CE-11001-03-06-000-2020-00223-00(C)-2020

PRESUNTO CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) / SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL – Elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas / INHIBITORIO – Por haber aceptado competencia expresamente una de las partes en conflicto [L]a Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber, que: i) se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; iii) una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo. En ese orden de ideas, y de acuerdo con lo señalado en el numeral primero, es claro que, para que exista un conflicto de competencias administrativas se necesita que concurran, al menos, dos autoridades que manifiesten, en forma simultánea o sucesiva, su competencia o su incompetencia para conocer de un mismo asunto administrativo. En esa medida, no existe un conflicto positivo de competencias cuando una autoridad manifiesta ser competente para realizar determinada actuación o para adoptar alguna decisión administrativa, y ninguna otra se declara competente para el mismo efecto; y no existe un conflicto negativo de competencias si una autoridad rechaza la competencia para conocer de una actuación o para tomar cierta decisión, y ninguna otra se declara incompetente

para el mismo asunto. Por supuesto, tampoco hay conflicto de competencias administrativas (positivo o negativo) si una autoridad se considera competente para tramitar una determinada actuación, y otra se declara sin competencia para conocer del mismo asunto, o viceversa. (…) Revisados los antecedentes del caso, los documentos que obran en el expediente y los planteamientos hechos por las partes involucradas, la Sala concluye que en el presente caso no existe un conflicto de competencias administrativas que pueda ser resuelto por el Consejo de Estado, debido a que una de las partes manifestó de forma expresa tener la competencia para conocer de la solicitud pensional de la señora (…). En consecuencia, la Sala tendrá que declararse inhibida dentro del asunto de la referencia.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39

EXHORTO PARA RESOLVER DE MANERA PRIORITARIA SOLICITUD DE RECONOCIMIENTO PENSIONAL – En atención a una persona de especial protección Finalmente, en vista de que la señora (…) es una persona de especial protección, por su condición actual de adulto mayor, 75 años de edad, la Sala exhorta a la UGPP para que resuelva, de manera prioritaria, su solicitud de reconocimiento pensional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS

Bogotá D.C., veintiuno (21) de octubre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-06-000-2020-00223-00(C)

Actor: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES (COLPENSIONES)

Referencia: PRESUNTO CONFLICTO DE COMPETENCIAS

ADMINISTRATIVAS Partes: La Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la

Protección Social (UGPP).

Asunto: Inhibitorio. Inexistencia de conflicto de competencias administrativas.

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39, en concordancia con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, procede a revisar el, presunto, conflicto de competencias administrativas de la referencia.

I. ANTECEDENTES Con base en la documentación que obra en el expediente, se exponen a continuación los antecedentes que dan origen a este, presunto, conflicto:

1. El señor Avelino Cuervo Cuervo nació el 23 de diciembre de 1937 y falleció el 14 de junio de 2006, en vida se identificó con la cédula de ciudadanía núm. 54.250.6281.

2. El 29 de junio de 2018, la señora Juana Barbosa de Cuervo solicitó a Colpensiones el reconocimiento y pago de la pensión de vejez post mortem de su esposo, el señor Cuervo, y con fundamento en ello el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes, en calidad de cónyuge2.

3. El 11 de octubre de 2018, Colpensiones, por medio de la Resolución núm.

SUB 268134, negó la prestación solicitada por la señora Barbosa de Cuervo, debido a que consideró que no tenía la competencia para ello, de conformidad con la Ley 71 de 1988 y el Decreto 2709 de 1994, remitió la solicitud a la UGPP3.

4. El 16 de octubre de 2018, la señora Barbosa de Cuervo radicó ante Colpensiones recurso de reposición y en subsidio el de apelación en contra de la Resolución núm. SUB 268134. Con base en lo anterior, Colpensiones, a través de la Resolución núm. SUB 321579 del 10 de 1 Información tomada del oficio BZG núm. 2020_9219901 de Colpensiones, con fecha 18 de septiembre de 2020. Folios 1 al 8 del expediente magnético. 2 Ibídem. 3 Folios 22 a 26 del expediente magnético. diciembre de 2018, confirmó en todas y cada una las partes de la resolución recurrida4.

5. El 17 de septiembre de 2019, la UGPP, por medio de la Resolución RDP núm. 028030, negó la solicitud de reconocimiento de pensión de vejez post mortem presentada por la señora Juana Barbosa de Cuervo, por considerar que no tenía la competencia para ello5.

6. Mediante Auto ADP núm. 000763 del 17 de febrero de 2020, la UGPP reafirmó que no tenía la competencia para el estudio de la prestación solicitada por la señora Juana Barbosa de Cuervo6.

7. El 15 de septiembre de 2020, el Juzgado Octavo Penal para Adolescentes

con Función de Conocimiento de Bogotá resolvió tutelar los derechos fundamentales de la señora Juana Barbosa de Cuervo, vulnerados por la UGPP y Colpensiones, y como consecuencia de ello ordenó que en el término improrrogable de (48) horas, se remitiera «[…] la solicitud de consulta ante la Sala de Consulta Civil (sic) del Consejo de Estado el caso de la señora JUANA BARBOSA DE CUEVO (sic)»7.

