CE - 11001-03-06-000-2022-00010-00(C)-2022

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero Ponente: Óscar Darío Amaya Navas

Bogotá, D. C., dieciséis (16) de marzo de dos mil veintidós (2022) Número de radicación: 11001-03-06-000-2022-00010-00

Referencia: Conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Comisaría Segunda de Familia de Facatativá y la

Comisaría Décima de Familia de Engativá Uno.

Asunto: Competencia para conocer del PARD de dos menores de edad. Falta de competencia La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, CPACA (Ley 1437 de 2011), respectivamente modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el asunto de la referencia.

I. ANTECEDENTES De acuerdo con la información consignada en los documentos que obran en el expediente, el conflicto negativo de la referencia se origina en los siguientes

hechos2:

1. El 12 de noviembre de 2021, el padre de la niña A.P.I y el niño J.S.S.I.3 informó a la Comisaría Segunda de Familia de Facatativá (Cundinamarca), sobre los presuntos actos de vulneración de derechos desplegados en contra de sus hijos, por parte de la madre de los menores de edad.4. 1 Ley 2080 de 2021 (enero 25), «Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011y se dictan otras disposiciones

en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción». 2 La siguiente información se extrae del expediente digital. 3 Por tratarse de menor de edad, y con la finalidad de proteger sus derechos y salvaguardar su intimidad, se omitirá su nombre y el de sus familiares. 4 Folios 5 a 6, Carpeta 2 Expediente Digital Radicación: 11001030600020220001000 Página 2 de 9

2. En la misma fecha (12 de noviembre de 2021), la Comisaría Segunda de Familia de Facatativá ordenó avocar conocimiento del caso y dispuso la verificación de los derechos de los menores de edad A.P.I y J.S.S.I.5

3. El 22 de noviembre de 2021, la Comisaría Segunda de Familia de Facatativá abrió proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor de los menores de edad A.P.I y J.S.S.I, y ordenó, como medida de protección, su ubicación en medio familiar con la abuela materna6.

4. El 1 de diciembre de 2021, la Comisaría Segunda de Familia de Facatativá remitió el proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor de los menores de edad, a la Comisaria Décima de Familia de Engativá Uno, por la pérdida de competencia que se configuró en razón al factor territorial contemplado en el artículo 97 de la Ley 1098 de 20067.

5. Mediante Auto núm. 5275 del 11 de diciembre de 2021, la Comisaría Décima de Familia de Engativá Uno devolvió el expediente a la Comisaría Segunda de Familia de Facatativá, por considerar que esta última autoridad era la

competente, en atención a que inició el proceso administrativo de restablecimiento de derechos y debía continuarlo. Finalmente, ordenó se «provoque la colisión de competencias ante la autoridad competente»8.

6. El 24 de diciembre de 2021, la Comisaría Segunda de Familia de Facatativá solicitó a la Sala dirimir el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre dicha autoridad y la Comisaria Décima de Familia de Engativá9.

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, se fijó edicto en la Secretaría de esta Sala por el término de cinco días con el fin de que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos en el trámite del conflicto.10

Consta que se informó sobre el presente conflicto a la Comisaría Segunda de Familia de Facatativá, a la Comisaría Décima de Familia de Engativá Uno, al señor 5 Folio 6, Carpeta 2 Expediente Digital 6 Folios 92 a 95, Carpeta 2 Expediente Digital 7 Folios 1 a 4, Carpeta 11 Expediente Digital 8 Folios 1 a 5, Carpeta 3 Expediente Digital 9 Folios 1 a 3, Carpeta 4 Expediente Digital 10 Folio 1, Carpeta 2 Expediente Digital Radicación: 11001030600020220001000 Página 3 de 9 J.J.P.M. (Padre de los menores de edad) y a la señora J.K.I.O (madre de los menores de edad).11 También, obra constancia de la Secretaría de la Sala en el sentido de que, durante la fijación del edicto, la Comisaría Segunda de Familia de Facatativá y la Comisaría

Décima de Familia de Engativá Uno presentaron alegatos12

III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 3.1 De la Comisaría Segunda de Familia de Facatativá Mediante escrito del 27 de enero de 2022, la Comisaría Segunda de Familia de Facatativá negó su competencia para conocer del proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor de los hermanos A.P.I. y J.S.S.I. Al respecto, la autoridad administrativa sostuvo: Que teniendo en cuenta que la señora Y.P.O, reside en la localidad de Engativá este despacho remite el día primero (01) de diciembre las ``Historias de Atención Nº 478/2021 P.A.R.D. 079/2021 y 080/2021``ante la Comisaria de Familia de Engativá, teniendo en cuenta la competencia territorial que consagra el artículo 97 de la ley 1098/2006

