CE-11001-03-06-000-2020-00227-00(C)-2020

CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS - Entre la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y el Ministerio de Salud y Protección Social /

AUTORIDAD COMPETENTE PARA ESTUDIAR Y RESOLVER DE FONDO LA

SOLICITUD DE PAGO DE CUOTAS PARTES PENSIONALES POR CONCEPTO DE UNA PENSIÓN DE JUBILACIÓN SUSTITUTIVA Se trata de establecer, con base en la documentación conocida por la Sala, cuál es la autoridad competente para estudiar y resolver de fondo la solicitud de pago de las cuotas partes pensionales de los periodos 2016 a 2019, por concepto de los pagos de la pensión de jubilación de la señora (…), sustituta del pensionado (…), reconocida por la Alcaldía Municipal de Caldas (Antioquia). CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL (CAJANAL) – Creación, naturaleza jurídica y liquidación / CAJANAL – Asignación de competencias a la UGPP / UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) – Creación y naturaleza jurídica / UGPP – Sucesor procesal de Cajanal [L]a Caja Nacional de Previsión Social fue creada por la Ley 6 de 1945 como un establecimiento público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, a cuyo cargo se encomendó el reconocimiento y pago de las prestaciones de los empleados y obreros nacionales de carácter permanente. Dicha entidad fue transformada en empresa industrial y comercial del Estado

mediante la Ley 490 de 1998, y en materia pensional, se le encomendó continuar «[…]con las funciones de trámite y reconocimiento de pensiones, así como con el recaudo de las cotizaciones en los términos establecidos por la ley […]» (artículo 4º ibídem). Luego, en cumplimiento de lo dispuesto por el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 (Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010), el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 2196 de 2009, ordenó la supresión y liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal EICE. (…) Mediante el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, se creó la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), como una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente. (…) [L]a Sala recuerda que, mediante el Decreto 4269 de 2011, se distribuyeron unas competencias entre Cajanal en Liquidación y la UGPP. (…) En cuanto a lo relacionado, específicamente, con la actividad judicial, la Sala ha señalado que el sucesor procesal de la extinta Cajanal, para efectos relacionados con las pensiones y otras prestaciones que estaban a cargo de dicha entidad, es la UGPP, quien está llamada a asumir los procesos judiciales que fueron adelantados contra la desaparecida caja de previsión, tal como lo dispuso el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009, modificado por el artículo 2º del Decreto 2040 de 2011 (…). [E]l

parágrafo 2º, en concordancia con el segundo inciso de la norma citada, ordenó que los procesos y reclamaciones en trámite, relacionados con las competencias asignadas por la ley a la UGPP, debían ser atendidos por el Liquidador de Cajanal hasta el momento en que fueran entregados a dicha unidad, al cierre de la liquidación. De ahí en adelante, tales asuntos debían ser asumidos por la UGPP, con los recursos que para dicho efecto debe transferirle la Nación, Ministerio de Hacienda y Crédito Público (parágrafo 4º ibídem). Se recuerda que mediante del Decreto 877 de 30 de abril de 2013, se prorrogó el plazo dispuesto para la liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social, establecido en el artículo 1° del Decreto 2196 de 2009, hasta el 11 de junio de 2013. Finalmente, mediante Resolución 4911 del 11 de junio de 2013, el Liquidador de la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal EICE en liquidación, declaró la extinción de la personería jurídica de Cajanal y, en consecuencia, finalizó el proceso de liquidación de dicha caja, a partir de las cero horas del 12 de junio de 2013. En conclusión, a la UGPP le corresponde asumir íntegramente las competencias que antes eran de Cajanal EICE en materia pensional, y debe sustituirla sustancial y procesalmente en tales asuntos.

