CE-11001-03-15-000-1996-0597-01(S)-2004

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA - Inexistencia de contrariedad jurisprudencial. Excepción de inconstitucionalidad frente a actos particulares / EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD - No opera en relación con ordenamientos administrativos que reconocen un derecho particular / ORDENANZAS - Naturaleza del acto / DIPUTADO - Reajuste pensional. Excepción de inconstitucionalidad En cuanto al primer cargo del recurso, consistente en que se desconoció la sentencia de 25 de septiembre de 1961 de la Sala Plena, bajo la consideración de que la excepción de inconstitucionalidad no procede en relación con los ordenamientos administrativos que reconocen un derecho particular, basta decir que los actos inaplicados en el fallo impugnado no son particulares sino de carácter general, como quiera que se trata de ordenanzas. El acto particular en ese caso es el que reconoce la pensión del actor con fundamento en las ordenanzas en comento, el cual de ninguna forma se ha inaplicado. La citada sentencia, entre otros aspectos, se trata el invocado en el cargo, esto es, lo relativo a la excepción de inconstitucionalidad de actos particulares, habiéndose dicho que "La llamada impropiamente excepción de inconstitucionalidad no opera con relación a los ordenamientos administrativos que reconocen un derecho particular (...) porque tales ordenamientos carecen de generalidad, impersonalidad y objetividad que ordinariamente se le atribuye a la ley"; pero el asunto se contrae al examen del alcance de las ordenanzas por las cuales se reguló el sistema y el reajuste pensional para los diputados de la Asamblea del Valle, actos que por su notoria

inconstitucionalidad inaplica la Administración al resolver las solicitudes de reajuste pensional presentadas a partir de 1993, por el 100% del conjunto de dietas y gastos de representación de los diputados de esa corporación; es decir, la excepción se aplicó sobre actos de carácter general o actos regla. De ninguna manera se hizo extensiva a acto particular alguno, ya que los de esta raigambre noticiados en el proceso quedaron indemnes, como son los que le reconocen el status de pensionado al actor y los que con posterioridad se expidieron en favor suyo, en relación con la respectiva prestación. Por lo tanto, el cargo es infundado por falta de correspondencia de la jurisprudencia invocada con la decisión del ad quem. RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA - Inexistencia de contrariedad jurisprudencial / ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL - Efectos de los derogados / DEROGACIÓN DE ACTO ADMINISTRATIVO GENERAL - Efecto El cargo de modificación de la jurisprudencia sentada en las sentencias de Sala Plena de 14 de enero de 1991 y 25 de abril de 1978, según las cuales la derogación de los actos administrativos generales no impide la proyección en el tiempo y en el espacio de los efectos de los actos particulares expedidos con fundamento en ellos, no se configura por cuanto dicha jurisprudencia no guarda relación con el asunto del sub lite, pues en el fallo ahora impugnado no se trató ese punto, y menos fue determinante de lo decidido en él. El tema central del mismo es el de la inaplicabilidad de normas ordenanzales opuestas a normas constitucionales; de modo que el fallo sub júdice no toca la derogatoria como argumento principal de la

decisión, mientras que las sentencias que se dicen violadas no se ocupan de la excepción de inconstitucionalidad en ningún sentido, luego no hay lugar a que resulten colisionadas u opuestas sobre el basamento de lo decidido en cada una de ellas, esto es, en la jurisprudencia que respectivamente contienen. El cargo, por consiguiente, tampoco prospera

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá D.C., treinta (30) de marzo de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 11001-03-15-000-1996-0597-01(S-597)

