CE-11001-03-15-000-1997-0698-01(S)-2004

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Inexistencia de contrariedad jurisprudencial. Régimen laboral de servidores del Congreso / INSUBSISTENCIA - Procedencia frente a cargo que perdió su condición de periodo fijo. Senado de la República / REGIMEN LABORAL - Congreso de la República. Marco legal De acuerdo con las consideraciones expuestas en el fallo suplicado, se consideró jurídicamente viable la declaratoria de insubsistencia del demandante en el cargo de Profesional Asistente de la Segunda Vicepresidencia del Senado de la República, por considerar que si bien tal nombramiento se produjo en vigencia de la Ley 52 de 1978, norma legal que le otorgaba garantía de inamovilidad, por el período para el cual había sido nombrado, habiendo sido modificada dicha normatividad legal por el artículo 3° de la Ley 28 de 1983, según el cual el cargo ya no era de período fijo, sino de libre nombramiento y remoción, se había extinguido para el funcionario la garantía otorgada por aquella, sin que pudiera predicarse violación de derechos adquiridos, ni aplicación retroactiva de la nueva ley. Observa la Sala que la situación fáctica y jurídica planteada en la sentencia que se dice contrariada es bien distinta de la analizada en el fallo suplicado, pues en primer término lo tratado en aquella oportunidad fue la colisión de competencias, que si bien surgió de la confrontación de dos disposiciones aparentemente contradictorias, corresponde al desarrollo de facultades precisas que para tal efecto otorga el artículo 128.15 del Código Contencioso Administrativo al Consejo de Estado, facultades que están limitadas a definir el

conflicto de competencias, no la legalidad de las normas que las consagran y menos aún la de los actos administrativos expedidos con base en ellas, tal como lo advirtió en la misma sentencia. De otra parte, las apreciaciones que se hacen en la sentencia respecto de la derogatoria de la ley y su compatibilidad con la preceptiva constitucional vigente, se entienden referidas a las normas legales en conflicto, puesto que ellas son concluyentes para el caso objeto de análisis, ya que suponen la revisión previa al contenido de las disposiciones generadoras del conflicto, de manera que no es posible con base en ellas resolver situaciones distintas a la allí analizada. Así las cosas y teniendo en cuenta que las razones en que se sustenta el fallo suplicado no corresponden al tema tratado en la sentencia que se dice contrariada, no es posible aducir respecto de la misma oposición alguna, pues es evidente no sólo que son procesos distintos con finalidades específicas sino, además, que los casos planteados son diversos y por tal razón, los razonamientos y análisis de las normas legales aplicables estimados por el fallador en uno y otro caso, no pueden ser coincidentes. RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Inexistencia de contrariedad jurisprudencial. Inaplicación de norma derogada / RETROSPECTIVIDAD DE LA LEY - Eventos. Liquidación de prestaciones sociales / INSUBSISTENCIAProcedencia. Servidor del congreso. Cargo de libre nombramiento y remoción / ULTRAACTIVIDAD DE LA LEY - Concepto Tampoco encuentra la Sala que el fallo suplicado desconozca la jurisprudencia contenida en la Sentencia del 10 de septiembre de 1992, según la cual “la ley

laboral no puede ser retroactiva, aunque, se trate de una que sea favorable al trabajador, pero puede, en algunos casos, ser retrospectiva si tiene en cuenta factores de computación o de liquidación de prestaciones sociales y en general hechos ocurridos antes de la fecha en que entró en vigencia”. En efecto, según el criterio expuesto, se admite que tratándose de prestaciones sociales la ley puede llegar a ser retrospectiva es decir que actúa sobre la causa generadora de un derecho, pero que por principio general la ley laboral así sea favorable al trabajador, no es retroactiva. Lo planteado por el recurrente es la ultractividad de la ley, fenómeno según el cual una ley derogada sigue produciendo efectos posteriores y sobrevive para algunos casos concretos no obstante su deceso jurídico; en efecto, lo que se pretende es la no aplicación de la Ley 52 de 1978, que considera desfavorable y se reconozca para el caso concreto la vigencia de la Ley 28 de 1983, no obstante la pérdida de su vigencia. De manera que se trata de un tema distinto al tratado en la sentencia que se dice contrariada, razón por la cual no puede prosperar el recurso extraordinario de súplica, pues no se configura la contradicción de la jurisprudencia de la Sala Plena a que se ha hecho referencia. De acuerdo con las anteriores consideraciones habrá de negarse la prosperidad del recurso extraordinario interpuesto.