FUENTE FORMAL: LEY 6 DE 1945 – ARTÍCULO 1 / LEY 490 DE 1998 –

ARTÍCULO 4 / DECRETO 2196 DE 2009 – ARTÍCULO 3 NUMERAL 2 / DECRETO 2196 DE 2009 – ARTÍCULO 4 / LEY 1151 DE 2007 – ARTÍCULO 1 / LEY 1151 DE 2007 – ARTÍCULO 155 / LEY 1151 DE 2007 – ARTÍCULO 156 / DECRETO LEY 169 DE 2008 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 575 DE 2013 – ARTÍCULO 2 / DECRETO 4269 DE 2011 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 2040 DE 2011 – ARTÍCULO 2 / DECRETO 2196 DE 2009 – ARTÍCULO 22 / DECRETO 2196 DE 2009 – ARTÍCULO 22 PARÁGRAFO 2 / DECRETO 2196 DE 2009 – ARTÍCULO 22

PARÁGRAFO 4 / DECRETO 877 DE 2013 / DECRETO 2196 DE 2009 – ARTÍCULO 1 / RESOLUCIÓN 4911 DE 2013

CAJANAL Y UGPP – Distribución de competencias misionales y obligaciones judiciales, durante el proceso liquidatorio de Cajanal Antes de entrar Cajanal en proceso de liquidación, ella atendía sus propias obligaciones legales misionales y no existía desde luego ninguna dificultad respecto de la competencia para el reconocimiento de pensiones o reclamaciones económicas como es el pago de las condenas a cargo de la entidad por reconocimientos o reliquidaciones pensionales ordenadas por autoridades judiciales competentes. Pero, posteriormente, a partir de la Ley 1151 de 2007, la cual ordenó

al Gobierno Nacional emprender todas las acciones tendientes a la liquidación de Cajanal, entre otras entidades de pensiones, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2196 de 2009, por el cual suprimió a Cajanal y ordenó que entrara en proceso de liquidación. (…) En consonancia con estas previsiones, tanto el Decreto 2196 ibídem, como los decretos sucesivos que prorrogaron y reglamentaron la liquidación de Cajanal, definieron las reglas específicas de distribución y designación de las competencias misionales y procesales. (…) La Sala en reiteradas oportunidades al analizar la anterior normativa ha reafirmado que la UGPP sustituyó a Cajanal EICE para la atención de las solicitudes de carácter pensional presentadas a partir del 8 de noviembre de 2011 y de los procesos de carácter pensional que estuvieran en curso a la fecha de su liquidación; y que todas las obligaciones que se derivan de los procesos judiciales culminados antes de la liquidación de Cajanal EICE y las cuales incluyen, a juicio de la Sala, la constitución y administración de las provisiones y el pago de las respectivas condenas que se produjeron en su contra, quedaron radicadas en Cajanal EICE en Liquidación. En ese sentido, se citan las siguientes reglas de competencia identificadas por la Sala: i) La competencia para conocer de las solicitudes pensionales o demás reclamaciones económicas radicadas después del 8 noviembre de 2011, son de competencia de la UGPP, mientras que aquellas que fueron presentadas antes de esta fecha quedaron radicadas en Cajanal E.I.C.E. ii) En lo referente a la defensa judicial de la entidad, la competencia para atender los procesos judiciales de carácter pensional que se encontraban en curso a la fecha de

liquidación de Cajanal E.I.C.E. esto es, al 11 de junio de 2013, fue asignada a la UGPP. iii) Mutatis mutandis, las condenas y obligaciones que se derivan de los procesos que fueron decididos y ejecutoriados antes de la liquidación de Cajanal E.I.C.E., fueron radicados en la extinta entidad. (…) De acuerdo con todo lo anterior, las reclamaciones económicas por cumplimiento de las sentencias bien pudieron reconocerlas Cajanal antes de entrar en liquidación, Cajanal ya en liquidación o la UGPP, según la época de la reclamación y las particularidades de cada caso. Lo cierto es que dicha competencia de carácter misional nunca estuvo a cargo del Ministerio de Salud y Protección Social.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2196 DE 2009 – ARTÍCULO 3 / DECRETO 4269 DE 2011 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 2196 DE 2009 – ARTÍCULO 22 / DECRETO 2040

DE 2011 – ARTÍCULO 2 / DECRETO LEY 169 DE 2008 – ARTÍCULO 1 NUMERAL

4

NOTA DE RELATORÍA: Sobre la distribución de competencias misionales y obligaciones judiciales de Cajanal En Liquidación, ver: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 26 de octubre de 2016, Rad. 11001-03-06000-2016-00093-00, C.P. Édgar González López UGPP – Sucesor misional y procesal de la extinta Cajanal La UGPP asumió íntegramente las competencias misionales que antes eran de