8. El 18 de septiembre de 2020, Colpensiones, a través del oficio BZG núm. 2020_9219901, solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado que dirimiera el conflicto de competencias suscitado entre esa autoridad y la UGPP, con el fin de determinar la autoridad competente para resolver la solicitud pensional de la señora Juana Barbosa de Cuervo8.

II. ACTUACIÓN PROCESAL En cumplimiento del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y los terceros interesados presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto9.

Los informes secretariales que obran en el expediente dan cuenta del cumplimiento del trámite ordenado en el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 201110. Consta también que se informó sobre el conflicto planteado a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), al Juzgado 08 Penal para Adolescentes con Función de

Conocimiento de Bogotá y a la señora Juana Barbosa de Cuervo11. Obra también informe secretarial del 2 de octubre de 2020, en el sentido de que se comunicó a las autoridades involucradas y a los particulares interesados, a través 4 Folios 27 a 30. 5 Información tomada del oficio con radicado 202011103142871 de la UGPP, con fecha 6 de octubre de 2020. Folios 57 a 61. 6 Ibídem. 7 Folios 31 a 44 del expediente magnético. 8 Folios 1 a 8. 9 Folio 49. 10 Folio 50. 11 Folios 54 a 55. de correo electrónico, que en el Acuerdo 062 del 21 de abril de 202012, se dispuso que las actuaciones que competen a la Sala de Consulta y Servicio Civil pueden adelantarse por vía electrónica, aún en los periodos en que se encuentren suspendidos los términos judiciales, garantizando el derecho de intervención de los interesado13. Según informe secretarial, dentro del término concedido por el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, la UGPP allegó alegatos14 y la señora Juana Barbosa de Cuervo presentó consideraciones15.

II. ARGUMENTOS DE LAS PARTES

1. Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) Esta autoridad no presentó alegatos durante el término dado por el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, por tal razón se tomarán los argumentos esbozados en la solicitud del trámite hecha por Colpensiones.

Ahora bien, en el citado documento, Colpensiones negó tener competencia para

estudiar la solicitud pensional de la señora Juana Barbosa de Cuervo. Fundamentó su decisión en que el señor Avelino Cuervo Cuervo cotizó por más de seis años a Cajanal (hoy UGPP), y al ISS (hoy Colpensiones) solo cotizó 5 años 3 meses y 17 días. Al aplicar la Ley 71 de 1988, la autoridad competente para resolver de fondo la situación pensional de la señora Barbosa de Cuervo debe ser la última donde se realizaron los aportes siempre y cuando estos hayan sido mayores a 6 años, situación que conlleva a que la UGPP sea la competente.

2. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Esta autoridad comenzó con un recuento de los antecedentes del caso del señor Avelino Cuervo Cuervo y de las solicitudes que fueron elevadas por la señora Juana Barbosa de Cuervo. Posteriormente, estableció: Se observa que el señor AVELINO CUERVO CUERVO prestó sus servicios, entre otros, al Ministerio de Justicia realizando cotizaciones a la liquidada CAJANAL (13 años 8 meses y 2 días) y al sector privado (5 años 3 meses y 17 días), y el extinto

Instituto de Seguros Sociales hoy Colpensiones. Igualmente, se encontraba inmerso en el régimen de transición establecido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, como quiera que al 1º de abril de 1994 contaba con mas (sic) de 40 años de edad (56 años); luego, la prestación a reconocer es la pensión de jubilación por aportes contemplada en la Ley 71 de 1988.

12 A través del Acuerdo 062 del 21 de abril de 2020, el Consejo de Estado adicionó su Reglamento, con el fin de facilitar y agilizar los trámites relativos a las actuaciones de su competencia, mediante el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, TIC. 13 Folios 51 y 52. 14 Folios 57 a 61. 15 Folios 62 a 64. En este sentido, nos remitimos a lo estipulado en el Decreto 2709 de 1994, artículo 10, el cual estableció los requisitos para la competencia de esta prestación, […] Con fundamento en lo anterior, el reconocimiento de la pensión de jubilación por aportes estará a cargo de la última entidad de previsión a la que se le efectuaron aportes, siempre y cuando el tiempo de aportación continuo o discontinuo en ellas haya sido mínimo de seis (6) años, frente a lo cual, se advierte que el señor CUERVO CUERVO solo tiene 5 años 3 meses y 17 días de cotizaciones al ISSCOLPENSIONES; por lo tanto, Colpensiones no es la Entidad competente para el reconocimiento de la pensión. En ese orden de ideas, la entidad a la cual se realizaron el mayor número de cotizaciones fue la liquidada CAJANAL hoy UGPP, esto es, 13 años 8 meses y 2 días de cotización, razón por la cual, la liquidada CAJANAL hoy UGPP es la Entidad competente para el reconocimiento de la pensión de jubilación por partes establecida en la Ley 71 de 1988. (Resalta la Sala)

3. La señora Juana Barbosa de Cuervo Luego de presentar un breve recuento de la historia laboral del señor Avelino

Cuervo Cuervo, cónyuge fallecido, señaló que a su parecer ambas entidades públicas, en calidad de administradoras del régimen pensional, eran competentes para resolver su petición, razón por la cual no indilgó la competencia a una u otra.