NOTA DE RELATORIA: Sentencia 7931 de 6 de marzo de 1997. Subsección “B” de la Sección Segunda. Ponente: Silvio Escudero Castro. Actor: Carlos Alberto

Mantilla Gutiérrez. Demandado: Senado de la República.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejera ponente: LIGIA LOPEZ DIAZ

Bogotá, D. C., diecisiete (17) de noviembre de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 11001-03-15-000-1997-0698-01(S)

Actor: CARLOS ALBERTO MANTILLA GUTIERREZ Demandado: SENADO DE LA REPUBLICA Decide la Sala el recurso extraordinario de súplica interpuesto por el apoderado judicial de la parte actora contra la Sentencia del 6 de marzo de 1997, proferida por la Subsección “B” de la Sección Segunda de la Corporación, al conocer del recurso de apelación propuesto por el actor contra la Sentencia del 26 de junio de 1992 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

LA PROVIDENCIA RECURRIDA Mediante la providencia suplicada, la Subsección “B” de la Sección Segunda de la Corporación, confirmó la Sentencia del 26 de junio de 1992 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, denegatoria de las súplicas de la demanda en el juicio de nulidad y restablecimiento del derecho incoado por el actor contra las Resoluciones Nos. 164 del 25 de julio de 1985 y 184 del 14 de agosto del mismo año, actos administrativos mediante los cuales la Comisión de la Mesa Directiva del Senado de la República declaró insubsistente su nombramiento en el cargo de Profesional Asistente de la Segunda Vicepresidencia. Las consideraciones que antecedieron a la decisión adoptada por el superior se resumen así:

Consta en autos que el demandante se vinculó al servicio del Senado de la República el 1° de septiembre de 1978 y que por Resolución N° 105 del 13 de octubre de 1982 se le trasladó al cargo de Profesional Asistente de la Segunda Vicepresidencia. Si bien el acto de traslado se produjo en vigencia de la Ley 52 de 1978, según la cual el cargo ocupado por el actor era de período fijo, habiendo sido ésta modificada por la Ley 28 de 1983, artículos 2° y 3°, donde se dispuso que el cargo de Profesional Asistente de la Segunda Vicepresidencia era de libre nombramiento y remoción, a la fecha en que se dictó el acto de insubsistencia, 25 de julio de 1985, el demandante carecía de estabilidad laboral en el cargo del cual fue retirado del servicio, sin que ello implique aplicación retroactiva de la ley, porque los actos demandados fueron proferidos con posterioridad a la expedición de la nueva ley. Siendo jurídicamente viable que el demandante fuera desvinculado de la Corporación legislativa, no se requería para el efecto adelantar ningún procedimiento administrativo previo. No se puede predicar violación de los derechos adquiridos porque la relación legal o reglamentaria que vincula al funcionario con la Administración no hace parte de su patrimonio y tal derecho no puede ser invocado sobre expectativas que dependen del mantenimiento de la vinculación. La garantía de inamovilidad del empleado supone la existencia de norma legal que la disponga, extinguida ésta por ley posterior, se extingue para el funcionario tal garantía, porque prima el principio constitucional de que el interés particular

debe ceder al interés público o social. La sentencia de inexequibilidad del Decreto 1660 de 1991, tiene efectos de carácter laboral en relación con empleados públicos de carrera Administrativa, situación en que no se encontraba el accionante. EL RECURSO EXTRAORDINARIO El recurrente estima como contrariada la siguiente jurisprudencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo:

1. Auto del 22 de junio de 1994, Expediente C-239, M. P. Miguel Viana Patiño.

2. Sentencia del 10 de septiembre de 1992, Expediente S-182, M. P. Luis Eduardo

Jaramillo. Observa en primer término que la sentencia suplicada desconoce el antecedente según el cual la Sala de Consulta y Servicio Civil, mediante el Concepto del 19 de febrero de 1992, radicación N° 421, M. P. Humberto Mora Osejo, indicó que la estabilidad relativa para los empleados de período del Congreso, consagrada en la Ley 52 de 1978, primaba, aún enfrentada esta norma legal con el artículo 3° transitorio de la Constitución Política y dijo que los servidores públicos de período amparados por el artículo 3° de la Ley 52 de 1978, se asimilaban a los de “carrera” y por tanto se les debían aplicar en lo referente a su estabilidad relativa y en desarrollo del principio de favorabilidad, los artículos 123 y 125 de la Constitución Política de 1991. Considera el actor que la sentencia recurrida desconoce la jurisprudencia contenida en las sentencias invocadas, precisando su inaplicación en dos

aspectos: 1 El artículo 3° de la Ley 28 de 1983 es incompatible con los preceptos constitucionales actuales aplicables a los funcionarios del Congreso, puesto que al declarar de “libre nombramiento y remoción”, funcionarios de “período”, asimilables a los de “carrera”, se desmejoró su condición y se contradijo el principio constitucional consagrado en los artículos 123 y 125 relativos a la estabilidad, significa que la citada norma legal no era aplicable al demandante por inconstitucionalidad. En otros términos, los artículos 123 y 125 de la Constitución de 1991 derogaron el artículo 3° de la Ley 28 de 1983, por vía de la excepción de inconstitucionalidad del artículo 4° de la Carta. 2 Se desconoció el principio de favorabilidad que ampara al trabajador, puesto que al no serle aplicable al demandante el artículo 3° de la Ley 28 de 1983, debieron aplicarse en la sentencia suplicada los artículos 123 y 125 de la Constitución Política, haciendo retrospectiva su condición de estabilidad en el cargo de acuerdo con la Ley 52 de 1978, o sea respetando su relativa inamovilidad por el período para el cual fue nombrado. INFORME DE RELATORIA En cumplimiento del auto del 6 de junio de 1997, la Relatoría de la Corporación rindió el siguiente informe: “Providencia del 22 de junio de 1994: Resuelve el conflicto de competencias administrativas suscitado entre el Ministerio de Salud y la Gobernación del Departamento del Magdalena, con ocasión de la toma administrativa y técnica en la intervención para la vigilancia y control del

Hospital Central “Julio Méndez Barreneche” de Santa Marta, conforme al artículo 39 del Decreto ley 56 de 1975. La cita invocada por el recurrente es textual y se refiere al aparte relacionado con insubsistencia legal por inconstitucionalidad sobreviniente, en el cual se expresa que la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, no trajo por sí mismos (sic) la derogatoria de la legislación preexistente, antes bien, por regla general, ella permanece salvo en los eventos en que la reglamentación legal resulte incompatible, que no diferente, con la de la nueva preceptiva constitucional. La jurisprudencia anterior no ha sido modificada. Sentencia del 10 de septiembre de 1992: Decide favorablemente el recurso extraordinario de súplica propuesto por el actor por considerar que para el reconocimiento de la sustitución pensional no se le acumuló el tiempo de servicios prestado como soldado y porque la sentencia impugnada no le dio aplicación retrospectiva al Decreto 3187 de 1968. La Sala Plena infirma la sentencia impugnada en esa ocasión porque la no acumulación del tiempo de servicios que prestó el señor Farfán Camelo como soldado, al servicio como agente de la Policía Nacional, para el no reconocimiento de la pensión sustantiva, viene a ser el fundamento para afirmarse que en la providencia suplicada no se le dio al Decreto 3187 de 1968 artículo 58, carácter retrospectivo, contrariando así la orientación jurisprudencial dada por el Consejo de Estado a ese tema de las prestaciones sociales. La jurisprudencia que se contrarió es la contenida en la sentencia del 16 de julio de 1980, expediente 10.399. Actor: ANTONIO RODRIGUEZ VEGA, en el cual se

lee que la ley no puede ser retroactiva, aunque se trate de una que sea favorable al trabajador, pero puede, en algunos casos, ser retrospectiva si tiene en cuenta factores de computación o de liquidación de prestaciones sociales y en general hechos ocurridos antes de la fecha en que entró en vigencia. La jurisprudencia de la Sala Plena, sobre el principio de favorabilidad de la ley laboral se ha circunscrito al régimen prestacional, no ha sido modificada y viene siendo aplicada desde la vigencia de la Ley 6a. de 1945 que expresamente consagra dicho principio.” CONSIDERACIONES DE LA SALA El recurso extraordinario de súplica ante la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, según el artículo 130 del Código Contencioso Administrativo, procede contra autos interlocutorios y sentencias proferidas por las Secciones, cuando sin la aprobación de la Sala Plena se acoja doctrina contraria a la jurisprudencia de la Corporación. La Ley 446 de 1998 modificó el artículo 130 del Código Contencioso Administrativo, suprimiendo el recurso de súplica tal como existía antes de su expedición y en su lugar dispuso en su artículo 57 la creación de un nuevo recurso, al que también denominó recurso extraordinario de súplica, el cual procede contra sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las Secciones de la Corporación, cuando se configure la causal allí prevista, definida como la violación directa de normas sustanciales, por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea. El recurso interpuesto que ahora se decide es aquél de que trataba el artículo 130 del Código Contencioso Administrativo y según lo dispuesto en el artículo 164 de la Ley 446 de 1998, en los procesos iniciados ante la Jurisdicción Contencioso

Administrativa, los recursos interpuestos se rigen por la ley vigente cuando se interpuso el recurso. Sobre las razones en que se sustenta el recurso extraordinario de súplica que ocupa la atención de la Sala, proceden las siguientes consideraciones: En la providencia del 22 de junio de 1994, la Sala Plena definió el conflicto de competencias administrativas suscitado entre el Ministerio de Salud y el Departamento del Magdalena, en el sentido que al primero correspondía designar el Director para ejercer la intervención del Hospital Central Departamental Julio Méndez Barreneche, ubicado en el centro Turístico de Santa Marta. La colisión de competencias surgió de la confrontación entre las disposiciones contenidas en el Decreto Ley 56 de 1975 y la Ley 10 de 1990, en la consideración de que el primero habría sido derogado por virtud de lo previsto en los artículos 1°, 4°, 287 y 305-5 de la Carta Política de 1991. Al respecto dijo en aquella oportunidad la Sala: “Es bien sabido que las leyes desaparecen del ordenamiento jurídico, entre otras razones, por declaración de inconstitucionalidad o por su derogatoria expresa o tácita, según sea que una nueva ley así lo manifieste claramente, o que ésta contenga previsiones que resulten inconciliables con la ley anterior. Ahora bien, la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, no trajo por sí mismos (sic) la derogatoria de la legislación preexistente, antes bien, por regla general, ella permanece salvo en los eventos en que la reglamentación legal resulte incompatible, que no diferente, con la de la nueva preceptiva

constitucional”. Aplicando lo anterior al evento sub análisis, resulta que entre las normas constitucionales y las del Decreto 056 de 1975 transcritas, no surge incompatibilidad alguna, puesto que no están regulando un mismo asunto, sino diferentes, resultando así inaplicable el principio de la supremacía constitucional consagrado en el artículo 4° de la Carta, por falta del presupuesto que haría contradictorias las normas en cuestión.” Según los términos del recurso extraordinario, el fallo recurrido contraría la citada jurisprudencia, ya que al encontrarse vigente para el demandante la Ley 52 de 1978 que le otorgaba una estabilidad relativa en el cargo, por el período para el cual había sido nombrado, no le era aplicable el artículo 3° de la Ley 28 de 1983, norma legal que considera incompatible con los mandatos constitucionales contenidos en los artículos 123 y 125 de la Carta Política, debiendo aplicarse el principio de la soberanía constitucional del artículo 4°. De acuerdo con las consideraciones expuestas en el fallo suplicado, se consideró jurídicamente viable la declaratoria de insubsistencia del demandante en el cargo de Profesional Asistente de la Segunda Vicepresidencia del Senado de la República, por considerar que si bien tal nombramiento se produjo en vigencia de la Ley 52 de 1978, norma legal que le otorgaba garantía de inamovilidad, por el período para el cual había sido nombrado, habiendo sido modificada dicha normatividad legal por el artículo 3° de la Ley 28 de 1983, según el cual el cargo ya no era de período fijo, sino de libre nombramiento y remoción, se había

extinguido para el funcionario la garantía otorgada por aquella, sin que pudiera predicarse violación de derechos adquiridos, ni aplicación retroactiva de la nueva ley. Observa la Sala que la situación fáctica y jurídica planteada en la sentencia que se dice contrariada es bien distinta de la analizada en el fallo suplicado, pues en primer término lo tratado en aquella oportunidad fue la colisión de competencias, que si bien surgió de la confrontación de dos disposiciones aparentemente contradictorias, corresponde al desarrollo de facultades precisas que para tal efecto otorga el artículo 128-15 del Código Contencioso Administrativo al Consejo de Estado, facultades que están limitadas a definir el conflicto de competencias, no la legalidad de las normas que las consagran y menos aún la de los actos administrativos expedidos con base en ellas, tal como lo advierte la misma sentencia cuando dice: “Finalmente, no sobra anotar que si a juicio de la Administración del Departamento del Magdalena, el acto administrativo que dispuso la intervención del centro hospitalario tantas veces mencionado era inconstitucional o ilegal, la vía adecuada a seguir era la de acudir ante los jueces competentes y demandar un pronunciamiento en tal sentido, pues hasta tanto ello no ocurriera, el acto era de obligatorio cumplimiento.” De otra parte, las apreciaciones que se hacen en la sentencia respecto de la derogatoria de la ley y su compatibilidad con la preceptiva constitucional vigente, se entienden referidas a las normas legales en conflicto, puesto que ellas son concluyentes para el caso objeto de análisis, ya que suponen la revisión previa al contenido de las disposiciones generadoras del conflicto, de manera que no es

posible con base en ellas resolver situaciones distintas a la allí analizada. Así las cosas y teniendo en cuenta que las razones en que se sustenta el fallo suplicado no corresponden al tema tratado en la sentencia que se dice contrariada, no es posible aducir respecto de la misma oposición alguna, pues es evidente no sólo que son procesos distintos con finalidades específicas sino, además, que los casos planteados son diversos y por tal razón, los razonamientos y análisis de las normas legales aplicables estimados por el fallador en uno y otro caso, no pueden ser coincidentes. Ahora bien, no debe olvidarse que dada la naturaleza y finalidad del recurso extraordinario, donde lo que se persigue es unificar la jurisprudencia de la Sala Plena de la Corporación con la proferida por sus diferentes Secciones mediante la confrontación de los puntos de derecho supuestamente contrariados, no es procedente controvertir los aspectos fácticos o probatorios, así como tampoco examinar los elementos de juicio tendientes a subsanar supuestos errores de apreciación en que hubiere podido incurrir el fallador, como lo pretende el recurrente. Tampoco encuentra la Sala que el fallo suplicado desconozca la jurisprudencia contenida en la Sentencia del 10 de septiembre de 1992, según la cual “la ley laboral no puede ser retroactiva, aunque, se trate de una que sea favorable al trabajador, pero puede, en algunos casos, ser retrospectiva si tiene en cuenta factores de computación o de liquidación de prestaciones sociales y en general hechos ocurridos antes de la fecha en que entró en vigencia.” En efecto, según el criterio expuesto, se admite que tratándose de prestaciones

sociales la ley puede llegar a ser retrospectiva es decir que actúa sobre la causa generadora de un derecho, pero que por principio general la ley laboral así sea favorable al trabajador, no es retroactiva. Lo planteado por el recurrente es la ultractividad de la ley, fenómeno según el cual una ley derogada sigue produciendo efectos posteriores y sobrevive para algunos casos concretos no obstante su deceso jurídico; en efecto, lo que se pretende es la no aplicación de la Ley 52 de 1978, que considera desfavorable y se reconozca para el caso concreto la vigencia de la Ley 28 de 1983, no obstante la pérdida de su vigencia. De manera que se trata de un tema distinto al tratado en la sentencia que se dice contrariada, razón por la cual no puede prosperar el recurso extraordinario de súplica, pues no se configura la contradicción de la jurisprudencia de la Sala Plena a que se ha hecho referencia. Finalmente reitera la Sala el criterio expuesto en anteriores oportunidades, según el cual, los conceptos de la Sala de Consulta y Servicio Civil de la Corporación, no son jurisprudencia apta para la procedencia del recurso extraordinario de súplica.1 De acuerdo con las anteriores consideraciones habrá de negarse la prosperidad 1 Sentencias del 6 de marzo de 1995, expediente S-333, M. P. Miguel Viana Patiño, Actor: Sociedad Sorteo Extraordinario de Colombia y del 18 de marzo de 1997, expediente S-634, M. P. Dolly Pedraza de Arenas, Actor: Pedro Aquiles Bautista del recurso extraordinario interpuesto. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso

Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: NO PROSPERA el recurso extraordinario de súplica interpuesto contra la Sentencia del 6 de marzo de 1997 proferida por la Subsección “B” de la Sección Segunda de la Corporación. Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase a la Sección de origen. Cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha.

GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR

Vicepresidente

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE REINALDO CHAVARRO BURITICA

RUTH STELLA CORREA PALACIO MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ

ALIER EDUARDO HERNANDEZ E. MARIA NOHEMI HERNANDEZ P.

FILEMON JIMENEZ OCHOA LIGIA LOPEZ DIAZ

GABRIEL EDUARDO MENDOZA M. OLGA INES NAVARRETE B.

MARIA INES ORTIZ BARBOSA RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT P.

JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE DARIO QUIÑONES PINILLA

HECTOR J. ROMERO DIAZ RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General