Cajanal y por tanto la remplazó procesalmente, con el fin de garantizar la defensa judicial, técnica y material en los procesos y reclamaciones que estaban en trámite al cierre de la liquidación de la Caja. Es así, porque el artículo 22 del precitado Decreto 2196 de 2009, modificado por el artículo 2º del Decreto 2040 de 2011, prescribió que la función de defensa de Cajanal sería transferida a la UGPP desde la terminación de su liquidación, lo cual ocurrió el día 11 de junio de 2013 fecha en la cual se suscribió el acta final de liquidación. (…) La UGPP, a partir de la extinción de la personería jurídica de Cajanal, declarada mediante Resolución 4911 del 11 de junio de 2013, asumió íntegramente, por disposición legal y reglamentaria, las competencias misionales y procesales que antes eran de Cajanal.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2196 DE 2009 – ARTÍCULO 22 / DECRETO 2040

DE 2011 – ARTÍCULO 2 / DECRETO 4107 DE 2011 – ARTÍCULO 64 / RESOLUCIÓN 4911 DE 2013

SISTEMA DE CUOTAS PARTES PENSIONALES – Finalidad e importancia / ADMINISTRACIÓN Y RECONOCIMIENTO DE LAS CUOTAS PARTES PENSIONALES - Constituyen una obligación de carácter misional / UGPP – Autoridad competente para asumir lo relacionado con las cuotas partes de la extinta Cajanal / CUOTAS PARTES PENSIONALES DE CAJANAL – Su pago debe hacerse con cargo a los recursos del Fondo de Pensiones Públicas del

Nivel Nacional (Fopep) El sistema de cuotas pensionales se estableció dentro del régimen de seguridad social del sector público colombiano con la finalidad de que las entidades en las cuales el empleado o trabajador había servido o cotizado para su pensión contribuyeran con la entidad o caja pagadora de la prestación y a prorrata o en proporción al tiempo de servicio, al pago de la misma. (…) En particular, la Ley 100 de 1993 hizo referencia a los denominados bonos pensionales o cuotas partes a cargo de la Nación; a las características de estos; a las clases de bonos; y a las entidades emisoras o contribuyentes de los bonos, entre otros muchos aspectos. En suma, esta ley reconoció la importancia de los bonos pensionales como soporte financiero en el pago en el sistema de seguridad social en pensiones, razón por la cual los catalogó como créditos privilegiados. Luego, el Decreto 13 de 2001 reglamentó nuevamente esta figura, refiriéndose a los casos en los que no hay lugar a la expedición de bono pensional (…). Como lo ha sostenido la Corte Constitucional, este sistema se encuentra «sustentado en el concepto de concurrencia, en tanto que el recobro es un derecho crediticio a favor de la entidad que ha reconocido y pagado una mesada pensional, la que a su vez puede repetir contra las demás entidades obligadas al pago a prorrata del tiempo laborado o de los aportes efectuados». (…) [R]esulta oportuno tener en cuenta lo dispuesto en el Decreto 575 de 2013, «[p]or el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la

Protección Social (UGPP) y se determinan las funciones de sus dependencias». En el artículo sexto, se enlistan las competencias que se asignan a la UGPP, entre las que se encuentran, en el numeral once, las funciones de reconocimiento y administración de las cuotas parte (…). Con fundamento en estos dos contenidos normativos —valga decir, los artículos 6.11 del Decreto 575 de 2013 y 22 del Decreto 2196 de 2009—, se infiere que la administración y el reconocimiento de las cuotas partes constituyen una obligación de carácter misional, por lo que, en principio, tendría que ser asumida por la UGPP. Ahora bien, el Decreto 2196 de 2009 dispone que la UGPP es la entidad responsable de asumir las obligaciones de carácter misional que se encontraran en trámite al momento del cierre de la liquidación de Cajanal. Con base en lo anterior, se infiere que tal entidad se encuentra llamada a asumir lo relacionado con las cuotas partes de la entidad liquidada, pues, según acaba de indicarse, dichas cuotas partes constituyen una obligación de naturaleza misional. Esta conclusión no solo encuentra fundamento en lo previsto en el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009; también se funda en el propio objeto institucional que el Legislador, al aprobar la Ley 1151 de 2007, le asignó a la UGPP al disponer su creación. Las cuotas partes, en la medida en que tienen una incidencia incontrovertible en el reconocimiento de los derechos pensionales, constituyen una obligación típicamente misional, y tales deberes son,

precisamente, los que la ley quiso encomendar a la UGPP. En cualquier caso, es preciso indicar que, en aplicación de lo dispuesto en los artículos 1º y 2º del Decreto 1222 de 2013, el pago de estas obligaciones debe hacerse con cargo a los recursos del Fopep.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 / DECRETO 13 DE 2001 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 575 DE 2013 – ARTÍCULO 6 NUMERAL 11 / DECRETO 2196 DE 2009 – ARTÍCULO 22 / DECRETO 1222 DE 2013 – ARTÍCULO 1 / DECRETO 1222 DE 2013 – ARTÍCULO 2

NOTA DE RELATORÍA: Sobre las cuotas partes pensionales, ver: Corte

Constitucional, sentencia C-895 de 2009, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio FONDO DE PENSIONES PÚBLICAS DEL NIVEL NACIONAL (FOPEP) – Naturaleza jurídica y objetivos de creación / FOPEP – Competencia para el pago de pensiones y prestaciones económicas cuyo reconocimiento esté a cargo de la UGPP / FOPEP – Sus recursos se administran a través de encargo fiduciario El Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, Fopep, es una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio del Trabajo, cuyos recursos se administran a través de encargo fiduciario como resultado de la unión entre la Fiduprevisora, Fiducoldex, Fiduagraria y Fiducolombia. Se creó con

dos objetivos específicos: uno, sustituir a la Caja Nacional de Previsión Social en el pago de pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez, de sustitución o sobrevivientes que se encontraban a su cargo o de los fondos insolventes del sector público del orden nacional; y otro, reemplazar el pago de las pensiones de ministerios, departamentos administrativos, establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del estado, y demás entidades oficiales que el Gobierno Nacional determine cuyo pago se realice con aportes de la Nación. Su regulación se encuentra en el artículo 130 de la Ley 100 de 1993 y su reglamentación en el Decreto 1132 de 1994. En ellos, tanto el legislador como el Gobierno Nacional, ratifican la naturaleza jurídica del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (Fopep) como una cuenta especial de la Nación sin personería jurídica cuyos recursos se administran a través de encargo fiduciario. De igual forma, se le atribuyó la competencia para el pago de pensiones y prestaciones económicas cuyo reconocimiento esté a cargo de la UGPP, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2º del Decreto 169 de 2008. En suma, el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (Fopep) es una cuenta especial de la Nación para el pago de obligaciones, cuyos recursos se administran a través de encargo fiduciario.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 130 / DECRETO 1132 DE 1994 / DECRETO 169 DE 2008 – ARTÍCULO 2

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS

Bogotá D.C., quince (15) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-06-000-2020-00227-00(C)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP)

Referencia: CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS Partes: La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y el Ministerio de Salud y Protección

Social.

Asunto: Competencia para la administración de cuotas partes pensionales.

Decretos 2196 de 2009 y 575 de 2013. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia que le confiere el artículo 39, en armonía con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.

I. ANTECEDENTES De la información consignada en los documentos que obran en el expediente, se

resumen los antecedentes así:

1. El 16 de septiembre de 1977, mediante Resolución núm. 66, la alcaldesa municipal de Caldas (Antioquia) reconoció y ordenó el pago de una pensión de jubilación en favor del señor Gilberto de Jesús López Vallejo, a partir del 8 de septiembre de 19741. Adicionalmente, en el mismo acto administrativo se resolvió:

El tesoro municipal de Caldas pagará en su totalidad el valor de la jubilación reconocida, y repetirá a su vez, mensualmente, contra la Caja Nacional de Previsión y las Empresas Departamentales de Antioquia (E.D.A.) y a partir también de la fecha anotada, por el reintegro de las cuotas de $174,39 y $1.233,20 que respectivamente y en su orden les corresponde cubrir y que corresponden al año 1976 y $196,39 y $1.388,76 que respectivamente y en su orden les corresponde pagar, y son correspondientes al año 1977.