Por lo tanto solicitó: Respetuosamente, solicito al despacho dar aplicación al artículo 20 del CPACA y se de tun (sic) trámite prioritario a mi solicitud como quiera que soy una persona de especial protección constitucional, por las siguientes razones: Soy cabeza de familia, no cuento con una pensión, ingreso o renta propia. Los pocos ingresos que recibo son ayudas de mis hijos y algunos subsidios del estado.

Nací el 24 de junio de 1945, por lo cual en la actualidad cuanto con la edad de 75 años. (negrita del original)

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia

a. Competencia de la Sala La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «[P]rocedimiento Administrativo General» cuyas «reglas generales» se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme al cual: Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en

relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. En el mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber, que: i) se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; iii) una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo. En ese orden de ideas, y de acuerdo con lo señalado en el numeral primero, es claro que, para que exista un conflicto de competencias administrativas se necesita que concurran, al menos, dos autoridades que manifiesten, en forma simultánea o sucesiva, su competencia o su incompetencia para conocer de un

mismo asunto administrativo16. En esa medida, no existe un conflicto positivo de competencias cuando una autoridad manifiesta ser competente para realizar determinada actuación o para adoptar alguna decisión administrativa, y ninguna otra se declara competente para el mismo efecto; y no existe un conflicto negativo de competencias si una autoridad rechaza la competencia para conocer de una actuación o para tomar cierta decisión, y ninguna otra se declara incompetente para el mismo asunto. Por supuesto, tampoco hay conflicto de competencias administrativas (positivo o negativo) si una autoridad se considera competente para tramitar una determinada actuación, y otra se declara sin competencia para conocer del mismo asunto, o viceversa. Por lo anterior, lo primero que debe revisar la Sala, en todo asunto que se someta a su conocimiento como un (presunto) conflicto de competencias administrativas, es si realmente existe el pretendido conflicto; pues, de no ser así, deberá declararse inhibida. Este análisis se realizará en el acápite «caso concreto», para el presunto conflicto planteado en este caso. b. Términos legales 16 Ver, entre otras, las siguientes decisiones del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil: decisión del 1 de abril de 2014, expediente 2014-00050; decisión del 20 de febrero de 2014, expediente 2014-00008, y decisión del 26 de febrero de 2014, expediente 2014-00003. El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»17.

En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión.

2. Caso en concreto Revisados los antecedentes del caso, los documentos que obran en el expediente y los planteamientos hechos por las partes involucradas, la Sala concluye que en el presente caso no existe un conflicto de competencias administrativas que pueda ser resuelto por el Consejo de Estado, debido a que una de las partes manifestó de forma expresa tener la competencia para conocer de la solicitud pensional de la

señora Juana Barbosa de Cuervo. La entidad que reconoció su competencia de forma clara y expresa, a través del oficio con radicado núm. 2020111003142871 del 6 de octubre de 2020, fue la

UGPP, y así lo estableció: En respuesta al conflicto negativo de competencias formulado por la Administradora Colombiana de Pensiones, esta entidad reconsidera la posición tomada en el Auto ADP 000763 del 17 de febrero de 2020, manifestando que la Unidad de Gestión Pensiona y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social es la competente para realizar el estudio de la pensión de jubilación por aportes de que trata la Ley 71 de 1988 (Postmortem) y la sustitución a favor de la señora JUANA BARBOSA DE CUERVO, en calidad de beneficiaria del señor AVELINO CUERVO CUERVO de conformidad con el artículo 10º del Decreto 2709 de 1994. (Resalta la Sala). En consecuencia, la Sala tendrá que declararse inhibida dentro del asunto de la referencia. Finalmente, en vista de que la señora Juana Barbosa de Cuervo es una persona de especial protección, por su condición actual de adulto mayor, 75 años de edad, la Sala exhorta a la UGPP para que resuelva, de manera prioritaria, su solicitud de reconocimiento pensional. 17 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015. En mérito de lo expuesto la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de

Estado RESUELVE PRIMERO: Declararse INHIBIDA para conocer del conflicto de competencias administrativas de la referencia, promovido por Colpensiones.

SEGUNDO: COMUNICAR el contenido de esta decisión a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a la Administradora Colombiana de Pensiones

(Colpensiones), al Juzgado 08 Penal para Adolescentes con Función de Conocimiento de Bogotá y a la señora Juana Barbosa de Cuervo.

TERCERO: REMITIR el expediente de la referencia a la Unidad Administrativa

Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).

CUARTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.

QUINTO: Advertir que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

GERMÁN ALBERTO BULA ESCOBAR ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado

ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÁLVARO NAMÉN VARGAS

Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala