CE-11001-03-06-000-2020-00239-00(C)-2020

PRESUNTO CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Contraloría General de la República y la Contraloría Departamental del Meta / SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL – Elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas [L]a Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 112 NUMERAL 10

DECISIÓN QUE RESUELVE LA SOLICITUD DE INTERVENCIÓN FUNCIONAL EXCEPCIONAL DE LA CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA – No proceden recursos en contra / ACTOS DEFINITIVOS DE LAS AUTORIDADES EN EJERCICIO DE SU FUNCIÓN ADMINISTRATIVA – Terminan la actuación cuando deciden de fondo la petición Sobre la decisión de la solicitud de intervención funcional excepcional de la Contraloría General de la República no procede recurso, conforme lo dispone el artículo 26 del Decreto Ley 403 de 2020. Así las cosas, la Resolución ORD-80112001013-2020 del 9 de octubre 2020 es un acto administrativo de carácter definitivo

y en firme mediante el cual el contralor general de la República accedió a la solicitud de la autoridad municipal y ordenó la intervención funcional excepcional de la Contraloría General de la República. Los actos definitivos de las autoridades, en ejercicio de su función administrativa, terminan la actuación, cuando deciden de fondo la petición que dio origen a la misma. Terminada la actuación, no es ni jurídica ni prácticamente posible plantear un conflicto de competencias.

FUENTE FORMAL: ACTO LEGISLATIVO 4 DE 2019 – ARTÍCULO 2 / DECRETO LEY 403 DE 2020 – ARTÍCULO 22 / DECRETO LEY 403 DE 2020 – ARTÍCULO

26 CLASIFICACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS – Definitivos o de fondo, de trámite y de mera ejecución / FIRMEZA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS – Noción / PRESUNCIÓN DE LEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS – Alcance / REVOCATORIA DIRECTA DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS – Como posibilidad de que las autoridades remuevan del mundo jurídico sus propios actos / FALTA DEL CONSENTIMIENTO DEL PARTICULAR PARA PROCEDER A LA REVOCATORIA DIRECTA DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Medio de control procedente Como la Sala lo ha señalado en anteriores oportunidades, dentro de las múltiples clasificaciones que la jurisprudencia y la doctrina han hecho de los actos administrativos, existe aquella que distingue entre los actos administrativos «definitivos, de fondo o conclusivos», los actos administrativos de trámite y los actos administrativos de «mera ejecución». (…) Se entiende que el anterior

artículo [87 de la Ley 1437 de 2011] define el momento en el que la autoridad administrativa ha tomado una decisión definitiva frente a una situación general o particular, poniendo fin a un procedimiento administrativo. Asimismo, debe tenerse claro que todos los actos administrativos se presumen legales hasta que dicha presunción sea desvirtuada en sentencia judicial que declare nulo el correspondiente acto administrativo. Solo a partir de la firmeza de la providencia judicial, desaparece del mundo jurídico el respectivo acto administrativo. (…) La presunción de legalidad aquí regulada debe aplicarse por igual a todo tipo de actos administrativos en firme, bien sean de contenido general o particular, de trámite, definitivos o de ejecución, o cualquier otra distinción que traiga la ley. Esta presunción y su firmeza hacen que sean obligatorios (…). El Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo también faculta a las autoridades para que remuevan del mundo jurídico sus propios actos administrativos. De esta manera, el artículo 93 del CPACA regula la revocatoria directa (…). Vale la pena señalar que la jurisprudencia ha sido clara en explicar que en los casos en los que no se obtiene el consentimiento del particular al que se le reconoce un derecho, y no es posible que la administración pueda revocar directamente el acto sin consentimiento, esta debe acudir a demandar su propio acto ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con la denominada «acción de lesividad» , que en el régimen jurídico colombiano se ejerce mediante el medio de control de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 43 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 87 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 88 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 89 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 93 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 97

PRESUNTO CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS / INHIBITORIO – Por no existir actuación administrativa en trámite / INHIBITORIO – Una de las entidades en conflicto resolvió de fondo la solicitud mediante un acto administrativo definitivo Así las cosas, la Sala no puede pronunciarse de fondo para resolver un conflicto de competencia que se plantea en relación con una actuación administrativa que ya ha terminado mediante un acto administrativo definitivo o de fondo. La competencia de la Sala opera cuando en la actuación administrativa se han expedido actos administrativos de simple trámite o de ejecución que no conllevan la terminación de la respectiva actuación. Es claro que en este caso la actuación administrativa no ha terminado sino que se encuentra en curso, mientras que, en el primer evento, la decisión tomada por la autoridad es definitiva y pone término a la actuación. (…) En el caso analizado, la Resolución ORD-80112-001013-2020 del 09 de octubre de 2020 de la Contraloría General de la República es un acto administrativo en firme porque no admite recurso, amparado por la presunción de legalidad y que decidió de fondo la solicitud que hiciera el alcalde del municipio de Vista Hermosa (Meta) para que, en ejercicio de la intervención funcional

excepcional, sea el órgano de control fiscal nacional, y no el departamental, el que asuma el control de la denuncia núm. 057, relacionada con presuntas irregularidades del contrato de compraventa núm. 77 del 20 de abril de 2020. Por lo tanto, mientras el acto administrativo goce de la presunción de legalidad, las autoridades administrativas deben darle cumplimiento. Es decir, la actuación iniciada con la mencionada solicitud terminó con la decisión de fondo adoptada por el órgano fiscal nacional. Si no hay actuación en curso no es factible la existencia de un conflicto de competencias. Por consiguiente, tampoco se configura la competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil. (…) Por lo anterior, la Sala debe declararse inhibida para decidir el presunto conflicto de competencias planteado por la Contraloría Departamental del Meta frente a la Contraloría General de la República, por la inexistencia del mismo.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 39

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS

Bogotá D.C., nueve (9) de diciembre de dos mil veinte (2020) Radicación número: 11001-03-06-000-2020-00239-00(C)

Actor: CONTRALORÍA DEPARTAMENTAL DEL META

Referencia: PRESUNTO CONFLICTO POSITIVO DE COMPETENCIAS

ADMINISTRATIVAS

Partes: Contraloría General de la República y Contraloría Departamental del

Meta.

Asunto: Inexistencia de conflicto de competencias administrativas. La Contraloría General de la República asumió el control excepcional. Acto administrativo

definitivo y en firme. Inhibitorio La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia que le confiere el artículo 39, en armonía con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), procede a estudiar el conflicto positivo de competencias administrativas de la referencia.

I. ANTECEDENTES De la información consignada en los documentos que obran en el expediente, se

resumen los antecedentes así:

1. El 20 de abril de 2020, el alcalde del municipio Vista Hermosa (Meta) celebró el contrato núm. 77 con la señora O.G.A., el cual tenía por objeto: «[la] adquisición de elementos necesarios para la contención y mitigación de la propagación del virus SARS COV2 COVID 19»; el valor del contrato fue por $

110.589.0001. El citado contrato se deriva de la urgencia manifiesta declarada por el municipio de Vista Hermosa, a través del Decreto núm. 037 del 24 de marzo de 2020.

2. El 22 de mayo de 2020, la Contraloría Departamental del Meta, mediante la Resolución núm. 170, declaró no procedente la urgencia manifiesta que fue 1 Folios 293 a 300 del expediente digital. decretada por el alcalde del municipio de Vista Hermosa (Meta). Esta decisión fue confirmada a través de la Resolución núm. 254 del 10 de agosto de 20202.

3. El 27 de abril de 2020, la Contraloría Departamental del Meta recibió queja anónima y en ella se informó sobre presuntos sobrecostos en el contrato núm. 77

de 2020, celebrado entre el municipio de Vista Hermosa (Meta) y O.G.A. y, además, se solicitó adelantar la correspondiente investigación fiscal3. A esta queja le correspondió la denuncia núm. 57.

4. El 21 de agosto de 2020, la Contraloría Departamental del Meta dio traslado del informe preliminar de investigación del contrato núm. 77 del 20 de abril de 2020 al alcalde del municipio de Vista Hermosa con el fin de que ejerciera su derecho de contradicción y defensa4.

5. El 26 de agosto de 2020, la Contraloría Departamental del Meta expidió la Resolución núm. 280 del 26 de agosto de 2020 y ordenó, como medida cautelar, al alcalde de Vista Hermosa suspender de forma inmediata, por tres meses, al secretario de gobierno del municipio y al profesional universitario que supervisó el contrato núm. 775.

6. El 3 de septiembre de 2020, el acalde del municipio de Vista Hermosa

(Meta) solicitó a la Contraloría General de la República que interviniera de forma excepcional y avocara conocimiento de la denuncia núm. 57 de 2020, en relación con unas presuntas irregularidades del contrato núm. 077. Dicha denuncia está siendo adelantada por la Contraloría Departamental del Meta, lo anterior conforme el literal f) artículo 6º del Decreto 403 de 2020 y la Resolución Organizacional núm. OGZ. 0767 del 24 de julio de 2020 expedida por ese órgano de control6.

7. El 9 de octubre de 2020, la Contraloría General de la República expidió la

Resolución Ordinaria núm. ORD-80112-001013-2020 y resolvió decretar la intervención funcional excepcional sobre el contrato de compraventa núm. 077 del 20 de abril de 2020 suscrito por la Alcaldía de Vista Hermosa (Meta) y la señora O.G.A.7

8. El 13 de octubre de 2020, la Contraloría Departamental del Meta solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil resolver el conflicto positivo de competencias administrativas suscitado entre esa autoridad y la Contraloría General de la República para conocer de la denuncia núm. 57 de 2020 en relación con el contrato núm. 77 del 20 de abril de 2020 suscrito por la Alcaldía de Vista Hermosa

(Meta) y la señora O.G.A.8

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días, con el fin de que 2 Folios 34 a 49 del expediente digital. 3 Información referenciada en el informe preliminar de investigación de la Contraloría Departamental del Meta, obrante a folios 132 a 150. 4 Folio 124. 5 Folios 72 a 75. 6 Folios 280 a 289. 7 Folios 23 a 29. 8 Folios 3 a 21. las autoridades involucradas y las personas interesadas pudieran presentar alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto, de estimarlo pertinente9.

Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Contraloría Departamental del Meta, a la Contraloría General de la República y al alcalde del municipio Vista

Hermosa (Meta)10. Obra constancia de la Secretaría de la Sala en el sentido de que se recibieron alegatos de la Contraloría General de la República11, de la Alcaldía de Vista Hermosa (Meta)12 y de la Contraloría Departamental del Meta13.

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES a) De la Contraloría Departamental del Meta Alegó que la actuación del contralor general de la República, Resolución Ordinaria núm. ORD-80112-001013-2020 del 9 de octubre de 2020, constituyó una vía de hecho que atentó contra los principios de autonomía, independencia, descentralización y debido proceso, en atención a que no observó los artículos 23, 24, 25 y 26 del Decreto Ley 403 del 16 de marzo de 2020. Para sustentar su

posición, señaló que: (i) La Resolución núm. ORD-80112-001013-2020 desconoció los artículos 11, 12 y 14 de la Resolución Organizacional núm. OGZ-0767-2020 del 24 de julio de 2020 y no dio cumplimiento al plazo establecido. (ii) La petición del señor alcalde del municipio de Vista Hermosa no cumplió con los requisitos establecidos en el artículo 10 de la Resolución Organizacional núm. OGZ-0767-2020 del 24 de julio de 2020, expedida por el contralor general de la República. Debido a que no demostró la actuación subjetiva y falta de imparcialidad de la Contraloría Departamental, que permitirían el ejercicio del control excepcional. (iii)No se adelantó el proceso de verificación previa para intervención funcional

