CE-11001-03-06-000-2020-00028-00(C)-2020

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Superintendencia de Sociedades y la Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias / SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL – Competencia general en materia de conflictos de competencia administrativos Con base en el artículo 39 (…) y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: (i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; (ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, (iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10

FACULTADES DE INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL – Como expresión de la intervención del Estado / FUNCIÓN DE SUPERVICIÓN – Finalidad / FUNCIÓN DE VIGILANCIA Y CONTROL – Naturaleza preventiva / SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES – Alcance de la función de inspección, vigilancia y control Una de las expresiones más claras de la intervención del Estado, junto a la regulación, es el ejercicio de facultades de inspección, vigilancia y control, las cuales se adelantan a través de las distintas superintendencias. (…) La función de supervisión de las superintendencias tiene como propósito asegurar el

cumplimiento de las normas que regulan la actividad sobre la que se ejerce la supervisión, proteger el sector económico o social que controla, y promover su desarrollo y estabilidad. Igualmente, las potestades de inspección, vigilancia y control tienen una función preventiva y deben ejercerse tomando en cuenta, no la realidad formal, sino material.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 268 / CÓDIGO DE COMERCIO – ARTÍCULO 270

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el alcance del control de legalidad de las actividades de las sociedades sometidas a inspección y vigilancia de la Superintendencia de Sociedades ver Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 10 de mayo de 1977

SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES – Creación La Superintendencia de Sociedades fue creada a través de la Ley 58 de 1931, bajo el nombre de “Superintendencia de Sociedades Anónimas”. En dicha oportunidad, se le otorgaron funciones de supervisión sobre las sociedades anónimas y las sucursales de sociedades extranjeras, con excepción de aquellas sujetas a la competencia de la Superintendencia Bancaria.

FUENTE FORMAL: LEY 58 DE 1931

FACULTADES DE INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL DE LA SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES – Propósito / SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES – Competencia en materia de inspección, control y vigilancia / SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES – Competencia residual / SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES – Competencia para supervisar a las

sociedades comerciales Tanto la regulación, como las facultades de inspección, vigilancia y control de la Superintendencia de Sociedades tienen como propósito proteger los múltiples intereses que subsisten dentro de una sociedad comercial. Así, por un lado, se encuentran los intereses patrimoniales de la sociedad, los cuales deben ser protegidos de los abusos o actividades irregulares de los administradores o los órganos sociales. Por otro lado, existen también los intereses de los socios, los cuales pueden ser divergentes entre ellos mismos, o diferir con los de la propia sociedad. Igualmente, aparecen los intereses de los terceros que tienen relaciones con la persona jurídica, tal como ocurre, por ejemplo, con los acreedores. Adicionalmente, la función de supervisión de la Superintendencia de Sociedades encuentra justificación en el interés general de la economía nacional, debido al impacto que tienen sobre ellas las sociedades comerciales. Asimismo, las facultades de supervisión de la Superintendencia de Sociedades tienen como objetivo lograr una cumplida ejecución de las normas que gobiernan la formación, funcionamiento y objeto social de las sociedades mercantiles, no supervisadas por otras superintendencias. Ahora bien, las competencias de la Superintendencia de Sociedades en materia de inspección, control y vigilancia se encuentran establecidas en la Ley 222 de 1995. (…) Adicionalmente, el Decreto 1074 de 2015, «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Comercio, Industria y Turismo» en su artículo 2.2.2.1.1.1 y siguientes, establece los presupuestos que determinan la competencia de inspección, control y

vigilancia por parte de la Superintendencia de Sociedades, en atención al monto de ingresos, activos o la existencia de pensionados a cargo de una sociedad. (…) para la implementación de las facultades de inspección, vigilancia y control debe tomarse en consideración lo dispuesto por el artículo 228 de la Ley 222 de 1995, la cual establece la denominada competencia residual de la Superintendencia de Sociedades. (…) la Superintendencia de Sociedades es competente para supervisar a las sociedades comerciales. Con todo, las demás superintendencias remplazan a la Superintendencia de Sociedades en el ejercicio de dicha función, en los casos en que la ley les ha asignado dicha competencia de manera expresa. De no ser así, la Superintendencia de Sociedades mantiene su competencia.

FUENTE FORMAL: LEY 222 DE 1995 / DECRETO 1074 DE 2015

NOTA DE RELATORÍA: Sobre las facultades de supervisión de la Superintendencia de Sociedades ver Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Sentencia del 3 de octubre de 2012. Radicación número: 25000-23-26-000-1995-00936-01(22984). Véase igualmente Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Sentencia del 16 de mayo de 2019. Radicación número: 11001-03-24-000-2014-00394-00

SUPERINTENDENCIA DE ECONOMÍA SOLIDARIA – Funciones de inspección, vigilancia y control / SUPERINTENDENCIA DE ECONOMÍA

SOLIDARIA – Competencia / SUPERINTENDENCIA DE ECONOMÍA SOLIDARIA – Competencia residual La Superintendencia de la Economía Solidaria es un organismo descentralizado, técnico del Estado, adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonial, creada mediante la Ley 454 de 1998. Tiene como objetivos: (…) 1. Ejercer el control, inspección y vigilancia sobre las entidades que cobija su acción para asegurar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias y de las normas contenidas en sus propios estatutos. 2. Proteger los intereses de los asociados de las organizaciones de Economía Solidaria, de los terceros y de la comunidad en general. 3. Velar por la preservación de la naturaleza jurídica de las entidades sometidas a su supervisión, en orden a hacer prevalecer sus valores, principios y características esenciales. 4. Vigilar la correcta aplicación de los recursos de estas entidades, así como la debida utilización de las ventajas normativas a ellas otorgadas. 5. Supervisar el cumplimiento del propósito socioeconómico no lucrativo que ha de guiar la organización y funcionamiento de las entidades vigiladas. Como puede observarse, la Superintendencia de la Economía Solidaria tiene a su cargo la función de inspección, vigilancia y control de las organizaciones solidarias, en los términos señalados en la ley. En esta dirección, el artículo 2º del Decreto 186 de 2004. (…) [L]a competencia de la Superintendencia de la Economía Solidaria en materia de inspección, vigilancia y

control es residual, de tal suerte que solamente puede ejercerla cuando la respectiva entidad no se encuentra sometida a la “supervisión especializada” de otro órgano del Estado. Lo anterior, en virtud de lo dispuesto por el artículo 34 de la Ley 454 de 1998, modificado por el artículo 98 de la Ley 795 de 2003. (…) Asimismo, debe destacarse que dentro de las funciones que tiene a su cargo la referida Superintendencia se encuentra la de tramitar las reclamaciones o quejas que se presenten contra las entidades objeto de su supervisión.

FUENTE FORMAL: LEY 454 DE 1998 – ARTÍCULO 35 / DECRETO 186 DE 2004 – ARTÍCULO 2 / LEY 795 DE 2003 – ARTÍCULO 98

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la competencia residual de la Superintendencia de

Economía Solidaria ver Consejo de Estado. Sala Contenciosa Administrativa. Sección Tercera. Sentencia del 3 de diciembre de 2008, Radicación número: 250002326000200700713 01, Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto de competencias del 8 de julio de 2010. Radicación numero: 11001-03-06-000-2010-00070-00(C) SOCIEDADES AGRARIAS DE TRANSFORMACIÓN – Definición / SAT – Finalidad / SAT – Características principales / FUNCIÓN DE INSPECCIÓN Y VIGILANCIA DE LA SAT – A cargo del Departamento Administrativo Nacional de Economía Solidaria Las SAT, personas jurídicas creadas a través de la Ley 811 de 2003, son definidas por el artículo 1º de dicha ley (…) Las SAT, cuya adopción y regulación fue

inspirada en la experiencia española, buscan promover la asociación de personas y capitales en el desarrollo de actividades de transformación y comercialización de productos agrícolas. (…) Como características principales de las SAT, pueden destacarse las siguientes: i) Aunque responden a la filosofía propia de las organizaciones solidarias, por expresa decisión del legislador, fueron calificadas como sociedades comerciales (artículo 1º). ii) Su objeto social consiste en adelantar actividades de postcosecha y comercialización de productos agropecuarios, así como la prestación de servicios que sirvan a su finalidad (artículo 1º). iii) Están sometidas a un régimen jurídico y económico especial. En esta dirección, están reguladas por la Ley 811 de 2003, y de manera subsidiaria, por las demás normas aplicables a las sociedades comerciales (artículo 1º). iv) Tienen como finalidad: a) facilitar la enajenación, preparación y comercialización de los productos agropecuarios destinados al consumidor final, b) aumentar los niveles de ganancia de los productores primarios de alimentos, c) contribuir a la equidad y al desarrollo económico y social del país, d) promover la organización de los productores alrededor de propósitos económicos comunes, e) posibilitar la integración de los procesos de producción, postcosecha y comercialización, así como la participación en ellos de los productores directos, f) contribuir al abastecimiento de los mercados de alimentos con productos agropecuarios, g) promover la estabilización de los precios para productores y consumidores, y h) facilitar el desarrollo e implementación de regímenes de inversión, crédito y

asistencia técnica de los socios (artículo 110). v) Pueden asociarse o integrarse entre sí (artículo 113). vi) Para ser socio se requiere cumplir con las condiciones señaladas por el legislador (artículo 114). vii) No tienen por objeto la distribución de utilidades entre los socios. En materia de supervisión, el artículo 131 de la Ley 101 de 1993, adicionado por el artículo 2º de la Ley 811 de 2003, consagró expresamente que la inspección y vigilancia de la SAT estaría a cargo del Departamento Administrativo Nacional de Economía Solidaria. (…) [E]s importante resaltar que el legislador otorgó la competencia de supervisión al antiguo Departamento Nacional de Economía Solidaria en el año 2003, a pesar de que para dicha época, ya la Superintendencia de la Economía Solidaria había sido creada a través de la Ley 454 de 1998.

FUENTE FORMAL: LEY 811 DE 2003 – ARTÍCULO 1 / LEY 101 DE 1992 / LEY 458 DE 1998

DERECHO DE PETICIÓN – Términos para resolver / PETICIÓN DE CONSULTA – Elementos estructurales / DERECHO A REALIZAR CONSULTAS - Finalidad Los artículos 14 y 30 del CPACA, sustituidos por el artículo 1° de la Ley 1755 de 2015, establece los términos para resolver los diferentes tipos de peticiones. (…) La petición contentiva de consulta ha sido interpretada en múltiples ocasiones por la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional, en las cuales se han fijado como elementos estructurales de esta clase de peticiones y de los conceptos que se emiten en respuesta, los siguientes: (…) En relación con el

derecho a realizar consultas: (…) Forma parte del derecho fundamental de petición, el cual es un derecho fundamental de naturaleza pública otorgado a cualquier persona; (…) Es diferente del derecho de petición en interés particular, si se tiene en cuenta que este tiene como finalidad ejercer un derecho de carácter subjetivo, o su reconocimiento o protección, por lo que se exige que el peticionario esté asistido de un interés individual y directo. Asimismo, su ejercicio pone en movimiento a la administración para que adopte alguna decisión, o realice un determinado hecho u operación administrativa relacionados con el derecho reclamado. Por el contrario, el derecho de petición contentivo de consulta no exige un interés específico y directo del solicitante o, al menos, tal interés no tiene que ser explicitado, y genera una opinión, un parecer o una orientación no vinculante de la administración. (…) También es diferente del derecho de petición en interés general, pues con este se busca que las autoridades adopten ciertas medidas, decisiones o actuaciones de interés común o bienestar general, como, por ejemplo, reglamentar una ley. En suma, la finalidad del derecho a realizar consultas es la de buscar orientación, ilustración e información acerca de la manera cómo actúa la administración. No tiene como finalidad tomar decisiones de contenido particular, ni tampoco la protección de derechos colectivos o la adopción de un acto administrativo de carácter general.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 14 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 30 / LEY 1755 DE 2015 – ARTÍCULO 1

PRONUNCIAMIENTO PLASMADO EN CONCEPTO – No es acto

administrativo de contenido particular En relación con el pronunciamiento plasmado en el concepto: (…) Salvo algunas excepciones (como los conceptos emitidos y publicados por la DIAN en materia tributaria), no son actos administrativos de contenido particular, pues no definen situaciones concretas derivadas del ejercicio de derechos subjetivos, ni tampoco de contenido general. Estos últimos son los dictados por las autoridades dentro del marco de sus competencias para reglamentar o ejecutar la ley, con los requisitos formales correspondientes, como, por ejemplo, los decretos, las resoluciones generales, etc. (…) Como se expuso, su finalidad es la de orientar, ilustrar e informar a los particulares sobre la forma de actuar de la administración, para facilitar el ejercicio de sus derechos o el cumplimiento de sus obligaciones. (…) En esa medida, los conceptos emitidos como respuesta a la solicitud de consulta no son de obligatorio cumplimiento o ejecución, como lo dispone expresamente el artículo 28 del CPACA, sustituido por el artículo 1º de la Ley 1755 de 2015. Por esta razón, no generan responsabilidad alguna para los servidores públicos que los hayan emitido, en cuanto al sentido y a la fundamentación del concepto, aunque sí podría generarla en cuanto a las verdaderas motivaciones de la opinión, o al grado de diligencia que se haya empleado para emitirla. (…) La competencia de las autoridades está limitada a conceptuar sobre las materias a su cargo, por lo tanto carecen de ella en relación con otros temas.

FUENTE FORMAL: LEY 1755 DE 2015 – ARTÍCULO 1 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 28

NOTA DE RELATORÍA: Sobre las características de los conceptos y las consultas

ver Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto Nº 1801 del 15 de marzo de 2007

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS

Bogotá D.C., tres (3) de marzo de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-06-000-2020-00028-00(C)

Actor: SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES

Referencia: CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS

Partes: La Superintendencia de Sociedades y la Unidad Administrativa Especial

de Organizaciones Solidarias.

Asunto: Inspección, vigilancia y control de las Sociedades Agrarias de Transformación (SAT) La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112 numeral 10 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo

(CPACA), Ley 1437 de 2011, resuelve el conflicto negativo de competencias suscitado entre las partes de la referencia.

I. ANTECEDENTES Con base en la información relacionada por las autoridades de la referencia, el presente conflicto se origina en los siguientes antecedentes:

1. El día 17 de septiembre de 2019, el señor Jorge Noel Gaviria Cruz elevó consulta ante la Superintendencia de Sociedades. Así, con radicado número 201901-341584 preguntó a esta última:

1. ¿ESA SUPERINTENDENCIA ES LA ENCARGADA DE LA INSPECCIÓN Y/O

VIGILANCIA DE UNA S.A.T (SOCIEDAD AGRÍCOLA DE TRANSFORMACIÓN)?

2.- ¿EN CASO AFIRMATIVO, CUAL SERÍA EL PROCEDIMIENTO PARA SOLICITAR A UDS. UNA INVESTIGACIÓN A UNA ASOCIACIÓN DE ESTA NATURALEZA? (folio 13).

2. Por considerar que no era competente, la Superintendencia de Sociedades, mediante oficio número 2019-01-390472 del 29 de octubre de 2019, trasladó la consulta a la Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias (en adelante UAEOS). Adicionalmente, en dicha comunicación se indicó que se había informado al peticionario del traslado de la petición (folio 13).

3. El 30 de octubre de 2019, la UAEOS retornó la consulta a la Superintendencia de Sociedades por considerar que tampoco era competente para resolverla (folios 14 y 15).

4. El 7 de noviembre de 2019, a través del oficio 2019-01-401232, la Superintendencia de Sociedades remitió nuevamente la petición de consulta a la UAEOS, por considerar que esta sí era de su competencia (folio 16).

5. Sin embargo, esta última retornó nuevamente la petición el día 13 de noviembre de 2019, reiterando su falta de competencia (folio 18).

6. Teniendo en cuenta lo anterior, la Superintendencia de Sociedades promovió ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado el presente conflicto de competencias (folios 1 al 8).

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, por el

término de cinco (5) días se fijó edicto en la secretaría de esta Sala, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto (folio 22). Los informes secretariales que obran en el expediente dan cuenta del cumplimiento del trámite ordenado por el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (folio 23). Consta también que se informó sobre el conflicto planteado a: i) la Superintendencia de Sociedades, ii) la UAEOS, iii) la Superintendencia de la Economía Solidaria y iv) al señor Jorge Noel Gaviria Cruz (folios 24 y 35). Se recibieron alegaciones por parte de la UAEOS y la Superintendencia de la Economía Solidaria (folios 25 a 27 y 36 a 41).

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES

1. Consideraciones de la Superintendencia de Sociedades La Superintendencia de Sociedades señaló a la Sala que no es competente para resolver la petición presentada por el señor Gaviria Cruz, pues la Ley 101 de 1993, modificada por la Ley 811 de 2003, estableció que la supervisión de las Sociedades Agrarias de Transformación (en adelante SAT) se encuentra a cargo

del Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria. El referido departamento, mediante el Decreto 4122 de 2011, fue transformado en la actual UAEOS. En dicha norma se indicó que todas las referencias al Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaria contenidas en las disposiciones legales vigentes, se entenderán hechas a la UAEOS. Asimismo, el numeral 10º del artículo 4º consagra como funciones de la referida Unidad

Administrativa las que le asigne la ley. Por lo tanto, a juicio de la Superintendencia de Sociedades, debido a que la UAEOS asumió todas las competencias del Departamento Administrativo Nacional de la Economía Solidaría, le corresponde la supervisión de las SAT, sin importar que se trate de sociedades comerciales (folios 3 a 7). De otra parte, indicó la Superintendencia de Sociedades que carece de competencia, pues: i) es titular de una competencia residual, es decir, opera siempre y cuando no haya una competencia legalmente atribuida a otra entidad del Estado, y ii) la Ley 101 de 1993 prevalece por razones de jerarquía y especialidad, sobre la Circular Básica Jurídica de la Superintendencia de la Economía Solidaria, que establece que las SAT se encuentran sometidas a la supervisión de la Superintendencia de Sociedades1 (folio 16).

2. Consideraciones de la UAEOS En el escrito de alegatos presentado a la Sala, la UAEOS solicita declarar su falta de competencia para ejercer la inspección, vigilancia y control sobre las SAT y sobre cualquier otro tipo de organización. Fundamenta su solicitud, en los siguientes argumentos: 1 En razón a diferentes disposiciones legales, las siguientes organizaciones no se encuentran bajo supervisión de la Superintendencia de la Economía Solidaria: […] Sociedades Agrarias de Transformación - SAT. Se encuentran bajo supervisión de la Superintendencia de Sociedades de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 109 de la Ley 811 de 2003 que las define como sociedades comerciales y de algunas normas posteriores de las cuales se deduce que tienen características de organizaciones con ánimo de lucro. Superintendencia de la Economía Solidaria. Circular Básica

Jurídica. 2015. i) Teniendo en cuenta lo dispuesto en el Decreto 4122 de 2011, la UAEOS no es la autoridad competente para ejercer control de legalidad. De esta suerte, y en virtud de lo solicitado por el peticionario, la entidad que regula el control de legalidad respecto de las organizaciones del sector solidario es la Superintendencia de Economía Solidaria. Esta Superintendencia tiene a su cargo la inspección, vigilancia y control de las actividades de aprovechamiento o inversión de los recursos captados por las organizaciones de economía solidaria (folios 26 y 27). ii) La UAEOS no tiene dentro de sus funciones la supervisión de ninguna organización. Esta unidad se limita a diseñar, adoptar, dirigir, coordinar y ejecutar los programas y proyectos para la promoción, planeación, protección, fortalecimiento y desarrollo de las organizaciones solidarias (folios 27 y 28).

3. Consideraciones de la Superintendencia de la Economía Solidaria La Superintendencia de la Economía Solidaria manifestó a la Sala lo siguiente: i) Las SAT son sociedades comerciales, y su naturaleza jurídica las hace incompatibles con las organizaciones de la economía solidaria, pues a estas últimas no les está permitido transformarse en sociedades de este tipo, según lo establecido en los artículos 6 de la Ley 79 de 19882 y 13 de la Ley 454 de 19983.

En otras palabras, dado su carácter mercantil, las SAT no pueden catalogarse como una organización de la economía solidaria (folios 36 a 38). ii) Las funciones de la UAEOS están dirigidas a la promoción y fomento de la economía solidaria, y no a la vigilancia e inspección de alguna organización de

dicho sector. De esta suerte, la UAEOS no puede adelantar procesos de supervisión sobre las SAT (folios 39 y 40). iii) Al tener las SAT el carácter de sociedades mercantiles, debe concluirse que su inspección, vigilancia y control recae sobre la Superintendencia de Sociedades, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 82 a 85 de la Ley 222 de 1995 (folio 40).

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia

a. Competencia de la Sala respecto del caso concreto La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su Título II se ocupa del «Procedimiento Administrativo General» cuyas «reglas 2 A ninguna cooperativa le será permitido: […] 5o. Transformarse en sociedad comercial. Ley 79 de 1988, artículo 6º. 3 A ninguna persona jurídica sujeto a la presente ley le será permitido […] 6. Transformarse en sociedad mercantil. Ley 454 de 1998, artículo 13. generales»4 se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme al cual: Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de

que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […]. En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: […]

10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.

[…]. Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: (i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; (ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, (iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo. A la luz de estas disposiciones, la Sala es competente para resolver el presente conflicto de competencias, pues se trata de una controversia entre dos autoridades nacionales, la Superintendencia de Sociedades y la UAEOS. Asimismo, el conflicto tiene como objeto establecer la autoridad competente para conocer de la petición realizada por el señor Jorge Noel Gaviria Cruz.

b. Términos legales El procedimiento especialmente regulado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 –CPACA-, para que la Sala de Consulta y Servicio Civil decida los conflictos de competencias que pudieren ocurrir entre autoridades administrativas, obedece a la necesidad de definir en toda actuación administrativa la cuestión preliminar de la competencia. Puesto que la Constitución prohíbe a las autoridades actuar sin competencia, so pena de incurrir en responsabilidad por extralimitación en el 4 Ley 1437 de 2011, artículo 34: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código. ejercicio de sus funciones (artículo 6º), y el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 prevé que la expedición de actos administrativos sin competencia dará lugar a su nulidad, hasta tanto no se determine cuál es la autoridad obligada a conocer y resolver, no corren los términos previstos en las leyes para que decidan los correspondientes asuntos administrativos. De ahí que, conforme al artículo 39 del CPACA, «mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 [sobre derecho de petición] se suspenderán»5. El artículo 21 ibídem (sustituido por el artículo 1° de la Ley 1755 de 2015), relativo al funcionario sin competencia, dispone que «[s]i la autoridad a

quien se dirige la petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la recepción, si obró por escrito. Dentro del término señalado remitirá la petición al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario o en caso de no existir funcionario competente así se lo comunicará. Los términos para decidir o responder se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la petición por la autoridad competente.» Igualmente, cuando se tramiten impedimentos o recusaciones, circunstancia que deja en suspenso la competencia del funcionario concernido, el artículo 12 del CPACA establece que «[l]a actuación administrativa se suspenderá desde la manifestación del impedimento o desde la presentación de la recusación, hasta cuando se decida». Debido a estas razones de orden constitucional y legal, mientras la Sala de Consulta y Servicio Civil dirime la cuestión de la competencia no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. Con fundamento en las consideraciones precedentes, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que la presente decisión sea comunicada.

2. Aclaración Previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el f