Actor: EDUARDO BUENAVENTURA LALINDE

Demandado: GOBERNACION DEL DEPARTAMENTO DEL VALLE DEL CAUCA Se decide el recurso extraordinario de súplica interpuesto por el actor contra la sentencia de 29 de noviembre de 1995, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el número 11.366, mediante la cual confirmó el fallo de primera instancia que, a su vez, negó las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES 1.- La sentencia suplicada En el fallo objeto del presente recurso se examinó la legalidad de las resoluciones Núms. 0206 de 15 de enero, de la Secretaria de Servicios Administrativos del Valle del Cauca, y 0578, de 23 de julio, expedida por el Gobernador del Departamento, ambas de 1993, por las cuales se le negó al actor “el derecho a

su nivelación pensional” que había solicitado aduciendo su condición de jubilado del departamento del Valle y que como tal se había acogido “al beneficio de jubilación legal”, en los términos previstos para los Diputados y para los Secretarios de la Asamblea del Valle en los artículos 1º de la Ordenanza Núm. 71 de 1967 y 3º de la Ordenanza Núm. 001 de 1979, parágrafo, expedidas por las Asamblea Departamental del Valle, entre otras disposiciones ordenanzales. Al respecto, el ad quem consideró acertado la sentencia del Tribunal de instancia en cuanto negó la nulidad de tales resoluciones, tras verificar la inconstitucionalidad de las Ordenanzas Núms. 71 de 1967; 001 Bis de 1969; 001 de 1977; 001 de 1979 y 27 de 1981, con fundamento en las cuales la parte actora reclamó el reajuste de su pensión de jubilación por el 100% de la asignación mensual más los gastos de representación de los diputados de la asamblea del departamento del Valle del Cauca. Al punto señaló que esas ordenanzas violan preceptos constitucionales, como el art. 76, numeral 9, de la Constitución de 1886 que atribuyó al Congreso la facultad de legislar en materia pensional. Al efecto señaló: “De conformidad con lo anotado, si el reajuste al que aspira el demandante tiene su fundamento en lo establecido por la Asamblea del Valle del Cauca, y tales actos son contrarios a la Constitución, la petición no es de recibo.

“Es de anotar además que en la actualidad dichas ordenanzas no existen jurídicamente puesto que, aunque no era necesario, la Asamblea mediante Ordenanza No. 020 de 1984 las derogó tácitamente y determinó que las pensiones de jubilación que reconociera el Departamento del Valle se sujetarían al régimen legal vigente...Cuando una norma es contraria a la Constitución, es inaplicable teniendo en cuenta la primacía de la Constitución sobre las otras disposiciones. En consecuencia, las ordenanzas invocadas no pueden en este momento ser fuente de derechos pensionales en las condiciones en ellas plasmadas...”.

II. EL RECURSO El actor, mediante apoderado, formula los siguientes cargos al fallo acusado:

1. Los argumentos expuestos por el juzgador desconocen la jurisprudencia recogida por la Sala Plena en sentencia de 25 de septiembre de 1961, la cual consideró que la excepción de inconstitucionalidad no puede ser empleada en relación con los ordenamientos administrativos que reconocen un derecho particular.

2. Desconoció la jurisprudencia contenida en decisiones de Sala Plena de 14 de enero de 1991 y 25 de abril de 1978, según las cuales la derogación expresa o tácita de los actos administrativos de carácter general no impide la proyección en el tiempo y en el espacio de los efectos de los actos de carácter particular expedidos con fundamento en ellos, de la cual cita el siguiente rubro: “El principio fundamental de que el acto administrativo que reconoce y declara un derecho particular goza de presunción de legalidad y es imperativo y obligatorio mientras no sea invalidado por los organismos jurisdiccionales competentes, domina todo el

ámbito del derecho público. Esta doctrina, aceptada universalmente, fluye de los artículo 62 y ss del C.C.A. que establecen las acciones que es preciso poner en movimiento para destruir la fuerza jurídica que acompaña a esta clase de ordenamientos”. Agrega que dentro del marco anterior, la jurisprudencia que se recoge en los apartes de la sentencia que se deja transcrita, debe mantenerse, para:

A. No desnaturalizar el ejercicio de las acciones;

B. Mantener incólume la presunción de legalidad;

C. No alterar, por vía inadecuada (la excepción de inconstitucionalidad lo es), el fenómeno jurídico de la caducidad.

D. No debilitar la fuerza reguladora del ordenamiento jurídico particular, y

E. Mantener la seguridad jurídica que demanda tener como definitivos los actos que hayan conferido derechos.”

3. La Sección Segunda desconoció la Ley 100 de 1993 en cuanto previó que las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a ella, en materia de pensiones de jubilación extralegales continuarían vigentes. En ese punto, alegó desconocimiento de la jurisprudencia de la Sala Plena recogidas en sentencias de 13 y 14 de marzo de 1958, las que consagran la aplicación de la ley mas favorable para el trabajador.

Que “A la luz a de la anterior jurisprudencia, y aún aceptando, en gracia de discusión que la ordenanza No. 001 de 1979, tuviera vicios de orden constitucional, por no haberse expedido la ley que autorizara a la Asamblea Departamental del valle del Cauca para regular el régimen de pensiones de los

diputados y de los Secretarios de la Asamblea, en la forma como lo hizo”, tiene derecho a que se le dé aplicación al artículo 146 de la Ley 100 de 23 de diciembre de 1993 por serle más favorable, pues esa norma fue clara al disponer que las situaciones jurídicas de carácter individual definidas con anterioridad a la vigencia de la misma, con base en disposiciones departamentales en materia de pensiones de jubilación extralegales en favor de empleados, servidores o personas vinculadas laboralmente a las entidades territoriales “CONTINUARAN

VIGENTES”.

4. La Sección Segunda desconoció la jurisprudencia de la Sala Plena de 2 de abril de 1982, pues ignoró que la Ley 100 de 1993 “PURGO LA ILEGALIDAD” que pudiera presentarse frente al acto administrativo que reconoció al demandante su derecho a la pensión de jubilación, de modo que “Si este ordenamiento resultaba inconstitucional, porque no se había expedido la ley que autorizara a la Asamblea para ordenar el pago de los reajustes pensionales, en la forma en que lo hizo, la Ley 100/93, al disponer que las situaciones jurídicas individuales, definidas por disposiciones municipales o departamentales, con anterioridad a la vigencia de la citada ley “CONTINUARAN VIGENTES” purgó la ilegalidad.. ..”

5. Hubo desconocimiento de la jurisprudencia que contiene la sentencia de Sala Plena de 22 de Mayo de 1979 sobre la seguridad jurídica, en la cual la Sala Plena consagró doctrina según la cual desde el momento en que existe un orden, el individuo sabe a qué atenerse sobre su situación en cualquier ámbito de

relaciones, llegándose a precisar que “Por eso es la seguridad un valor que también realiza inexorablemente el derecho, de modo mas radical que la justicia”.

III. CONSIDERACIONES

1. Régimen del recurso interpuesto Sea lo primero advertir que el recurso sub examine fue interpuesto en vigencia del artículo 21 del Decreto Ley 2304 de 1989, que a su vez modificó el artículo 130 del Decreto 01 de 1984, cuyo texto señalaba que el recurso procedía contra los autos interlocutorios o la sentencias, proferidas por las secciones, cuando, sin la aprobación de la Sala Plena se acogiera doctrina contraria a la jurisprudencia de la Corporación, entendida ésta como la pronunciada por la Sala Plena de lo

Contencioso Administrativo.

2. Examen de los cargos 2.1. Inaplicación de actos particulares - Violación de la sentencia de 25 de septiembre de 1961

En cuanto al primer cargo del recurso, consistente en que se desconoció la sentencia de 25 de septiembre de 1961 de la Sala Plena, bajo la consideración de que la excepción de inconstitucionalidad no procede en relación con los ordenamientos administrativos que reconocen un derecho particular, basta decir que los actos inaplicados en el fallo impugnado no son particulares sino de carácter general, como quiera que se trata de ordenanzas. El acto particular en ese caso es el que reconoce la pensión del actor con fundamento en las ordenanzas en comento, el cual de ninguna forma se ha inaplicado. La citada sentencia ciertamente es de Sala Plena y su consejero ponente es el doctor Carlos Gustavo Arrieta. En ella, entre otros aspectos, se trata el invocado en

el cargo, esto es, lo relativo a la excepción de inconstitucionalidad de actos particulares, habiéndose dicho que "La llamada impropiamente excepción de inconstitucionalidad no opera con relación a los ordenamientos administrativos que reconocen un derecho particular (...) porque tales ordenamientos carecen de generalidad, impersonalidad y objetividad que ordinariamente se le atribuye a la ley". Pero el asunto se contrae al examen del alcance de las ordenanzas por las cuales se reguló el sistema y el reajuste pensional para los diputados de la Asamblea del Valle, actos que por su notoria inconstitucionalidad inaplica la Administración al resolver las solicitudes de reajuste pensional presentadas a partir de 1993, por el 100% del conjunto de dietas y gastos de representación de los diputados de esa corporación. Es decir, la excepción se aplicó sobre actos de carácter general o actos regla. De ninguna manera se hizo extensiva a acto particular alguno, ya que los de esta raigambre noticiados en el proceso quedaron indemnes, como son los que le reconocen el status de pensionado al actor y los que con posterioridad se expidieron en favor suyo, en relación con la respectiva prestación. Por lo tanto, el cargo es infundado por falta de correspondencia de la jurisprudencia invocada con la decisión del ad quem. 2.2. Los efectos de los actos administrativos generales derogadosViolación de las sentencias de Sala Plena de 14 de enero de 1991 y 25 de abril de 1978 El cargo de modificación de la jurisprudencia sentada en las sentencias de Sala Plena de 14 de enero de 1991 y 25 de abril de 1978, según las cuales la derogación

de los actos administrativos generales no impide la proyección en el tiempo y en el espacio de los efectos de los actos particulares expedidos con fundamento en ellos, no se configura por cuanto dicha jurisprudencia no guarda relación con el asunto del sub lite, pues en el fallo ahora impugnado no se trató ese punto, y menos fue determinante de lo decidido en él. El tema central del mismo es el de la inaplicabilidad de normas ordenanzales opuestas a normas constitucionales, según se expuso atrás, de modo que el fallo sub júdice no toca la derogatoria como argumento principal de la decisión, mientras que las sentencias que se dicen violadas no se ocupan de la excepción de inconstitucionalidad en ningún sentido, luego no hay lugar a que resulten colisionadas u opuestas sobre el basamento de lo decidido en cada una de ellas, esto es, en la jurisprudencia que respectivamente contienen. El cargo, por consiguiente, tampoco prospera 2.3. El principio de favorabilidad - Violación de las sentencias de 13 y 14 de marzo de 1958 En relación con el cargo de violación de la jurisprudencia de la Sala Plena consignada en sentencias de 13 y 14 de marzo de 1958, en cuanto consagran la aplicación de la ley mas favorable para el trabajador, esto es, el principio de favorabilidad, que para el efecto se aduce el artículo 146 de la Ley 100 de 1993 por señalar que las situaciones jurídicas individuales definidas con anterioridad a dicha ley, en materia de pensiones de jubilación extralegales en favor de empleados públicos continuarían vigentes, la Corporación considera que no fue quebrantada dicha jurisprudencia por cuanto la sentencia de la Sección Segunda

no se ocupó de ese tema, puesto que las normas ordenanzales comentadas no fueron invocadas como más favorables frente a otras anteriores, ni tampoco lo fue el artículo 146 de la Ley 100 de 1.993, como norma posterior, ya frente a las ordenanzales o a otras de rango legal. Por lo tanto, sobre el particular no hay correspondencia entre la sentencia de la Sección Segunda, objeto de este recurso, y las sentencias de Sala Plena invocadas en el cargo, lo cual impide que se dé oposición entre una y otras, de allí que el cargo no tiene vocación de prosperar. 2. 4. La purga de ilegalidad - Violación de la sentencia de 2 de abril de 1982 En lo referente a la purga de ilegalidad que la actora considera reconocida por la Sala Plena en sentencia de 2 de abril de 1982, expediente número 787, consejero ponente Dr. Jacobo Pérez Escoba, concepto invocado como fundamento para perseguir los reajustes pensionales por el 100%, la Sala también observa que la sentencia objeto de la súplica extraordinaria que aquí se decide no se ocupa del tema, de suerte que no hay motivo para endilgarle que haya acogido doctrina contraria a la expuesta en la sentencia invocada en este cargo, con lo cual indica defecto técnico en su formulación, lo que es suficiente para desestimar el cargo, no está estando demás comentar que lo que legalizó el artículo 146 de la Ley 100 de 1993 no fueron las normas ordenanzales o territoriales que regulaban el régimen pensional, sino las pensiones reconocidas con base en ellas hasta la expedición

de dicha ley. Así las cosas, al mantenerse su pensión, la Sala estima que la sentencia suplicada no desconoce la denominada purga de legalidad. 2. 5. Violación de la jurisprudencia de la sentencia de 22 de mayo de 1979 En esa sentencia se trató la materia que le atribuye el promotor de la súplica, esto es, la importancia de la seguridad jurídica, y el cargo radica en que se dejó de valorar la jurisprudencia consignada al respecto, lo cual no se adecua al presupuesto que el inciso primero del artículo 130 del C.C.A establece para que proceda el recurso extraordinario que aquí se desata, de donde éste carece de técnica en su proposición, pues la norma dice que "Habrá recurso de súplica...contra los autos interlocutorios o las sentencias proferidas por las secciones cuando sin la aprobación de la Sala Plena, se acoja doctrina contraria a la jurisprudencia de la corporación" (negrillas fuera de texto), lo que es enteramente distinto de la situación que se enuncia como fundamento del cargo, o sea, la de dejarse de valorar una determinada directriz jurisprudencial, de allí que es por acción y no por omisión, en relación con el contenido de las providencias pasibles del susodicho recurso, que se puede incurrir en el defecto que da lugar al mismo. Por ello es necesario a la técnica y a la finalidad del recurso que haya una doctrina expresamente recogida en el fallo atacado para así poder hacer su confrontación con la jurisprudencia que se invoca como contravenida, siendo de cargo del recurrente el señalamiento de una y otra, con el correspondiente concepto de la

violación, como se estipula en el inciso segundo de la norma procesal en comento y lo reiterado por la Sala en sentencia de 28 de noviembre de 1994, en el expediente S-368, con ponencia del Consejero Doctor Juan de Dios Montes Hernández. Como quiera que el recurrente no ha enunciado doctrina alguna que, recogida en el fallo censurado, contraríe la jurisprudencia de la Sala Plena que invoca, sino que se limitó a decir que en aquél no se valoró la materia de que ésta trata, cabe afirmar que el cargo es incompleto, además de no ser pertinente, y por tanto imposible de examinar por la Sala, lo cual conduce a que también sea desestimado.

3. Conclusión Vista, entonces, la notoria carencia de fundamento del recurso, éste se desestima sin necesidad de más consideraciones.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: NO PROSPERA el recurso extraordinario de súplica interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 14 de agosto de 1995, proferida por la Sección Segunda de esta Corporación, dentro del proceso Núm. 11.158. Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente a la Sección de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala Plena en reunión celebrada en la fecha.

GERMÁN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR

Vicepresidente

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE GERMÁN AYALA MANTILLA

REYNALDO CHAVARRO BURITICÁ MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ

ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ E. MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN

RICARDO HOYOS DUQUE FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA

LIGIA LÓPEZ DÍAZ GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

OLGA INÉS NAVARRETE B. MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ

DARÍO QUIÑÓNES PINILLA RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General