CE - 11001-03-06-000-2021-00182-00(C)-2022

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: Óscar Darío Amaya Navas

Bogotá, D.C., 9 de febrero de 2022

Número único: 11001 03 06 000 2021 00182 00

Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Comisaría Primera de Familia de Soacha (Cundinamarca) y la

Comisaría Trece de Familia de Teusaquillo (Bogotá D.C.) Asunto: Falta de competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil por tratarse de dos entidades territoriales ubicadas en el mismo departamento. Competencia del Tribunal Administrativo de la respectiva circunscripción. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en ejercicio de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), Ley 1437 de 2011, modificados por la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia.

I. ANTECEDENTES De la información consignada en los documentos que obran en el expediente digital, los antecedentes de este conflicto se resumen así:

1. El 26 de octubre de 2021, el ESE Hospital Mario Gaitán Yanguas remitió a la Comisaría Primera de Familia de Soacha (Cundinamarca) la historia clínica de la niña K.T.C.V2, de 12 años de edad, quien ingresó al servicio de urgencias por presunto abuso sexual por parte del compañero permanente de su madre, para que iniciara el proceso de restablecimiento de derechos3.

2. El 4 de noviembre de 2021, la Comisaría Primera de Familia de Soacha adelantó

la diligencia de verificación de denuncia y derechos de la niña K.T.C.V. En esa 1 «Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción». 2 Por tratarse de menores de edad, y con la finalidad de proteger sus derechos y salvaguardar su intimidad, se omitirá su nombre y el de sus familiares. 3 Documento 8, folios 8 a 19, expediente digital.

Radicación: 11001 03 06 000 2021 00182 00 Página 2 de 10 misma fecha, por medio de auto, abrió investigación dentro del proceso administrativo de restablecimiento de derechos núm. 990-2021, y ordenó, además

de la práctica de pruebas, lo siguiente4:

4. Adoptar como medida provisional de restablecimiento de derechos a favor de NNA

[K.T.C.V] de 12 años de edad la(s) siguiente (s) ubicación inmediata en familia solidaria con la señora Sra. [D.M.V.S] […], dirección de residencia Transversal 16 bis No. 46-33 apto 102, Barrio Palermo, garantizando la satisfacción de sus derechos, de acuerdo con lo establecido en el Artículo 53 numeral 3 del Código de la Infancia y la Adolescencia. […]

16. Trasladar las diligencias realizadas en este despacho, a la Comisaría de familia de Teusaquillo de Bogotá de acuerdo al artículo 97 de la Ley 1098 de 2006 “Competencia territorial. Será competente la autoridad del lugar donde se encuentre el

niño, la niña o el adolescente […]” toda vez que la NNA se ubica en la dirección: Transversal 16 bis No. 46-33 apto 102, Barrio Palermo. […] (Mayúsculas, negrillas y cursivas en el texto original)5.

3. El 8 de noviembre de 2021, la Comisaría Trece de Familia de Teusaquillo devolvió las diligencias a la Comisaría Primera de Familia de Soacha, con el fin de que llevara hasta su terminación el proceso administrativo de restablecimiento de derechos que abrió el 4 de noviembre de 2021, en favor de la niña K.T.C.V., dado que en atención al principio de inmutabilidad de la competencia, no le era permitido a la autoridad que asumió el conocimiento del asunto sustraerse del mismo, máxime cuando había dictado auto de apertura y la práctica de pruebas6.

4. El 17 de noviembre de 2021, la Comisaría Primera de Familia de Soacha solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado dirimir el conflicto de competencias administrativas suscitado entre esa autoridad y la Comisaría Trece de Familia de Teusaquillo7.

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, se fijó edicto en la Secretaría de la Sala, por el término de cinco días, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones. 4 Documento 8, folios 1 a 3, expediente digital. 5 Se han mantenido todos los erratas y errores de ortografía de la versión original.

6 Documento 9, folios 1 a 4, ibidem. 7 Documento 7, folios 1 a 10, ibidem.

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Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Comisaría Primera de Familia de Soacha (Cundinamarca), a la Comisaría Trece de Familia de Teusaquillo, a la Personería Delegada para Asuntos de Familia, a la señora M.E.C.V. (madre de la niña K.T.C.V) y a la señora D.M.V.S. (familia solidaria de la niña K.T.C.V.)8. Obra también constancia de la Secretaría de fecha 14 de diciembre de 2021, en el sentido de que, durante el término de fijación del edicto, la Comisaría Primera de Familia de Soacha (Cundinamarca) presentó documentación en tres archivos PDF, con 380 folios, y la Comisaría Tercera de Familia de Teusaquillo (Bogotá D.C.) presentó alegatos en un archivo PDF con siete folios, y anexos en dos archivos PDF con ochenta folios9.

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 3.1. Comisaría Primera de Familia de Soacha (Cundinamarca) Aunque esta Comisaría no presentó escrito de alegatos, su posición se extraerá de la solicitud de planteamiento del conflicto ante la Sala10.

Explica que el artículo 97 del Código de la Infancia y la Adolescencia, respecto de la competencia territorial señala: “Será competente la autoridad del lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente; pero cuando se encuentre fuera el país,

será competente la autoridad del tugaren (sic) donde haya tenido su última residencia dentro del territorio nacional”. (Comillas y cursivas en el texto original) Agrega que en ocasiones el factor territorial puede generar modificaciones en la competencia de las autoridades encargadas de tramitar procesos administrativos de restablecimiento de derechos, atendiendo a la finalidad de la mencionada disposición, esto es, «el contacto directo entre la autoridad administrativa y el sujeto de derechos, y el reconocimiento de los cambios de estos y la realidad del proceso». Por este motivo, señala que el lineamiento técnico administrativo de ruta de actuaciones para el restablecimiento de derechos de los niños, niñas y adolescentes (NNA), aprobado mediante la Resolución 1526 de 2016, modificada por la Resolución 7547 de 2016, establece que: […] Cuando ocurra alguna circunstancia durante el proceso administrativo de restablecimiento de derechos y el niño, niña o adolescente deba ser trasladado del 8 Documento 3, folios 1 y 2, expediente digital. 9 Documento 21, folio 1, ibidem. 10 Documento 7, folios 1 a 10, ibidem.

Radicación: 11001 03 06 000 2021 00182 00 Página 4 de 10 lugar donde se encuentre, dicho traslado se efectuará al mismo tiempo con su historia de atención en físico, modificándose la competencia de la Autoridad Administrativa.

La Autoridad Administrativa, mediante resolución motivada, ordenará el traslado del proceso y cierre del mismo en su despacho. No cambiará la competencia en aquellos casos en que el traslado del menor de edad sea temporal, como, por ejemplo, cuando requieran tratamiento médico por espacios cortos de tiempo. (Cursivas y subrayas en

el texto original). Indica que, mediante Auto del 4 de noviembre de 2021, se abre Proceso Administrativo de Restablecimiento de derechos en el cual se adopta como medida de restablecimiento la ubicación inmediata de la niña en familia solidaria a cargo de la señora D.M.V.S., ubicada en la localidad de Teusaquillo. Razón por la cual, se ordena remitir las diligencias a la Comisaría Trece de Familia de esa localidad. Finalmente, solicita a la Sala de Consulta resolver el conflicto negativo de competencias en el sentido de declarar competente a la Comisaría Trece de Teusaquillo, para que en adelante sea quien continúe con el conocimiento del proceso de restablecimiento de derechos a favor de la niña K.T.C.V. 3.2. Comisaría Trece de Familia de Teusaquillo (Bogotá D.C.) En sus alegatos11 sostiene que la Comisaría Primera de Familia de Soacha ordena, como medida transitoria de restablecimiento de derechos, la ubicación inmediata de la niña K.T.C.V con la señora D.M.V.S., que, si bien se encuentra dentro del territorio de la jurisdicción de la Comisaría Trece de Familia de Teusaquillo, la respectiva medida se toma de manera provisional y temporal, es decir, mientras se define la situación jurídica de la niña. Agrega que como aun no se define su situación jurídica y sus condiciones de vida puede cambiar, «no es dable que cuantas veces cambie de residencia la menor de edad, así mismo se cambie la radicación del proceso ante otra autoridad». Afirma que ni la Ley 1098 de 2006 ni en ninguna otra disposición normativa se

consagra «la figura de traslado de expediente» utilizada por la Comisaría Primera de Soacha, y que dicha autoridad «interpreta con ostensible error» el mandato consagrado en el artículo 97 de la ley en cita. (Negrillas en el texto original) Por último, reitera que la autoridad competente para conocer del asunto es la Comisaría Primera de Familia de Soacha, pues la niña K.T.C.V. residía en dicho municipio al momento de avocarse conocimiento del proceso, además de ser ese el lugar en donde ocurrieron los hechos constitutivos de presunta vulneración y donde se debe llevar a cabo la labor investigativa. 11 Documento 17, folios 1 a 7, expediente digital.

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IV. CONSIDERACIONES 4.1. Competencia de la Sala y presupuestos de los conflictos de competencia administrativa 4.1.1. Competencia de la Sala La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo regula el «procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales»12 se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2. ° de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con

autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: […]

10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para 12 Artículo 34. Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código.

Radicación: 11001 03 06 000 2021 00182 00 Página 6 de 10 resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. […] Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativas, a saber: i) que se

trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo. 4.1.2. Presupuestos de los conflictos de competencia administrativa En diversas decisiones13 la Sala de Consulta se ha pronunciado sobre los requisitos esenciales para la existencia de un conflicto de tal naturaleza14, así:

1. Deben existir al menos dos entidades u organismos que de manera expresa manifiesten su competencia o incompetencia para conocer de un asunto determinado.

Por tanto, «no basta con que una de las partes interesadas en la resolución de la situación tenga dudas respecto a quién debe asumir la carga para conocer el trámite». Y, claro está, no existe conflicto cuando una autoridad asume el conocimiento de un asunto y ninguna otra lo reclama para sí. (…)

2. Al menos uno de los organismos o entidades debe pertenecer al orden nacional (…) a la Sala de Consulta solamente le corresponden los conflictos que se presenten entre dos o más organismos o entidades públicas del orden nacional, o entre una de estas y otra del orden territorial, o entre entidades territoriales que no estén ubicadas en la jurisdicción de un solo Tribunal (…).

3. El conflicto debe versar sobre un asunto concreto y no sobre cuestiones abstractas y generales. Por tanto, la actuación respecto de la cual se origina la controversia debe estar individualizada. El procedimiento para definir los conflictos de competencias

administrativas se instituyó para resolver problemas específicos y no para absolver consultas jurídicas de carácter general o casos abstractos o hipotéticos, situaciones que remiten a otra función de la Sala, como es la función consultiva, la cual sigue sus propias reglas. 13 Decisión del 5 de abril de 2016, radicado núm. 11001-03-06-000-2016-00025-00, reiterada, entre otras, por la decisión del 21 de mayo de 2019 con radicado núm.11001-03-06-000-2018-000252-00. 14 Decisión del 28 de septiembre de 2016, radicado núm.11001-03-06-000-2016-00131-00.

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4. El conflicto debe referirse a competencias de naturaleza administrativa. El conflicto que se someta a conocimiento de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado debe versar exclusivamente sobre asuntos o competencias administrativas, lo cual excluye el conocimiento de conflictos jurisdiccionales y legislativos. (Se resalta).

Asimismo, la doctrina ha señalado algunas características relevantes de los conflictos de competencias administrativas que le corresponde resolver a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado:

1. Es una actuación administrativa que por su naturaleza no se tramita mediante un procedimiento judicial.

2. El conflicto debe presentarse entre diferentes entidades, lo que excluye de decisión por parte del Consejo de Estado los que ocurran dentro de una misma entidad, caso en el cual se resolverán en su interior.

3. Es indispensable que las entidades se hayan manifestado expresamente respecto

de su competencia o incompetencia para iniciar una actuación administrativa.

4. No es posible plantear un conflicto de competencias cuando ya ha habido un pronunciamiento judicial acerca de la legalidad del acto administrativo.15 (Se resalta).

5. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»16.

En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. La interpretación armónica de los artículos 217 y 34 del CPACA implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general. 15 ÁLVAREZ JARAMILLO, Luis Fernando. Conflictos de competencias administrativas en Colombia, en: Instituciones del Derecho Administrativo en el Nuevo Código. Una Mirada a la Luz de la Ley 1437 de

2011. Bogotá: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, y Banco de la República, 2012, p. 65. 16 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al texto actual de dicha norma, tal como fue subrogada por el artículo 1 de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015. 17 «Artículo 2. Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos

los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades».

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Así, la remisión al artículo 14 que hace el artículo 39 del CPACA es aplicable a todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la Parte Primera de dicho Código.

6. Caso concreto Falta de competencia para conocer del conflicto Revisados los antecedentes del caso, así como los documentos que obran en el expediente, la Sala concluye que el presente asunto no es de su competencia.

El presunto conflicto de competencias administrativas tiene como objeto establecer la autoridad competente para conocer del proceso administrativo de restablecimiento de derechos núm. 990-2021 en favor de la niña K.T.C.V. La Comisaría Primera de Familia de Soacha (Cundinamarca) abrió el proceso de restablecimiento de derechos y dispuso remitir las diligencias a la Comisaría Trece de Familia de Teusaquillo (Bogotá D.C.) dado que la niña, en virtud de la medida provisional adoptada, fue ubicada en familia solidaria a cargo de la señora D.M.V.S. que reside en la localidad Teusaquillo. Como se evidencia, en el presente caso se trata de dos autoridades administrativas territoriales: la Comisaría Primera de Familia de Soacha (Cundinamarca) y la Comisaría Trece de Familia de Teusaquillo (Bogotá D.C.), las cuales se encuentran

bajo la jurisdicción del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Por esta razón, no le corresponde el conocimiento a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. Lo anterior, teniendo en cuenta que el legislador estableció en el artículo 39 del CPACA que los conflictos de competencia administrativa suscitados entre autoridades del orden departamental, distrital y municipal que estén bajo la misma jurisdicción, serán resueltos por el Tribunal Administrativo de la respectiva circunscripción, cuestión que ha sido reiterada por la Sala en varios pronunciamientos.18 18 En decisión del 27 de octubre de 2011, la Sala precisó: «De acuerdo a la normativa precitada [artículo 1° de la ley 954 de 2005], esta Sala ha reiterado en múltiples ocasiones que corresponde a los Tribunales Administrativos conocer y definir los conflictos de competencias que se presenten entre entidades públicas del orden departamental, distrital o municipal, o entre cualquiera de ellas, siempre que estén comprendidas en el territorio de su jurisdicción, razón por la cual a esta Sala le corresponde la definición de los conflictos de dicha naturaleza que no sean del conocimiento de los primeros.». Radicación No 11001-03-06-000-2011-00067-00(C). Véase también, la decisión del 26 de marzo de 2007, Radicación No. 11001-03-06-000-2007-00022-00(C); decisión del 12 de octubre de 2006, Radicación No 11001-03-06-000-2006-00111-00(C),entre otras.

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En consecuencia, la Sala carece de competencia para conocer y decidir de fondo el posible conflicto de competencias planteado.

7. Exhorto Es menester mencionar que, de acuerdo con los principios de celeridad, economía y eficacia, que rigen, junto con otros, las actuaciones administrativas (artículos 209 de la Constitución Política y 3 del CPACA), y, sobretodo, en este caso, por la gravedad de los hechos y las circunstancias que la niña ha tenido que pasar, se insta al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que le de trámite al presente conflicto negativo de competencias administrativas, y a la autoridad que este declare competente, se sirva analizar y definir, en el menor tiempo posible, la situación jurídica de la niña K.T.C.V., en aras de garantizar y proteger sus derechos.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE: PRIMERO: DECLARAR LA FALTA DE COMPETENCIA para resolver el presunto conflicto de competencias administrativas suscitado entre la Comisaría Primera de Familia de Soacha (Cundinamarca) y la Comisaría Trece de Familia de Teusaquillo (Bogotá D.C.).

SEGUNDO: REMITIR el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para lo de su competencia.

TERCERO: COMUNICAR el contenido de esta decisión a la Comisaría Primera de Familia de Soacha (Cundinamarca), a la Comisaría Trece de Familia de Teusaquillo, a la Personería Delegada para Asuntos de Familia, a la señora M.E.C.V. (madre de la niña K.T.C.V) y a la señora D.M.V.S. (familia solidaria de la niña K.T.C.V.)

CUARTO: ADVERTIR que los términos legales a los que está sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique esta decisión.

QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011,

CPACA. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

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Comuníquese y cúmplase. ANA MARÍA CHARRY GAITÁN ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidenta de la Sala Consejero de Estado

MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ

Consejera de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominado SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.