2. El 6 de febrero de 1978, Cajanal aceptó la obligación para el pago de la cuota parte pensional por valor de $136.27 mensual, en proporción a 717 días laborados en el periodo comprendido entre el 10 de enero de 1953 al 31 de diciembre de 19542.

3. Mediante Resolución núm. 010 del 10 de enero de 1984, el alcalde de Caldas (Antioquia) ordenó el reajuste de la pensión de jubilación del señor Gilberto de Jesús López Vallejo, en cuantía de $ 13.142.62, de conformidad con lo señalado en el artículo 1° de la Ley 4 de 19763.

4. Aunque en los documentos allegados al expediente no obra acto administrativo que acredite el reconocimiento de una pensión de sobrevivientes, en el escrito mediante el cual se plantea el conflicto, la UGPP señaló que, con ocasión del fallecimiento del señor López Vallejo, el municipio de Caldas

(Antioquia) reconoció pensión de sobrevivientes en favor de la señora Blanca Flor

Serna de Gaviria4.

5. El 18 de mayo de 2020, el municipio de Caldas solicitó al Ministerio de Salud y Protección Social el pago, por concepto de cuotas partes pensionales de la pensión de jubilación de la señora Blanca Flor Serna Gaviria, sustituta del pensionado Gilberto López Vallejo, por valor de $ 4.539.085, correspondientes a las cuentas vencidas de los años 2016, 2017, 2018 y 2019 5.

6. Mediante oficio del 30 de junio de 2020, el Ministerio de Salud y Protección Social negó su competencia para pagar las cuotas partes pensionales por la pensión de jubilación de la señora Serna Gaviria, sustituta del pensionado. En el mencionado escrito, la autoridad ministerial sostuvo: […] Más allá de la función de determinación contable que designa la ley, es preciso advertirle a su entidad que el Ministerio de Salud y Protección Social no tiene la vocación y/o facultad de pago por concepto de cuotas partes pensionales […] […] Según lo dispuesto en el Decreto 2196 de 2009, texto normativo que establece los criterios generales que presiden este proceso liquidatario en particular, la UGPP es la entidad responsable de asumir las obligaciones de carácter misional que se encontraran en trámite al momento del cierre de la liquidación de Cajanal.

Con base en lo anterior, se infiere que tal entidad se encuentra llamada a asumir lo relacionado con las cuotas partes de la entidad liquidada, pues, según acaba de 1 Folios 14 del expediente digital. 2 Folio 3 del expediente digital. 3 Folio 15. del expediente digital

4 Folio 3 del expediente digital 5 Folios 35 y 36 del expediente digital indicarse en este concepto, dichas cuotas partes constituyen una obligación de naturaleza misional. […] Las cuotas partes, en la medida en que tienen una incidencia incontrovertible en el reconocimiento de los derechos pensionales, constituyen una obligación típicamente misional, y tales deberes son, precisamente, los que la ley quiso encomendar a la UGPP.6

7. El 21 de septiembre de 2020, la UGPP solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil dirimir el presente conflicto de competencias y, en consecuencia, establecer que el Ministerio de Salud y Protección Social es la autoridad competente para tramitar y pagar las cuotas partes pensionales que reconoció Cajanal, con anterioridad al 8 de noviembre de 20117.

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas pudieran presentar alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto, de estimarlo pertinente8.

Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), al Ministerio de Salud y Protección Social y a la Alcaldía Municipal de Caldas (Antioquia). Obra constancia de que el 7 de octubre de 2020 se solicitó, mediante correo electrónico, a la Subdirección de Defensa Judicial Pensional de la UGPP,

dirección física, número telefónico o correo electrónico de la señora Blanca Flor Serna de Gaviria. Dicha solicitud fue resuelta mediante comunicación del 7 de octubre de 2020, en la que se informó que no obra dirección o teléfono de contacto de la mencionada señora, razón por la cual no se pudo comunicar sobre el presente conflicto de competencias a la tercera interesada. Obra constancia de la Secretaría de la Sala en el sentido de que se recibieron alegatos de la UGPP y del Ministerio de Salud y Protección Social.

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES a) De la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Esta autoridad argumentó que el Decreto 1222 de 2013, «constituyó un patrimonio autónomo» para la administración de las cuotas partes pensionales que quedaron a cargo de Cajanal, derivadas de solicitudes radicadas antes del 8 de noviembre de 2011.

Sostuvo que las cuotas partes pensionales, al ser concebidas por la jurisprudencia como un elemento independiente del derecho pensional, no hacen parte de las funciones misionales de la unidad. En consecuencia, los pasivos generados por dicho concepto, causados y consolidados con anterioridad al 8 de noviembre de 6 Folios 40 a 52 del expediente digital 7 Folios 2 al 7 del expediente digital 8 Folio 56. 2011, son competencia del Ministerio de Salud, en virtud de lo dispuesto en el Decreto 1222 de 2013. Refirió que se trata de una obligación que nació antes del 8 de noviembre de 2011, toda vez que, las cuotas partes pensionales se generan en el momento en

que «se reconoce la prestación» que, para el caso concreto, fue con la aceptación por parte de Cajanal de las cuotas partes pensionales correspondientes a los 717 días laborados en el periodo comprendido entre 10 de enero de 1953 al 31 de diciembre de 1954. Enfatizó en que se deben entender como cuotas partes previamente reconocidas, aquellas aceptadas desde el acto administrativo de reconocimiento pensional, sin perjuicio de las modificaciones de que sea objeto dicha prestación. Finalmente, solicitó a la Sala declarar que el Ministerio de Salud y Protección Social es la autoridad competente para tramitar y realizar el pago de cuotas partes pensionales que reconoció Cajanal, antes del 8 de noviembre de 2011. b) Del Ministerio de Salud y Protección Social Este ministerio, en sus alegatos, afirmó que, de acuerdo con lo dispuesto en el Decreto 2040 de 2011, la UGPP es el sucesor misional de Cajanal y en virtud del mencionado decreto las cuotas partes pensionales ostentan el carácter de misional de la extinta caja, razón por la cual el pago de estas es competencia de esa unidad. Finalmente, argumentó que, mediante concepto del 12 de noviembre de 2019, la Sala de Consulta y Servicio Civil señaló que el Decreto 1222 de 2013 no encomendó al Ministerio de Salud y Protección Social la responsabilidad de asumir la ordenación del pago de las obligaciones misionales relacionadas con cuotas partes pensionales.

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil en materia de conflictos de competencias administrativas

a. Competencia de la Sala

La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General» cuyas «reglas generales»9 se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme al cual: Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en 9 Ley 1437 de 2011, artículo 34: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código. relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el numeral 10° del artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de

Estado es la siguiente: Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.

Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10° del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo. Como se aprecia en los antecedentes, el conflicto de competencias se planteó entre dos autoridades del orden nacional, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) y el Ministerio de Salud y Protección Social. Por otra parte, el asunto discutido es de naturaleza administrativa y versa sobre un asunto particular y concreto, referente a la solicitud de pago de las cuotas partes pensionales de los periodos 2016 a 2019, con ocasión de la pensión de sobrevivientes de la señora Blanca Flor Serna de Gaviria.

2. Términos legales El procedimiento especialmente regulado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, CPACA, para que la Sala de Consulta y Servicio Civil decida los conflictos de

competencias que pudieren ocurrir entre autoridades administrativas, obedece a la necesidad de definir en toda actuación administrativa la cuestión preliminar de la competencia. La Constitución prohíbe a las autoridades actuar sin competencia, so pena de incurrir en responsabilidad por extralimitación en el ejercicio de sus funciones (artículo 6º), y el artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 prevé que la expedición de actos administrativos sin competencia dará lugar a su nulidad, hasta tanto no se determine cuál es la autoridad obligada a conocer y resolver, no corren los términos previstos en las leyes para que se decidan los correspondientes asuntos administrativos. De ahí que, conforme al artículo 39 del CPACA, «mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 [sobre derecho de petición] se suspenderán». El artículo 21 ibídem (sustituido por el artículo 1° de la Ley 1755 de 2015), relativo al funcionario sin competencia, dispone que: [s]i la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la recepción, si obró por escrito. Dentro del término señalado remitirá la petición al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario o en caso de no existir funcionario competente así se lo comunicará. Los términos para decidir o responder se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la petición por la autoridad competente. Igualmente, cuando se tramiten impedimentos o recusaciones, circunstancia que

deja en suspenso la competencia del funcionario concernido, el artículo 12 del CPACA establece que «[l]a actuació