excepcional, contemplado en el artículo 13 de la Resolución Organizacional núm. OGZ-0767-2020 del 24 de julio de 2020. (iv)No se vinculó o notificó a la Contraloría Departamental de las actuaciones adelantadas, para permitirle controvertir la posición del gobernador. En este sentido, recordó que la decisión es discrecional del contralor general, pero no lo es el trámite, que debe ajustarse a lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 1437 de 2011 (deber de comunicar las actuaciones administrativas a terceros). Por último, refirió que no se dio cumplimiento al plazo del artículo 25 del Decreto Ley 403 de 2020, el cual señaló que la decisión sobre la intervención funcional excepcional debe darse en un tiempo máximo de un mes, pero, en este caso, la solicitud del alcalde se radicó el 3 de septiembre de 2020 y la decisión se tomó el 9 de octubre, excediendo el plazo definido para ello. Por lo tanto, según su criterio, 9 Folio 254. 10 Folios 256 a 260. 11 Folios 261 a 272. 12 Folios 482 a 497. 13 Folios 565 a 575. la Contraloría General de la República ya no tenía la competencia para declarar la intervención funcional excepcional y operó fue el silencio administrativo negativo. b) De la Contraloría General de la República A través de apoderado judicial, argumentó que lo expresado por la Contraloría Departamental del Meta no buscaba desvirtuar la competencia de la Contraloría General de la República para hacer uso del control excepcional, sino que más bien

parecía dirigir cargos de nulidad en contra del acto administrativo, el cual, recordó, no es susceptible de recurso. Esbozó que la Contraloría Departamental pretendía desconocer la facultad constitucional y legal que se le otorgó a la Contraloría General de la República a partir de la reforma constitucional de 2019 y procedió a explicar el marco legal del «nuevo esquema de control fiscal». Explicó que, además del control excepcional sobre las cuentas de las entidades territoriales, la Contraloría General de la República fue dotada de una competencia prevalente para adelantar el procedimiento fiscal, en virtud del cual, desplaza las competencias de las contralorías territoriales, sin que eso implique el «vaciamiento» de sus competencias. Señaló que de la solicitud hecha por el alcalde de Vista Hermosa (Meta) se logró evidenciar indicios para considerar una posible falta de imparcialidad, razón por la cual se tomó la decisión de intervenir de forma excepcional. De igual forma, destacó que la solicitud fue presentada de acuerdo con las exigencias previstas en el artículo 11 de la Resolución Organizacional núm. OGZ-0767-2020 del 24 de julio de 2020. c) De la Alcaldía de Vista Hermosa (Meta) En primer lugar, señaló que la solicitud hecha a la Contraloría General de la República cumplió con los requisitos establecidos en la Resolución Organizacional núm. OGZ-0767-2020 del 24 de julio de 2020. En segundo lugar, destacó que la decisión adoptada por la Contraloría General de la República se ajustó al Decreto 403 de 2020 y a la Resolución Organizacional

núm. OGZ-0767-2020 del 24 de julio de 2020. A su vez, argumentó que «[…] el exceder los términos en este caso, […] no despoja de la competencia al Contralor General para resolver la solicitud, ni cuestiona la validez y la legalidad de la decisión tomada.» Por último, solicitó a la Sala declarar improcedente la colisión de competencias administrativas debido a que hay una decisión válida de la Contraloría General de la República y en caso de que se decida tomar una decisión de fondo, pidió que se declarara la competencia de dicha autoridad de control.

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia de la Sala La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «procedimiento administrativo general» cuyas «reglas generales» están contenidas en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, conforme al cual: Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.

La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la

Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […]. En este mismo sentido, el numeral 10 del artículo 112 del código en cita dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil es la siguiente: Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo. En el presente caso, la Sala se declarará inhibida por la inexistencia del conflicto de competencias planteado, como pasa a explicarse en el análisis del caso concreto.

2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»14. 14 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria

1755 de 2015. En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión.

3. Análisis del caso concreto. Inexistencia de conflicto de competencias administrativas ante control fiscal excepcional asumido por la Contraloría General de la República 3.1. La normativa aplicable al caso concreto. Reiteración15

El Acto Legislativo 4 de 201916 reformó el régimen del control fiscal en Colombia, y particularmente en el artículo 2º dispuso: ARTÍCULO 2o. El artículo 268 de la Constitución Política quedará así: Artículo 268. El Contralor General de la República tendrá las siguientes

atribuciones: […]

14. Intervenir en los casos excepcionales previstos por la ley en las funciones de vigilancia y control de competencia de las Contralorías Territoriales. Dicha intervención podrá ser solicitada por el gobernante local, la corporación de elección popular del respectivo ente territorial, una comisión permanente del Congreso de la República, la ciudadanía mediante cualquiera de los mecanismos de participación ciudadana, la propia contraloría territorial o las demás que defina la ley.

El Decreto Ley 403 de 202017 se expidió para la implementación de lo dispuesto en el Acto Legislativo 4 de 2019. En el artículo 22 del referido decreto ley se desarrolló la intervención funcional excepcional de la Contraloría General de la República, así: ARTÍCULO 22. INTERVENCIÓN funcional excepcional. La Contraloría General de la República podrá intervenir en cualquier tiempo en los ejercicios de vigilancia y control fiscal a cargo de las contralorías territoriales, desplazándolas en sus competencias y asumiendo directamente el conocimiento de los asuntos objeto de intervención, a solicitud de los siguientes sujetos calificados: 15 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 9 de noviembre de 2020 con el radicado núm. 11001-03-06-000-2020-00189-00. 16 Acto legislativo 04 de 2019 (septiembre 18), «[p]or medio del cual se reforma el Régimen de Control Fiscal». 17 Decreto Ley 403 de 2020 (16 de marzo), «[p]or el cual se dictan normas para la correcta implementación del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscal».

a) El gobernador o el alcalde distrital o municipal respectivo. […] 3.2. La actuación administrativa A solicitud del alcalde de Vista Hermosa (Meta), el contralor general de la República, en uso de sus facultades constitucionales y legales, mediante Resolución ORD-80112-0001013-2020 del 9 de octubre de 2020, resolvió: ARTÍCULO PRIMERO: DECRETAR LA INTERVENCIÓN FUNCIONAL EXCEPCIONAL, sobre el objeto de control que se identifica a continuación, con el fin de que la Contraloría General de la República asuma su conocimiento directamente, así:

ENTIDAD CONTR CONTRAT OBJETO CUANTÍA FUENTE DE

CONTRA ATISTA O / FECHA INICIAL RECURSOS

TANTE Adquisición de elementos 1.) SGP: necesarios $13.053.000 para la 2.) Rec. contención y Propios ICDL: mitigación de $18.495.500 la 3.) Recursos MUNICIPI Contrato de propagación propios-ICDEO DE Oriana Compraven del Virus FONSET: VISTA Gómez ta No. 077 SARS COV $110.580.000 $27.087.000 HERMOS Astudillo del 20 de 2, generador 4.) SGP Libre A META abril de del Covid 19 inversión: 2020 en el $22.274.000 municipio 5.) Recursos

Vista propios-ICDL: Hermosa- $29.679.500

Meta. PARÁGRAFO. La presente intervención opera sobre todas las etapas precontractuales, contractuales y post contractuales, así como sobre los modificatorios suscritos si los hubiere.