Por lo anterior, expresó que la competencia para continuar con el proceso administrativo de restablecimiento de derechos, adelantado en favor de los menores de edad, es de la Comisaria Décima de Familia Engativá Uno, con fundamento en el artículo 97 de la Ley 1098 de 2006. 3.2. De la Comisaria Décima de Familia de Engativá Uno Presentó sus alegatos de conclusión en los siguientes términos: [t]enemos que la competencia por el Factor Territorial se debe determinar al inicio del proceso. […] Así las cosas, diáfano es que la COMISARIA SEGUNDA DE FAMILIA DE FACATATIVA CUNDINAMARCA, Doctora DORA ELSY CASTIBLANCO MOLINA, al momento de establecer la competencia lo hizo Aceptando su competencia y por

ello la estableció, Profiriendo AUTO de fecha 22 de noviembre del año 2021, mediante el cual AVOCO CONOCIMIENTO del PARD y ordenó continuar con los 11 Folios 1 a 8, Carpeta 6 Expediente Digital 12 Folio 1, Carpeta 14 Expediente Digital Radicación: 11001030600020220001000 Página 4 de 9 trámites Administrativos tendientes al restablecimiento de derechos de los niños […] Explicó que, para a época de ocurrencia de los hechos, los menores de edad se encontraban en Facatativá y fue la Comisaría Segunda de Familia de ese municipio la autoridad que inició el Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos, por lo que consideró que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 97 de la Ley 1098 de 2006, es dicha autoridad administrativa la encargada de continuar con el PARD de los menores de edad A.P.I y J.S.S.I.

IV. CONSIDERACIONES 4.1. Competencia de la Sala y presupuestos de los conflictos de competencia administrativa 4.1.1. Competencia de la Sala La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo regula el «procedimiento administrativo». Su Título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales»13 se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2. ° de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la

que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] 13 Artículo 34. Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código.

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En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: […]

10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto.

[…] Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativas, a saber: i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular; y, iii) que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo. 4.1.2. Presupuestos de los conflictos de competencia administrativa En diversas decisiones14 la Sala de Consulta se ha pronunciado sobre los requisitos esenciales para la existencia de un conflicto de tal naturaleza15, así:

1. Deben existir al menos dos entidades u organismos que de manera expresa manifiesten su competencia o incompetencia para conocer de un asunto determinado. Por tanto, «no basta con que una de las partes interesadas en la resolución de la situación tenga dudas respecto a quién debe asumir la carga para conocer el trámite». Y, claro está, no existe conflicto cuando una autoridad asume el conocimiento de un asunto y ninguna otra lo reclama para sí.

[…]

2. Al menos uno de los organismos o entidades debe pertenecer al orden nacional […] 14 Decisión del 5 de abril de 2016, radicado núm. 11001-03-06-000-2016-00025-00, reiterada, entre otras, por la decisión del 21 de mayo de 2019 con radicado núm.11001-03-06-000-2018-000252-00.

15 Decisión del 28 de septiembre de 2016, radicado núm.11001-03-06-000-2016-00131-00.

Radicación: 11001030600020220001000 Página 6 de 9 a la Sala de Consulta solamente le corresponden los conflictos que se presenten entre dos o más organismos o entidades públicas del orden nacional, o entre una de estas y otra del orden territorial, o entre entidades territoriales que no estén ubicadas en la jurisdicción de un solo Tribunal […]

3. El conflicto debe versar sobre un asunto concreto y no sobre cuestiones abstractas y generales. Por tanto, la actuación respecto de la cual se origina la controversia debe estar individualizada. El procedimiento para definir los conflictos de competencias administrativas se instituyó para resolver problemas específicos y no para absolver consultas jurídicas de carácter general o casos abstractos o hipotéticos, situaciones que remiten a otra función de la Sala, como es la función consultiva, la cual sigue sus propias reglas.

4. El conflicto debe referirse a competencias de naturaleza administrativa. El conflicto que se someta a conocimiento de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado debe versar exclusivamente sobre asuntos o competencias administrativas, lo cual excluye el conocimiento de conflictos jurisdiccionales y legislativos. [Se resalta].

Asimismo, la doctrina ha señalado algunas características relevantes de los conflictos de competencias administrativas que le corresponde resolver a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado:

1. Es una actuación administrativa que por su naturaleza no se tramita mediante un procedimiento judicial.

2. El conflicto debe presentarse entre diferentes entidades, lo que excluye de

decisión por parte del Consejo de Estado los que ocurran dentro de una misma entidad, caso en el cual se resolverán en su interior.

3. Es indispensable que las entidades se hayan manifestado expresamente respecto de su competencia o incompetencia para iniciar una actuación administrativa.

4. No es posible plantear un conflicto de competencias cuando ya ha habido un pronunciamiento judicial acerca de la legalidad del acto administrativo.16

5. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»17. 16 ÁLVAREZ JARAMILLO, Luis Fernando. Conflictos de competencias administrativas en Colombia, en: Instituciones del Derecho Administrativo en el Nuevo Código. Una Mirada a la Luz de la Ley 1437 de 2011. Bogotá: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, y Banco de la República, 2012, p. 65. 17 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al texto actual de dicha norma, tal como fue subrogada por el artículo 1 de la Ley (estatutaria) 1755 de 2015.

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En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están

sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones. La interpretación armónica de los artículos 2º18 y 34 del CPACA implica que los vacíos de los regímenes especiales se suplen con las normas del procedimiento administrativo general. Así, la remisión al artículo 14 que hace el artículo 39 del CPACA es aplicable a todas las actuaciones administrativas que deben regirse por la Parte Primera de dicho Código.

6. Caso concreto Falta de competencia para conocer del conflicto Revisados los antecedentes del caso, así como los documentos que obran en el expediente, la Sala concluye que el presente asunto no es de su competencia.

El presunto conflicto de competencias administrativas tiene como objeto establecer la autoridad competente para conocer del proceso administrativo de restablecimiento de derechos en favor de los menores de edad A.P.I y J.S.S.I. La Comisaría Segunda de Familia de Facatativá (Cundinamarca) abrió el proceso administrativo de restablecimiento de derechos y dispuso remitir las diligencias a la Comisaría Décima de Familia de Engativá Uno (Bogotá D.C) dado que los menores de edad, en virtud de la medida provisional, fueron ubicados con su abuela materna que reside en la localidad de Engativá. Como se evidencia, en el presente caso se trata de dos autoridades administrativas territoriales: la Comisaría Segunda de Familia de Facatativá (Cundinamarca) y la Comisaría Décima de Familia de Engativá Uno (Bogotá D.C), las cuales están bajo la jurisdicción del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Por esta razón, no le corresponde el conocimiento a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de

Estado. 18 «Artículo 2. Ámbito de aplicación. Las normas de esta Parte Primera del Código se aplican a todos los organismos y entidades que conforman las ramas del poder público en sus distintos órdenes, sectores y niveles, a los órganos autónomos e independientes del Estado y a los particulares, cuando cumplan funciones administrativas. A todos ellos se les dará el nombre de autoridades».

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Lo anterior, teniendo en cuenta que el legislador estableció en el artículo 39 del CPACA que los conflictos de competencia administrativa suscitados entre autoridades del orden departamental, distrital y municipal que estén bajo la misma jurisdicción, serán resueltos por el Tribunal Administrativo de la respectiva circunscripción, cuestión que ha sido reiterada por la Sala en varios pronunciamientos.19 En consecuencia, la Sala carece de competencia para conocer y decidir de fondo el posible conflicto de competencias planteado.

7. Exhorto De acuerdo con los principios de celeridad, economía y eficacia, que rigen, junto con otros, las actuaciones administrativas (artículos 209 de la Constitución Política y 3 del CPACA), y, sobre todo, por la prevalencia constitucional y legal en favor los niños, niñas y adolescentes, se insta al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que dé trámite al presente conflicto negativo de competencias administrativas, y a la autoridad que este declare competente, se sirva analizar y definir, en el menor tiempo posible, la situación jurídica de los menores de edad A.P.I y J.S.S.I., en aras de garantizar y proteger sus derechos.

En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE: PRIMERO: DECLARAR LA FALTA DE COMPETENCIA para resolver el presunto conflicto de competencias administrativas suscitado entre la Comisaría Segunda de Familia de Facatativá (Cundinamarca) y la Comisaría Décima de Familia de Engativá Uno (Bogotá D.C.) SEGUNDO: REMITIR el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para lo de su competencia. 19 En decisión del 27 de octubre de 2011, la Sala precisó: «De acuerdo a la normativa precitada [artículo 1° de la ley 954 de 2005], esta Sala ha reiterado en múltiples ocasiones que corresponde a los Tribunales Administrativos conocer y definir los conflictos de competencias que se presenten entre entidades públicas del orden departamental, distrital o municipal, o entre cualquiera de ellas, siempre que estén comprendidas en el territorio de su jurisdicción, razón por la cual a esta Sala le corresponde la definición de los conflictos de dicha naturaleza que no sean del conocimiento de los primeros.». Radicación No 11001-03-06-000-2011-00067-00(C). Véase también, la decisión del 26 de marzo de 2007, Radicación No. 11001-03-06-000-2007-00022-00(C); decisión del 12 de octubre de 2006, Radicación No 11001-03-06-000-2006-00111-00(C),entre otras.

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TERCERO: COMUNICAR la presente decisión a la Comisaría Segunda de Familia

de Facatativá y la Comisaría Décima de Familia de Engativá Uno y a los padres de los menores de edad A.P.I. y J.S.S.I.

CUARTO: EXORTAR: A la autoridad que el Tribunal declare competente para que proceda con la mayor celeridad y eficiencia en la definición de la situación jurídica de los menores de edad A.P.I y J.S.S.I. La Sala llama la atención a las autoridades administrativas que entablaron el presente conflicto de competencias, para que en adelante atiendan lo establecido en el 39 del CPACA sobre la autoridad competente para resolver los conflictos que se llegaran a suscitar para evitar dilatar la resolución de la definición de la situación jurídica de los menores.

QUINTO: ADVERTIR que los términos legales a los que está sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique esta decisión.

QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011,

CPACA. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

ANA MARÍA CHARRY GAITÁN OSCÁR DARÍO AMAYA NAVAS Presidenta de la Sala Consejero de Estado

MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ

Consejera de Estado Consejero de Estado (Ausente con excusa) REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en

la plataforma del Consejo de Estado denominado SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA