CE - 11001-03-06-000-2021-00173-00(C)-2022

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: Óscar Darío Amaya Navas

Bogotá D.C., nueve (9) de febrero de dos mil veintidós (2022) Número Único: 11001 03 06 000 2021 00173 00

Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas.

Partes: Comisaría de Familia de Ubaque (Cundinamarca) y la

Defensoría de Familia del Centro Zonal Cáqueza del ICBF.

Asunto: Competencia para conocer solicitudes de conciliación extrajudicial. Falta de competencia porque una de las autoridades asumió competencia.

La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la competencia que le confiere el artículo 39, en armonía con el artículo 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificados por los artículos 2º y 19, respectivamente de la Ley 2080 de 2021, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.

I. ANTECEDENTES

1. El 19 de octubre de 2021, la comisaria de familia de Ubaque (Cundinamarca) solicitó al Juzgado Promiscuo de Familia de Cáqueza (Cundinamarca) dirimir el conflicto de competencias administrativas suscitado con la Defensoría de Familia del Centro Zonal Cáqueza del ICBF, en orden a determinar la autoridad competente para realizar la conciliación extrajudicial en favor de los niños, niñas y adolescentes C.C.D.P., S.L.G.H., B.E.M.C, J.A.M.C.,

N.M.F.P., S.C.M., E.C.M. y M.S.G.H. 1.

La comisaria de familia argumentó que el artículo 48, literal a, de la Ley 2126 de 2021 «Por la cual se regula la creación, conformación y funcionamiento de las Comisarías de Familia, se establece el órgano rector y se dictan otras disposiciones» derogó la expresión “comisarios de familia” de la Ley 640 de 1 Para proteger los derechos fundamentales del menor de edad, se omitirá su nombre completo y el de sus familiares o allegados.

Radicación: 11001 03 06 000 2021 00173 00 Página 2 de 9 2001 « Por la cual se modifican normas relativas a la conciliación y se dictan otras disposiciones» y, en consecuencia, las conciliaciones extrajudiciales en materia de familia dejaron de ser un asunto de su competencia 2.

2. El 21 de octubre de 2021, el Juzgado Promiscuo de Familia de Cáqueza

(Cundinamarca) resolvió abstenerse de dirimir el conflicto de competencias administrativas, toda vez que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 39 y 112 de la Ley 1437 de 2011, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la autoridad competente para dirimir el presente conflicto de competencias3.

3. En virtud de lo anterior, el 22 de octubre de 2021, el Juzgado Promiscuo de Familia de Cáqueza solicitó a la Sala dirimir el conflicto de competencias administrativas, suscitado entre la Comisaría de Familia de Ubaque y la

Defensoría de Familia del Centro Zonal Ubaque del ICBF Regional

Cundinamarca4.

II. ACTUACIÓN PROCESAL En cumplimiento del artículo 39 de la Ley 1421 de 2011, inciso tercero, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, se comunicó la presentación del conflicto de competencias a las autoridades involucradas y a los particulares interesados, y se fijó un edicto por el término de cinco (5) días, con el fin de que aquellos presentaran sus alegatos o consideraciones.5

En oficio del 25 de noviembre de 2021, la Secretaría de la Sala dejó constancia de que comunicó la actuación a la Comisaría de Familia de Ubaque (Cundinamarca), a la Defensoría de Familia del Centro Zonal Cáqueza del ICBF Regional Cundinamarca, al coordinador del ICBF Regional Cundinamarca y al Juzgado Promiscuo de Familia de Cáqueza. Obra también informe secretarial del 3 de diciembre de 2021, en el sentido de que se comunicó a las autoridades involucradas y los particulares interesados, a través 2 Expediente magnético-Documento denominado 5_11001030600020210017300 REPARTOYRADIC PDF (folio 1 a 3). 3 Expediente magnético-Documento denominado 2_11001030600020210017300

REPARTOYRADIC PDF (folio 1 a 3).

(folio 6). 4 Expediente magnético-Documento denominado 2_11001030600020210017300 REPARTOYRADIC PDF (folio 1). 5 Expediente magnético-Documento denominado 9_110010306000202100173000 POREDICTO PDF (folio 1).

Radicación: 11001 03 06 000 2021 00173 00 Página 3 de 9

de correo electrónico, que, en el Acuerdo 062 del 21 de abril de 2020 (por medio del cual el Consejo de Estado adicionó su Reglamento, con el fin de facilitar y agilizar los trámites relativos a las actuaciones de su competencia, mediante el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones, TIC), se dispuso que las actuaciones que competen a la Sala de Consulta y Servicio Civil pueden adelantarse por vía electrónica, aún en los periodos en que se encuentren suspendidos los términos judiciales, garantizando el derecho de intervención de los interesados. Obra también constancia del 3 de diciembre de 20216, la Secretaría de la Sala en el sentido de que, durante la fijación del edicto se recibieron alegatos por parte de la Defensoría de Familia del Centro Zonal Cáqueza del ICBF y la Comisaría de Familia de Ubaque (Cundinamarca).

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES

1. Defensoría de Familia del Centro Zo nal Cáqueza del ICBF El defensor de familia señaló que si bien es cierto que el artículo 48 literal a de la Ley 2126 de 2021 derogó la expresión “comisarios de familia” de la Ley 640 de 2001, también lo es que el legislador ratificó, en el parágrafo 3 del artículo 5 de la mencionada Ley 2126, la competencia subsidiaria contenida en el artículo 98 del Código de la Infancia y la Adolescencia, según la cual los comisarios de familia deben cumplir todas las funciones establecidas en el artículo 82 de dicho código, incluidas las relacionadas con conciliación, cuando en un municipio no se haya designado un defensor de familia.

Agregó que el artículo 26 de la Ley 2126 de 2021 ratificó la competencia subsidiaria de los comisarios de familia en materia de conciliación: ARTÍCULO 26. FORMACIÓN Y ACTUALIZACIÓN. La formación y actualización periódica de todo el personal que labora en las comisarías de familia en aquellas materias relacionadas con violencias en el contexto familiar, violencias por razones de género, administración de justicia con perspectiva de género, prevención de la violencia institucional, las competencias subsidiarias de conciliación extrajudicial en derecho de familia, calidad de la atención con enfoque de género y étnico, y demás asuntos relacionados con su objetivo misional, estarán a cargo del ente rector.

6. Expediente magnético-Documento denominado 5_11001030600020210017300

ALDESPACHOPOR PDF (folio 1).

Radicación: 11001 03 06 000 2021 00173 00 Página 4 de 9

Señaló que el ICBF, en calidad de ente rector del Sistema Nacional de Bienestar Famliar, emitió el lineamento técnico del 10 de octubre de 2021 «mediante el cual se imparte línea técnica en la definición de competencias y otros aspectos de la Ley 2126 de 2021» el cual comunicó, mediante correo electrónico, a todas las Comisarías de Familia, incluida la de Ubaque y que reiteró la competencia subsidiaria contenida en el artículo 98 de la Ley 1098 de 2006. Finalmente, sostuvo que, de la exposición de motivos y del contenido y lectura integral de la Ley 2126 de 2021, es dable concluir que la voluntad del legislador no

fue la de alterar la competencia territorial de las autoridades administrativas en materia de familia, consignada en el artículo 97 de la Ley 1098 de 2006, sino fortalecer, ampliar y garantizar, de forma progresiva, el servicio de las Comisarías de Familia en los sectores rurales y de difícil acceso de las entidades territoriales, tal como lo dispone el parágrafo 3 del artículo 6 de la mencionada Ley 2126.

2. Comisaría de Familia de Ubaque (Cundinamarca) Mediante escrito del 2 de febrero de 2022, dirigido al Magistrado Ponente, la comisaria de familia que propuso el conflicto de competencias señaló: Respetado doctor de manera atenta informo que frente a la presentación de conflicto de competencia entre la Comisaría de Familia de Ubaque y el Centro Zonal Cáqueza, con respecto a las conciliaciones extrajudiciales de los NNA CCPD, SLGH, MSGH, BEMC, JAMC, MMFP, SCM, ECM, por tratarse de derechos y libertades de los NNA, Consagrados en los artículos 20, 23, 24, 27, 29 y 29 de la ley 1098, los cuales bajo ninguna excusa se pueden soslayar, este despacho asumió competencia de dichas solicitudes bajo los procedimientos contemplados en el artículo 111 de la misma obra.

Por lo anterior reitero que dichas solicitudes ya fueron atendidas y los casos de los NNA CCPD, SLGH, MSGH, BEMC, JAMC, MMFP, SCM, ECM, ya fueron resueltos en este despacho. (Subrayado de la Sala)

IV. CONSIDERACIONES

1. Competencia Presupuestos de los conflictos de competencias administrativas.

Competencia de la Sala La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su Radicación: 11001 03 06 000 2021 00173 00 Página 5 de 9 Título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General» cuyas «reglas generales»7 se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. Con base en el artículo 39 transcrito y en armonía con el numeral 10 del artículo 112, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, la Sala ha precisado los elementos que habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a

saber: (i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; (ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; (iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo. Como se verá más adelante, la Sala se declarará inhibida por falta de uno de los requisitos para que se estructure un conflicto de competencia.

2. Términos legales 7 Ley 1437 de 2011, artículo 34: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Y PRINCIPAL. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código.

Radicación: 11001 03 06 000 2021 00173 00 Página 6 de 9

El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán» En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de

las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzaran a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión.

3. Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia.

Las eventuales alusiones que se haga a aspectos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, y adoptar la respectiva decisión de fondo. Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a consideración en la solicitud y en

los documentos que hacen parte del expediente.

4. Caso concreto y falta de competencia de la Sala Revisados los documentos que obran en el expediente, la Sala concluye que en el presente asunto no existe un conflicto de competencias administrativas por las Radicación: 11001 03 06 000 2021 00173 00 Página 7 de 9 razones que se explican a continuación, y en virtud de las cuales se declarará su falta de competencia: En efecto, como se señaló en los presupuestos y teniendo en cuenta lo sostenido por la doctrina de la Sala8, para que se configure un conflicto negativo o positivo de competencias administrativas deben existir dos autoridades que nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular.

Conforme con lo anterior, durante el trámite adelantado ante la Sala, la Comisaría de Familia de Ubaque (Cundinamarca) manifestó, expresamente, en oficio del 2 de febrero de 2022, dirigido al consejero ponente, asumir competencia para conocer las conciliaciones extrajudiciales de los de los niños, niñas y adolescentes C.C.P.D., S.L.G.H., M.S.G.H., B.E.M.C., J.A.M.C., M.M.F.P., S.C.M. y E.C.M. Al respecto, vale la pena reiterar, la autoridad administrativa señaló: […] Respetado doctor de manera atenta informo que frente a la presentación de conflicto de competencia entre la Comisaría de Familia de Ubaque y el Centro Zonal Cáqueza, con respecto a las conciliaciones extrajudiciales de los NNA CCPD, SLGH, MSGH, BEMC, JAMC, MMFP, SCM, ECM, por tratarse de derechos

y libertades de los NNA, Consagrados en los artículos 20, 23, 24, 27, 29 y 29 de la ley 1098, los cuales bajo ninguna excusa se pueden soslayar, este despacho asumió competencia de dichas solicitudes bajo los procedimientos contemplados en el artículo 111 de la misma obra. Por lo anterior reitero que dichas solicitudes ya fueron atendidas y los casos de los NNA CCPD, SLGH, MSGH, BEMC, JAMC, MMFP, SCM, ECM, ya fueron resueltos en este despacho […] (Subrayado de la Sala) Observa la Sala que se trata de una manifestación clara y expresa de competencia, y que la Comisaría de Familia asumió el conocimiento de las conciliaciones extrajudiciales de los niños, niñas y adolescentes mencionados. Cuando el conflicto de competencias se suscita inicialmente, pero luego desaparece o es superado, ya sea porque alguna de las autoridades en debate asume expresa o implícitamente la competencia, la Sala ya no puede ni debe pronunciarse de fondo, por carencia de objeto. 8 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión de 16 de abril de 2012, con radicado núm. 11001-03-06-000-2012-00015-00; Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto de competencias. Decisión del 4 de octubre de 2006, con radicado núm.11001-03-06-0002006-00102-00; Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 16 de septiembre

de 2019, con radicado núm. 11001-03-06-000-2019-00115-00; Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 7 de septiembre de 2021, con radicado núm. 11001-03-06-000-202100088-00

Radicación: 11001 03 06 000 2021 00173 00 Página 8 de 9

Lo anterior, porque cuando la Comisaría de Familia de Ubaque (Cundinamarca) asume la competencia, en los términos expuestos, es claro que desapareció uno de los requisitos esenciales que se requieren para la existencia de un conflicto, como lo es la presencia de al menos dos autoridades que nieguen o reclamen competencia sobre un determinado asunto. Así las cosas, en el presente caso no existe un conflicto de competencias administrativas, toda vez que una de las autoridades (Comisaría de Familia de Ubaque), expresamente, asumió la competencia para conocer las conciliaciones extrajudiciales de los niños, niñas y adolescentes C.C.P.D., S.L.G.H., M.S.G.H.,

B.E.M.C., J.A.M.C., M.M.F.P., S.C.M. y E.C.M.

Finalmente, la Sala exhorta a la Comisaría de Familia de Ubaque (Cundinamarca) para que, en futuras ocasiones, se abstenga de dilatar asuntos en los que se encuentren involucrados niños, niñas y adolescentes, teniendo en cuenta que están involucrados derechos constitucionales y legales cuya protección exige una decisión oportuna y eficaz.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE: PRIMERO: DECLARARSE INHIBIDA por inexistencia de conflicto de competencias administrativas entre la Comisaría de Familia de Ubaque (Cundinamarca) y la Defensoría de Familia del Centro Zonal Cáqueza del ICBF Regional Cundinamarca.

SEGUNDO: DEVOLVER las diligencias a la Comisaría de Familia de Ubaque

(Cundinamarca).

TERCERO: COMUNICAR esta decisión a la Comisaría de Familia de Ubaque

(Cundinamarca), a la Defensoría de Familia del Centro Zonal Cáqueza del ICBF Regional Cundinamarca, al Coordinador del ICBF Regional Cundinamarca y al Juzgado Promiscuo de Familia de Cáqueza.

CUARTA: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de

2011 (CPACA).

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QUINTA: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.

La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE ANA MARÍA CHARRY GAITÁN ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejera de Estado

MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ

Consejera de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la sala en la plataforma del Consejo de Estado denominado SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA