CE - 11001-03-06-000-2021-00080-00(A)-2022

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejera ponente: María del Pilar Bahamón Falla

Bogotá D.C., 2 de marzo del 2022

Número Único: 11001 03 06 000 2021 00080 00

Partes: Superintendencia de Industria y Comercio y Procuraduría General de la Nación – Procuraduría Regional de Sucre Asunto: Niega por improcedente solicitud de adición frente a conflicto de competencia decidido por la Sala en que se declaró la inexistencia del conflicto.

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado procede a resolver la «solicitud de adición» presentada respecto de la decisión adoptada por la Sala en el conflicto de competencias 11001-03-06-000-2021-00080-00 de 13 de diciembre de 2021, la cual se declara improcedente.

I. ANTECEDENTES

1. El 6 de junio de 2020, la Procuraduría Regional de Sucre profirió Auto de apertura de investigación disciplinaria (radicado núm. E-2020-312735-IUC-D-20201544920) contra cuatro de los miembros de la Junta Directiva de la Cámara de Comercio de Montería, por presunta omisión en sus deberes de control y seguimiento a la contratación.

2. El 21 de septiembre de 2020, la Superintendencia de Industria y Comercio mediante la Resolución núm. 580807 ordenó la apertura de investigación administrativa y formuló cargos a 4 miembros de la junta directiva de la Cámara de Comercio de Montería y su presidente, por el incumplimiento del deber de control y

evaluación al frente de dicha Cámara de Comercio.

3. El señor Álvaro Segrith Sepúlveda Salgado como uno de los miembros de la Junta Directiva de la Cámara de Comercio de Montería contra el que se adelantaba investigación, solicitó al Superintendente de Industria y Comercio plantear ante la Sala de Consulta y Servicio Civil un conflicto positivo de competencias administrativas, pues en su criterio tanto la Superintendencia como la Procuraduría adelantaban actuaciones con «identidad de conducta sancionable, identidad de objeto, identidad de sanción, e identidad de sujetos».

4. Mediante Resolución núm. 15370 del 19 de marzo de 2021, el Superintendente de Industria y Comercio desestimó la solicitud del señor Sepúlveda Salgado pues argumentó que dicha autoridad tenía la facultad para adelantar investigaciones administrativas sancionatorias en contra de los dignatarios y Radicación: 11001 03 06 000 2021 00080 00 Página 2 de 9 funcionarios de las Cámaras de Comercio del país, a fin de garantizar el buen funcionamiento de éstas.

5. Ante la respuesta de la Superintendencia de Industria y Comercio, el Señor Sepúlveda Salgado interpuso acción de tutela, por presunta violación del derecho al debido proceso, que correspondió al Juzgado Tercero Administrativo Oral del

Circuito Judicial de Montería.

6. Mediante fallo de tutela proferido el 7 de mayo de 2021, el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito Judicial de Montería tuteló el derecho del señor

Sepúlveda Salgado y ordenó a la Superintendencia de Industria y Comercio remitir a la Sala de Consulta y Servicio Civil «el conflicto de competencia planteado por el actor de acuerdo a lo establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011».

7. La Superintendencia de Industria y Comercio impugnó la decisión del Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Montería y solicitó la revocatoria del mismo. Igualmente, el 11 de mayo de 2021, por conducto de la Dirección de Cámaras de Comercio envió a esta Sala la actuación 20-24508 adelantada por dicha Superintendencia contra algunos miembros de la Junta Directiva de la Cámara de Comercio de Montería.

8. En proveído del 15 de junio de 2021, el Tribunal Administrativo de Córdoba resolvió revocar la sentencia de primera instancia y declaró improcedente el amparo por no encontrar reunidos los requisitos exigidos por la jurisprudencia constitucional para la procedencia de la acción de tutela.

9. Como consecuencia del fallo de segunda instancia, el superintendente de Industria y Comercio reanudó la actuación 20-24508 mediante Resolución núm. 37304 del 18 de junio de 2021 y envió a la Sala de Consulta y Servicio Civil solicitud de desistimiento por tratarse de un conflicto inexistente conforme lo había establecido la Resolución núm. 15370 de 2021.

10. El 18 de junio de 2021, los señores Álvaro Segrith Sepúlveda Salgado y Félix De La Cruz Manzur Jattin4 miembros de la Junta Directiva de la Cámara de

Comercio de Montería, en escritos separados solicitaron a la Sala pronunciarse sobre el presunto conflicto positivo de competencias administrativas, por estimar que se adelantaban dos actuaciones, una por parte de la Superintendencia de Industria y Comercio y la otra por parte de la Procuraduría Regional de Sucre, lo cual desconocía su derecho al debido proceso.

11. Mediante decisión del 13 de diciembre de 2021, esta Sala declaró su falta de competencia para decidir de fondo el conflicto de competencias núm.11001-03-06000-2021-00080-00, puesto que ni la Superintendencia de Industria y Comercio en ejercicio de su función administrativa, ni la Procuraduría Regional de Sucre en su Radicación: 11001 03 06 000 2021 00080 00 Página 3 de 9 función disciplinaria, habían negado sus propias competencias ni habían reclamado asumir el conocimiento de la actuación que cada una adelanta.

Respecto al desistimiento que presentó la Superintendencia de Industria y Comercio, en la decisión se estimó que no era viable la aplicación del artículo 18 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, sustituido por el artículo 1° de la Ley 1755 de 2015, porque la Sala de Consulta y Servicio Civil en ocasión anterior manifestó1: que su aplicación en el trámite de los conflictos de competencias administrativas es la: […] expresión del principio de legalidad y dado el carácter imperativo y de orden público que las distribuye, y su finalidad frente al interés común, no solo hacen que esta sea expresa e improrrogable, sino, particularmente, irrenunciable, en la medida

que la autoridad administrativa no puede desistir de ella, ni puede abstenerse del ejercicio de las atribuciones que le han sido legalmente conferidas.

12. Mediante escrito de 10 de febrero de 2022, el señor Gustavo Quintero Navas apoderado del señor Félix De La Cruz Manzur Jattin pide a la Sala adicionar el «Auto proferido el 13 de diciembre de 2021» por las razones que pasan a indicarse.

II. FUNDAMENTOS DE LA SOLICITUD DE ADICIÓN En escrito de 10 de febrero de 2022 del señor Gustavo Quintero Navas en calidad de apoderado del señor Félix De La Cruz Manzur Jattin solicita a la Sala adicionar la decisión del 13 de diciembre de 2021 y pronunciarse sobre el caso particular y concreto de su representado frente al presunto conflicto de competencias que se presentó entre la Procuraduría Regional de Córdoba y la Superintendencia de Industria y Comercio, al considerar que se: […]omitió referirse sobre uno de los puntos de derecho que debía ser objeto de pronunciamiento (el conflicto de competencias administrativas existente entre la Procuraduría Regional de Córdoba y la Superintendencia de Industria y Comercio).

Además, cita el artículo 287 del Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012), que dispone: ARTÍCULO 287. ADICIÓN. Cuando la sentencia omita resolver sobre cualquiera de los extremos de la litis o sobre cualquier otro punto que de conformidad con la ley debía ser objeto de pronunciamiento, deberá adicionarse por medio de sentencia complementaria, dentro de la ejecutoria, de oficio o a solicitud de parte presentada

en la misma oportunidad. […] 1 Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto de competencias administrativas radicado núm. 1100103-06-000-2014-00012-00 del 13 de agosto de 2014

Radicación: 11001 03 06 000 2021 00080 00 Página 4 de 9

III. CONSIDERACIONES La Decisión del 13 de diciembre de 2021, proferida dentro del expediente 1100103-06-000-2021-00080-00, fue adoptada por la Sala de Consulta y Servicio Civil en ejercicio de su función de resolver conflictos de competencias administrativas, a que se refieren los artículos 39 y 112, numeral 10, del CPACA.

En consecuencia, el objeto de la actuación surtida por la Sala consistió en determinar si las actuaciones administrativas que adelantaban la Superintendencia de Industria y Comercio y la Procuraduría Regional de Sucre, por razón de una misma queja contra algunos miembros de la Cámara de Comercio de Montería, podrían configurar un conflicto positivo de competencias administrativas. La solicitud presentada tiene por objeto que la Sala adicione la decisión proferida en dicha oportunidad y se establezca si existe conflicto de competencias con la Procuraduría Regional de Córdoba y la Superintendencia de Industria y Comercio, frente al caso particular y concreto de la investigación contra el señor Félix De La Cruz Manzur Jattin, lo cual se negará por improcedente conforme pasa a explicarse.

1. Naturaleza de la función de dirimir conflictos de competencia administrativa, asignada a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de

Estado La Sala al estudiar la naturaleza de la función de resolver conflictos de competencias administrativas2 que le fue asignada por la ley, ha esclarecido que en ningún caso las decisiones que en cumplimiento de dicha función se profieren son de carácter judicial, pues se trata de un acto de trámite dentro de la actuación administrativa contra el cual no cabe recurso por expreso mandato legal del artículo 39 del CPACA. Al respecto ha reiterado la Sala: a. La función de resolución de conflictos de competencias administrativas En desarrollo de lo previsto en el artículo 237-6 de la Constitución Política, que determina que el Consejo de Estado ejercerá las demás funciones que señale la ley, 2 Decisión del 20 de noviembre de 2014, expediente 11001030600020140014200, en la cual se inhibió de resolver un presunto conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre el Ministerio de Salud y Protección Social y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 16 de abril de 2012, radicación 1100103060002012001500. En el mismo sentido, se pronunció la Sala respecto del recurso de revisión presentado por el Ministerio de Salud y Protección Social contra la Decisión del 26 de noviembre de 2011, radicación 11001030600020080006400

Radicación: 11001 03 06 000 2021 00080 00 Página 5 de 9 el CPACA le asignó a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de resolver los conflictos de competencias administrativas. […] En este caso, la ley le asigna a la Sala la función de decidir con carácter vinculante,

cuál es la autoridad administrativa competente para adelantar una determinada actuación administrativa. Se trata de un control previo de legalidad sobre el elemento competencia de la decisión administrativa. Característica esencial de esta función es que la solución de los conflictos de competencias administrativas se hace de manera definitiva, pues como señala el artículo 39 en cita, contra lo decidido por la Sala o los Tribunales Administrativos, según el caso, no cabe recurso alguno. Por tanto, este trámite especial que se surte por fuera de la propia Administración, da certeza a las autoridades y a los interesados sobre la facultad legal para resolver un determinado asunto, evitando discusiones posteriores o, lo que sería peor, decisiones inhibitorias de la administración. […] Como señaló recientemente la Sección Segunda del Consejo de Estado en el trámite de una acción de tutela relacionada con esta función, en el procedimiento de resolución de conflictos de competencias administrativas la Sala de Consulta y Servicio Civil actúa precisando las reglas de juego en las actuaciones administrativas y garantizando el principio de legalidad y el debido proceso.3 Por ello, cuando el ordenamiento jurídico le asigna a la Sala la función de dirimir las discusiones competenciales entre autoridades administrativas y vincula a éstas y a los particulares a lo decidido por ella, busca garantizar, tanto la efectividad del derecho de petición (asegurando que la persona tendrá una respuesta de fondo a su solicitud4), como la vigencia del principio de legalidad y del debido proceso (desde el punto de vista de las competencias constitucionales o legales que habilitan la actuación de una determinada entidad en un caso concreto). […] Se tiene entonces que en nuestro ordenamiento jurídico el control de legalidad de la

competencia administrativa como elemento de validez de los actos administrativos, puede operar de manera previa o posterior a la decisión administrativa. De manera previa, a través del trámite de definición de competencias administrativas que se analiza, en el cual, como se ha visto, se define con carácter vinculante la autoridad que debe adoptar una determinada decisión (artículo 39 CPACA); de manera 3 «“[4] Sentencia del 9 de mayo de 2013, expediente 2013-00726. M.P. Bertha Lucía Ramírez (E)”». [Cita en cursiva de la Decisión transcrita]. 4 «“[5] Ver decisiones de la Sala de Consulta del 24 de mayo de 2007 y del 26 de enero de 2006, expedientes 2007-00030 y 2005-00012, respectivamente”». [Cita en cursiva de la Decisión transcrita].

Radicación: 11001 03 06 000 2021 00080 00 Página 6 de 9 posterior, a través de las pretensiones de nulidad contra la decisión definitiva adoptada por la Administración (artículos 137 y 138 C.P.A.C.A).

Claro está que cuando se ha agotado el primero de tales controles, el segundo se torna de suyo improcedente para discutir nuevamente los elementos materiales, temporales u orgánicos de la competencia administrativa que ya hubieran quedado definidos en virtud de lo dispuesto en el artículo 39 del C.P.A.C.A. Se trata por tanto, de dos mecanismos de control de legalidad de la competencia administrativa, que operan desde afuera de la Administración, en momentos distintos de su actividad y con carácter vinculante para ella […]. [Se destaca].

2. Improcedencia de la solicitud de adición Es necesario reiterar5 que la función de resolver conflictos de competencias administrativas (ya sea negativos o positivos), atribuida legalmente a la Sala de Consulta y Servicio Civil, no es de carácter jurisdiccional, ni las decisiones que adopta la Sala, en ejercicio de dicha competencia, tienen el carácter de sentencias u otras providencias de naturaleza judicial.

De allí se desprende que, contra tales decisiones, no es viable interponer los recursos (ordinarios o extraordinarios), ni las solicitudes de aclaración, adición o corrección que establecen el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en su Parte Segunda, y el Código General del Proceso, para este tipo de actos (jurisdiccionales), tal como lo ratifica el inciso tercero del artículo 39 del CPACA (modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021), cuando dispone: «Contra esta decisión no procederá recurso alguno». Otras corporaciones judiciales se han referido, en algunas ocasiones, a la naturaleza jurídica de esta función y de las decisiones que, en ejercicio de ella, dicta la Sala. Por ejemplo, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, al rechazar una demanda de nulidad que se presentó contra una decisión emitida por la Sala de Consulta y Servicio Civil, para resolver un conflicto de competencias administrativas, en providencia del 23 de julio de 2013, confirmada por la misma corporación el 17 de octubre de 2013 manifestó lo siguiente: 5 En el mismo sentido, se pronunció la Sala respecto del recurso de revisión presentado por el Ministerio de Salud y Protección Social contra la Decisión del 20 de noviembre de 2014, expediente

11001030600020140014200, en la cual se inhibió de resolver un presunto conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre el Ministerio de Salud y Protección Social y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.

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2. El acto demandado lo constituye la decisión proferida por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado de fecha 16 de abril de 2012, a través de la cual dirimió el conflicto positivo de competencia administrativa surgido entre […].

3. Para la decisión a tomar es importante precisar si el acto administrativo acusado, proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, es de los catalogados como definitivo o como de trámite. Ello en razón a que, de ser de esta última clase, sería prematura la nulidad simple deprecada. […] 5. […] Frente a la situación narrada, no cabe duda que la definición de la competencia por parte de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, es una actuación realizada dentro de una investigación ya iniciada, y por lo tanto debe catalogarse como un acto de trámite.

6. Adicionalmente, ha de señalar esta Corporación que de conformidad con lo establecido en el artículo 135 del C.C.A., los actos administrativos objeto de control de legalidad por la vía jurisdiccional son aquellos que ponen término a un proceso administrativo.

Bajo este contexto normativo, es claro que únicamente las decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los

actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la jurisdicción contencioso administrativa [...]. Teniendo en cuenta lo anterior, cualquier discusión acerca de la legalidad de la decisión aquí censurada, debe ser calificada de improcedente, toda vez que se trata de un acto que únicamente impulsa la actuación administrativa; dicho en otros términos, promueve un trámite al interior del proceso de responsabilidad fiscal orientado a determinar la autoridad competente para continuar con la actuación administrativa y que incidirá para que la decisión definitiva posteriormente se produzca; dicho acto de trámite, por expresa disposición legal no es susceptible de control judicial […]. [Subrayas fuera del texto original]. Como puede apreciarse, tanto la doctrina de esta Sala como la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia coinciden en sostener que el procedimiento mediante el cual se resuelven los conflictos de competencias administrativas no constituye un proceso u otra actuación judicial, y que, por lo tanto, la decisión que en estos asuntos se adopta no corresponde a una sentencia u otra clase de providencia judicial. Ahora bien, al tratarse de un asunto administrativo y no judicial, regulado en la Parte Primera del CPACA, podría pensarse, en principio, que la solicitud de adición presentada se enmarca en lo dispuesto por el artículo 45 de la misma obra, que dispone: Radicación: 11001 03 06 000 2021 00080 00 Página 8 de 9 Artículo 45. Corrección de errores formales. En cualquier tiempo, de oficio o a petición de parte, se podrán corregir los errores simplemente formales contenidos

en los actos administrativos, ya sean aritméticos, de digitación, de transcripción o de omisión de palabras. En ningún caso la corrección dará lugar a cambios en el sentido material de la decisión, ni revivirá los términos legales para demandar el acto. Realizada la corrección, esta deberá ser notificada o comunicada a todos los interesados, según corresponda. [Se subraya]. Sin embargo, al revisar integralmente la solicitud presentada, se evidencia que ésta no pretende que la Sala de Consulta aclare o corrija un error puramente formal en el que haya incurrido la decisión del 13 de diciembre de 2021, ya sea aritmético, de digitación, de transcripción o de omisión de palabras, sino que aspira a que se adicione el sentido material de la decisión adoptada, lo cual, como se ha manifestado, no puede obtenerse mediante una solicitud de aclaración, corrección o adición, como lo establece el artículo 45 del CPACA, antes citado. En el presente caso, la Sala no incurrió en ningún error de los previstos en el artículo 45 citado, y por el contrario concluyó que ninguna de las dos autoridadesSuperintendencia de Industria y Comercio y la Procuraduría Regional de Sucrehabían cuestionado sus propias competencias, ni habían intervenido en las actuaciones que adelanta cada una, por lo que no se configuró el cumplimiento de los supuestos de hecho que exige el artículo 39 del CPACA sobre los conflictos de competencias administrativas y la competencia de la Sala para resolverlos. En efecto, en cuanto a las actuaciones adelantadas por cada autoridad, la decisión del 13 de diciembre de 2021 determinó que: ii) La apertura de la actuación administrativa sancionatoria por parte del

superintendente de Industria y Comercio, se fundamenta en que las funciones de vigilancia y control que le han sido asignadas respecto de las cámaras de comercio consisten en establecer, si la buena marcha de la Cámara de Comercio de Montería se ha afectado o si se han incumplido las funciones que le son propias, por razón de los hechos y actuaciones que motivaron la queja. iii) La investigación disciplinaria abierta por la Procuraduría Regional de Sucre se orienta a establecer la presunta omisión de algunos de los miembros de la Junta Directiva, frente a sus deberes de control y seguimiento a la contratación presuntamente irregular realizada por el Presidente Ejecutivo de la Cámara de Comercio de Montería. Así pues, se concluyó que cada una de las actuaciones tenían delimitado el marco normativo, el alcance de sus atribuciones, y el propósito de la respectiva investigación, por lo que no se presentó conflicto de competencias administrativas. Los anteriores argumentos son suficientes para concluir que la solicitud de adición presentada por el señor Gustavo Quintero Navas como apoderado del señor Félix Radicación: 11001 03 06 000 2021 00080 00 Página 9 de 9 De La Cruz Manzur Jattin, contra la decisión adoptada por la Sala el 13 de diciembre de 2021, resulta improcedente, porque las decisiones que emite la Sala de Consulta y Servicio Civil no son de carácter judicial, por tanto se trata de un acto de trámite dentro de la actuación administrativa contra el cual no se puede solicitar adición por expreso mandato legal del artículo 39 del CPACA.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE: PRIMERO: NEGAR por improcedente la solicitud de adición presentada por el señor Gustavo Quintero Navas como apoderado del señor Félix De La Cruz Manzur respecto de la decisión del 13 de diciembre de 2021, en el conflicto de competencias radicado con el número 11001-03-06-000-2021-00080-00.

SEGUNDO: COMUNICAR el contenido de esta decisión al señor Gustavo Quintero Navas como apoderado del señor Félix De La Cruz Manzur.

TERCERO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de

2011, CPACA.

CUARTO: INCORPORAR una copia de este Auto en el expediente.

El anterior Auto se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE ANA MARÍA CHARRY GAITÁN ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidenta de la Sala Consejero de Estado

MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ

Consejera de Estado Consejero de Estado (No firma) REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la sala en la plataforma del Consejo de Estado denominado SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

Nota: De conformidad con lo manifestado en la Sala de Consulta del 2 de marzo de 2022 por el Dr. Édgar González, el no firma esta decisión porque no estuvo presente cuando se decidió el conflicto núm. 2021-00080, el 13 de diciembre de 2021, toda vez que, para esta fecha se encontraba de permiso.