ARTÍCULO SEGUNDO: ASIGNAR EL CONOCIMIENTO Y TRÁMITE de los

hechos relacionados con los objetos de control identificados en el artículo primero del presente acto administrativo, a la Gerencia Departamental del Meta. PARÁGRAFO. La presente intervención funcional excepcional opera sobre todos los ejercicios de vigilancia y control iniciados por la contraloría territorial sobre los objetos de control fiscal, incluyendo auditorías, actuaciones especiales de fiscalización, indagaciones preliminares y procesos de responsabilidad fiscal, pero sin afectar su ámbito funcional respecto de sus sujetos de control. […] ARTÍCULO CUARTO: La intervención funcional excepcional decretada producirá los efectos legales dispuestos en el artículo 28 del Decreto Ley 403 del 16 de marzo de 2020, los cuales deberán ser cumplidos de manera inmediata por los servidores de la Contraloría General de la República y en especial, por la contraloría territorial en cuanto a la transferencia de la titularidad funcional y la suspensión de actividades de vigilancia y control en curso y el envío de las diligencias respectivas en los plazos dispuestos en la norma mencionada. […] Sobre la decisión de la solicitud de intervención funcional excepcional de la Contraloría General de la República no procede recurso, conforme lo dispone el artículo 26 del Decreto Ley 403 de 202018. Así las cosas, la Resolución ORD-80112-001013-2020 del 9 de octubre 2020 es un acto administrativo de carácter definitivo y en firme mediante el cual el contralor general de la República accedió a la solicitud de la autoridad municipal y ordenó la intervención funcional excepcional de la Contraloría General de la República. Los actos definitivos de las autoridades, en ejercicio de su función administrativa,

terminan la actuación, cuando deciden de fondo la petición que dio origen a la misma. Terminada la actuación, no es ni jurídica ni prácticamente posible plantear un conflicto de competencias. Como la Sala lo ha señalado en anteriores oportunidades19, dentro de las múltiples clasificaciones que la jurisprudencia y la doctrina han hecho de los actos administrativos, existe aquella que distingue entre los actos administrativos «definitivos, de fondo o conclusivos», los actos administrativos de trámite y los actos administrativos de «mera ejecución». Respecto de los primeros, la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) los define así, en el artículo 43: «Son actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación»20. Sobre el momento en el que los actos administrativos deben ser cumplidos y la forma de ejecutarlos, el artículo 87 del CPACA definió la firmeza de los actos administrativos, así: Artículo 87. Firmeza de los actos administrativos. Los actos administrativos quedarán en firme:

1. Cuando contra ellos no procede ningún recurso, desde el día siguiente al de su notificación, comunicación o publicación según el caso.

2. Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos.

3. Desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos, o se hubiere renunciado expresamente a ellos.

18 ARTÍCULO 26. DECISIÓN DE LA SOLICITUD DE INTERVENCIÓN FUNCIONAL

EXCEPCIONAL. El Contralor General de la República, mediante acto administrativo discrecional, aprobará o negará la solicitud de intervención funcional excepcional, bajo criterios de capacidad técnica y operativa, necesidad, proporcionalidad, razonabilidad y conveniencia, informando lo correspondiente al solicitante. Contra esta decisión no procede recurso alguno. […] 19 Consejo de Estado, Sala de Consulta y de Servicio Civil, decisiones: 11001-03-06-000-201400254-00 del 19 de febrero de 2015 y 11001-03-06-000-2016-00112-00 del 15 de noviembre de 2016. 20 La característica esencial de esta clase de actos administrativos es la de definir el fondo del asunto, es decir, reconocer o constituir derechos individuales o colectivos, imponer sanciones, declarar responsabilidades y generar otros efectos jurídicos. Por el contrario, los actos de trámite son los que dan el movimiento requerido a la actuación administrativa e impulsan el trámite mismo de la decisión que ha de tomarse, e incluso, los posteriores tendientes a hacerlo público y a darle firmeza. Dentro de las características de este tipo de actos, el artículo 75 del CPACA estableció que contra estos no habrá recursos. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto 233 del 25 de octubre de 1988.

4. Desde el día siguiente de su notificación de la aceptación del desistimiento de los recursos.

5. Desde el día siguiente al de la protocolización a que alude el artículo 85 para el silencio administrativo positivo.

Se entiende que el anterior artículo define el momento en el que la autoridad administrativa ha tomado una decisión definitiva frente a una situación general o

particular, poniendo fin a un procedimiento administrativo. Asimismo, debe tenerse claro que todos los actos administrativos se presumen legales hasta que dicha presunción sea desvirtuada en sentencia judicial que declare nulo el correspondiente acto administrativo. Solo a partir de la firmeza de la providencia judicial, desaparece del mundo jurídico el respectivo acto administrativo. En este tema, el artículo 88 ibidem previó lo siguiente: Artículo 88: Presunción de legalidad