CE-11001-03-15-000-1999-00202-01-2012

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA – Regulación legal El recurso extraordinario de súplica fue interpuesto, en la fecha arriba indicada, y admitido, antes de la publicación de la Ley 954 del 27 de abril de 2005, en el Diario Oficial No. 45.893 de 28 de abril de 2005, y conforme lo dispuesto en el artículo 63 de la Ley 1395 de 2010, su conocimiento está atribuido a esta Sala Transitoria de Decisión en concordancia con el Acuerdo 036 de 14 de junio de 2005, expedido por la Sala Plena de esta Corporación.

FUENTE FORMAL: LEY 954 DE 2005 / LEY 1395 DE 2010 – ARTICULO 63 / ACUERDO 036 DE 2005

NORMA SUSTANCIAL – Concepto En cuanto hace al concepto de norma sustancial, inicialmente esta Corporación acogió la doctrina tradicional de la Corte Suprema de Justicia que entiende por tales “aquellas que, en razón de una situación fáctica concreta, declaran, crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas también concretas entre las personas implicadas en tal situación‘. Por consiguiente, no tienen categoría sustancial los preceptos legales que ‘se limitan a definir fenómenos jurídicos, o a describir los elementos integrantes de éstos, o hacer enumeraciones o enunciaciones; como tampoco la tienen las disposiciones ordinarias o reguladoras de la actividad in procedendo”. El anterior criterio fue modificado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, para ampliarlo e incluir dentro del concepto de norma sustancial aplicable al campo del derecho administrativo, otras categorías de

normas cuyos destinatarios son los funcionarios públicos encargados de producir actos administrativos, suscribir contratos y en general de actuar a nombre del Estado en procura de la obtención de metas institucionales, pues en esa medida sus actuaciones, hechos u omisiones tienen la virtualidad de comprometer la responsabilidad de Estado frente a los ciudadanos.

NOTA DE RELATORIA: Sobre el concepto de norma sustancial, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, auto de 4 de agosto de 1999, Rad Q-063, C.P., Alier Eduardo Hernández Enriquez RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA – Falta de aplicación de la norma. Destinación del impuesto a la venta de loterías De la confrontación entre la norma demandada y la norma constitucional invocada no se deduce la violación, sino que debe confrontarse con las leyes que regulan la destinación de los recursos para poder establecer una presunta violación, lo que implica la existencia de una violación indirecta. El cargo debe desestimarse porque, como lo precisó la sentencia recurrida, el artículo 336, inciso 4° de la Constitución, dispuso expresamente que “Las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar estarán destinadas exclusivamente a los servicios de salud”, por consiguiente en lo que toca con la destinación para la salud del impuesto a la venta de billetes de loterías de otros departamentos, el acto acusado no crea ni cambia su destinación sino que reitera la establecida en la Carta Política. De la misma forma el ingreso de los recursos provenientes de loterías a los Fondos Seccionales de Salud, también tiene sustento Constitucional en el artículo 336 y legal en los artículos 211 y parágrafo 1º de los artículos 214 y

221 de la Ley 100 de 1993, además, de que estos Fondos Seccionales de Salud siguen siendo una cuenta especial del presupuesto del Departamento.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1893 DE 1994 – ARTICULO 6 INCISO 6 /

CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 287

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA CUARTA ‘D’ ESPECIAL TRANSITORIA DE DECISION

Consejera ponente: BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ

Bogotá D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil doce (2012) Radicación número: 11001-03-15-000-1999-00202-01

Actor: BENEFICENCIA DE CUNDINAMARCA

Demandado: MINISTERIOS DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO, Y OTRO RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA Procede la Sala a resolver el recurso extraordinario de súplica interpuesto por la Beneficencia de Cundinamarca, mediante apoderado, contra la sentencia de 23 de abril de 1999, proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación, mediante la cual se confirmó la sentencia de primera instancia, proferida por la Subsección ‘B’ de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 2 de abril de 1998, que denegó las pretensiones de la demanda.

ANTECENDENTES LA DEMANDA. La Beneficencia de Cundinamarca, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, formuló demanda contra la Nación, Ministerio de Salud y Ministerio de Hacienda y Crédito Público con

el fin de que se acceda a las siguientes pretensiones:

1. Que se declare la nulidad del artículo 6º, inciso sexto del literal b), del Decreto Reglamentario No. 1893 del 3 de agosto de 1994, expedido por el Presidente de la República, cuyo texto es el siguiente: “Art. 6º. INGRESOS DE LOS FONDOS SECCIONALES DE SALUD. Son ingresos de los Fondos Seccionales de Salud: (…)

b. Las rentas e impuestos establecidos en las normas constitucionales y legales con destinación para la salud en el departamento, tales como: (…) - Con periodicidad mensual, conforme a la ley, el impuesto a la venta de billetes de loterías de otros departamentos, bien sea recaudado en primera instancia por beneficencias o loterías. (…)”

2. A título de restablecimiento del derecho pide se declare que el impuesto del 10% a la venta de billetes de loterías de otros Departamentos, en el caso del Departamento de Cundinamarca, es con destino exclusivo a la asistencia pública y tiene como sujeto activo la Beneficencia de Cundinamarca, la cual tiene a su cargo el recaudo, inversión y control de este impuesto. Lo anterior, de conformidad con los artículos 287, 294, 336, 338 y 362 de la Constitución Política; 1° y 4° de la Ley 64 de 1923; 1° y 2° de la Ley 133 de 1936; 164 del Decreto Ley 1222 de 1986; y, 110 del Decreto Ordenanzal 2143 de 1992; que se condene a la demandada a reintegrar a la demandante todas las sumas que por concepto de venta de billetes de

lotería de otros Departamentos haya dejado de ingresar a su patrimonio, en virtud del acto acusado, hasta que se decrete su nulidad; que se condene a la demandada a abstenerse de expedir o de reproducir actos que vulneren los derechos de la demandante en cuanto a la utilización, recaudo, control y destinación del impuesto a la venta de billetes de loterías de otros Departamentos; y, que se le dé cumplimiento y aplicación a los artículos 176 y 178 del C.C.A. Fundamentó sus pretensiones con los siguientes hechos: La Beneficencia de Cundinamarca es un establecimiento público del orden Departamental, creado mediante la Ley 15 de agosto de 1869 del Estado de Cundinamarca y su función, conforme al artículo 3º del Acuerdo 0058 de 1986, por el cual se fijan sus estatutos, es la de dar asistencia pública a quienes careciendo de medios de subsistencia y de derecho para exigirla de otras personas, estén física y económicamente incapacitadas. A tal entidad como Establecimiento Público del orden Departamental no le corresponde dirigir, coordinar, ni explotar el monopolio de la lotería, actividad ésta que institucionalmente asume la “Lotería de Cundinamarca” en su condición de Empresa Comercial del Departamento. La Ley 64 de 1923 creó el monopolio de las loterías como arbitrio rentístico de los departamentos y en el artículo 4° creó un impuesto del 10% nominal de cada billete a las loterías de otros Departamentos, el cual debe ingresar íntegramente al fondo de beneficencia pública. La Ley 133 de 1936 en su artículo 1º estableció que es libre en todo el territorio

nacional la circulación y venta de loterías de otros Departamentos y facultó a las Asambleas Departamentales para gravar hasta con un 10% el valor nominal de cada billete, con destino exclusivo a la asistencia pública; igualmente dispuso que, en los departamentos que estuvieran cobrando el 10% de que trata la Ley 64 de 1923, pueden seguir efectuando dicho cobro, sin necesidad de nueva autorización de las Asambleas; disposición similar se contiene en el artículo 164 del Decreto – Ley 1222 de 1986. El Decreto Ordenanzal 2143 de 21 de julio de 1992, dispuso en su artículo 110 que el “impuesto del 10% del valor nominal de cada billete de lotería de otros Departamentos o Municipios, que se vendan en el área fiscal de Cundinamarca. El sujeto pasivo de este impuesto es la Beneficencia o lotería de origen (…). La Beneficencia de Cundinamarca tendrá a su cargo el recaudo y control de éste impuesto. (…)” La Beneficencia de Cundinamarca durante más de 50 años ha tenido a su cargo el recaudo, administración, control e inversión del impuesto del 10% a la venta de billetes de loterías de otros departamentos, tiempo en el cual dicho impuesto ingresó en su totalidad al patrimonio de la demandante, es decir, jamás se incluyó en el presupuesto ni formó parte del patrimonio de otra u otras entidades del departamento de Cundinamarca, ni de la Nación ni de los municipios. Sin embargo, desde el 3° de agosto de 1994, fecha de expedición del acto acusado (Decreto 1893 artículo 6°, lit. b.) inc. 6°), dicho recaudo ha sido trasferido

al Servicio Seccional de Salud, en consecuencia, han dejado de ingresar al patrimonio de la entidad demandante recursos en cuantía superior a mil millones de pesos, lo cual le ha causado graves perjuicios de orden financiero y le afectó la destinación de los recursos para satisfacer las necesidades de inversión necesarias para el funcionamiento de los programas asistenciales que ejecuta la entidad. El artículo 19 de la Ley 60 de 1993, norma objeto de reglamentación por el decreto cuya nulidad se solicita, consagra disposición en sentido contrario a lo que se pretende reglamentar. Así, el inciso 3° del artículo 19 de dicha ley establece que a tales fondos de las entidades territoriales se deberán girar todos los recursos que por cualquier concepto sean asignados al respectivo sector, excepto los recursos propios de los establecimientos descentralizados, de conformidad con el reglamento. Teniendo en cuenta el concepto No. 0040 de marzo 18 de 1994, expedido por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público concluyó que los impuestos de ganancia ocasional sobre premios de lotería y del 10% sobre billetes de loterías foráneas, continúan regulados por las normas vigentes a la fecha de expedición de la nueva Constitución y no están afectados de inconstitucionalidad sobreviniente por cuanto no se oponen a lo dispuesto en el artículo 336 inciso 4° de la Constitución Política. Finalmente, señaló que las leyes que crearon el impuesto del 10% a la venta de billetes de loterías de otros departamentos, es decir, las Leyes 64 de 1923, 133 de 1936 y el Decreto Ley 1222 de 1986, no han sido derogadas por norma constitucional

ni legal, por lo cual se encuentran vigentes y el impuesto del 10% a la venta de billetes de loterías de otros Departamentos o impuesto de loterías foráneas no constituye una renta derivada del ejercicio del monopolio y de la explotación del juego de lotería, sino un gravamen o un tributo derivado de un mandato legal impositivo.

Como normas violadas refirió: Artículos 2° inciso 1°, 6°, 189, 287, 294, 336 inciso 4° y 362 de la Constitución Política; Artículos 1° y 4° de la Ley 64 de 1923; Artículos 1° y 2° de la Ley 123 de 1936; Artículo 19 inciso 3° de la Ley 60 de 1993; Artículo 64 del Decreto – Ley 1222 de 1986; Artículo 110 del Decreto Ordenanzal (Sic) 2143 de 4 de julio de

1992. PRIMERA INSTANCIA La Subsección ‘B’ de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 2 de abril de 1998, profirió sentencia negando las pretensiones de la demanda (Fls. 230-268), bajo los argumentos que se sintetizan así:

1. El acto acusado dispuso que son ingresos de los Fondos Seccionales de Salud, entre otros, el impuesto a la venta de billetes de loterías de otros departamentos, lo que, en su criterio, implica que el decreto acusado no disminuyó los ingresos, bienes y patrimonio de la beneficencia en la medida en que los citados fondos en ningún caso entraban a formar parte de la entidad que los recaudaba o los administraba sino que debían ser

manejados a través de una cuenta especial con destino a la asistencia pública (art. 13 de la ley 93 de 1938).

2. Tanto la destinación exclusiva al servicio de salud de los recursos provenientes de loterías como su ingreso a los Fondos Seccionales de Salud, tienen sustento Constitucional, artículo 336, y legal, Leyes 133 de 1936 y 100 de 1993.

3. El acto acusado no varía la destinación de los citados recursos del monopolio de los juegos de suerte y azar, pues el Constituyente previó su utilización al servicio de salud (artículos. 189-20 y 336).

4. El Decreto censurado no limitó la autonomía del departamento de Cundinamarca en la gestión de sus intereses porque el hecho de que los recursos ingresen al Fondo Seccional de Salud no implica algún cambio de destinación.

5. La norma demandada sólo desarrolla el artículo 336-4° de la Carta Política, en razón de que dentro del término “rentas” se entienden todos los ingresos que por concepto de juegos de suerte y azar recaude el Departamento.

Agrega que siendo los Fondos Seccionales de Salud creados por la Ley 100 de 1993 como un régimen subsidiado o complementario de salud, no se está privando al Departamento de percibir las rentas provenientes de loterías foráneas (Art. 362 de la Carta). SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta de esta Corporación, en sentencia de 23 de abril de 1999, dentro del proceso No. 10453, confirmó la decisión apelada por la parte demandante, para ello indicó: La decisión sobre la destinación del impuesto a loterías foráneas para el

sector salud y su ingreso a los Fondos Seccionales de Salud no proviene del Ejecutivo sino de la Constitución y de la ley, que el reglamento acusado no hizo más que reiterar. El contenido material del Decreto acusado no sugiere ninguna modificación a la estructura básica del impuesto, ni constituye intromisión en la autonomía y disposición de los recursos territoriales. Los Fondos Seccionales de Salud siguen siendo una cuenta especial del presupuesto del Departamento. Los recursos de los monopolios de las loterías mantienen el carácter de rentas departamentales y el recaudo del impuesto de las loterías foráneas continúa a cargo de la Beneficencia de Cundinamarca. RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA La Beneficencia de Cundinamarca, parte actora en el proceso de instancia, interpuso el recurso extraordinario de súplica contra la sentencia de segunda instancia.

1. Primer cargo: Violación del artículo 287 constitucional, por falta de aplicación.

Argumenta la entidad recurrente que la falta de aplicación de la norma del epígrafe le vulneró la autonomía del ente territorial al impedirle ejercer sus competencias en materia de asistencia pública y de administración de sus recursos. Alega que se le cambió la destinación de los mismos toda vez que las Leyes 64 de 1923 y 133 de 1936 establecen que el impuesto del 10 % de la venta de billetes de loterías de otros departamentos deben ingresar íntegramente al fondo de beneficencia pública con destino a la asistencia pública, mientras que el acto acusado dispone que dichos recursos debían formar parte de los Fondos Seccionales de Salud.

La norma anterior se dejó de aplicar pese a que en la sentencia recurrida se anunció su estudio de fondo y que en la demanda se alegó su vulneración.

2. Segundo cargo: Violación del artículo 362 constitucional, por falta de aplicación.

Citó la sentencia C-219 de 27 de abril de 1997, proferida por la Corte Constitucional que declaró inexequible el artículo 236 de la Ley 223 de 1995, en la que indicó que la ley no puede intervenir en el proceso de asignación del gasto de los recursos de las entidades territoriales que provengan de sus fuentes internas de financiación. Con fundamento en la jurisprudencia aludida reafirmó que el impuesto a la venta de billetes de lotería de otros departamentos o impuesto de loterías foráneas es de carácter departamental y su destinación sólo puede ser variada excepcionalmente por la ley y no por un decreto reglamentario.

3. Tercer cargo: Violación del artículo 338, inciso primero, constitucional, por falta de aplicación.

Manifiesta el recurrente que el artículo citado no fue aplicado, porque si el Ad quem lo hubiese tenido en cuenta habría concluido su violación e insistió en que el acto acusado le cambió la destinación al impuesto a la venta de billetes de loterías de otros departamentos cuando esta actuación sólo puede hacerla el legislador. Alegó que al momento de expedirse el decreto acusado estaban vigentes las Leyes 64 de 1923 y 133 de 1936, el Decreto Ley 1222 de 1986 y el Decreto Ordenanzal (sic) 2143 de 1992, que señalaron la específica destinación del

impuesto a la venta de billetes de loterías de otros departamentos con destino a la Beneficencia Pública, de manera que para cambiar la destinación de estos impuestos se debió proferir una ley o, en todo caso, una norma de esa categoría.

4. Cuarto Cargo: Violación por indebida aplicación e interpretación errónea del artículo 336, inciso 4°, de la Carta Política.

Alega que el Ad quem incurrió en las dos modalidades de violación directa enunciadas al concluir que el impuesto forma parte de la renta del monopolio, cuando la norma transcrita así no lo contempla. Indicó que sólo “las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar estarán destinadas a los servicios de salud”, es decir que la norma constitucional no se refiere o regula en manera alguna los “impuestos”. Como apoyo de su aserto citó el Concepto No. 0040 del 18 de marzo de 1994 de la Dirección General de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dirigido al Síndico Gerente de la Beneficencia de Cundinamarca, sobre la diferencia jurídica entre impuesto y la renta derivada del ejercicio de un monopolio de suerte y azar, entre las cuales resalta la de que el impuesto constituye una obligación a pagar en tanto que la renta se traduce en una acción de recibir; sobre si el impuesto de loterías foráneas se entiende incluido en el inciso 4 del artículo 336 de la Carta, como un ejercicio del monopolio, señaló que su percepción no se deriva de la actividad monopolística, sino de un mandato impositivo, y, concluyó que el tributo sobre loterías foráneas continuaba regulado por las normas

vigentes a la fecha de la expedición de la nueva Constitución y no están afectados de inconstitucionalidad sobreviviente porque no se oponen a lo previsto en el artículo 336-4°) ibídem. En suma, la violación normativa se centra en que el acto administrativo acusado pretendió incluir como ingreso de los Fondos Seccionales de Salud el impuesto del 10% a la venta de billetes de loterías foráneas, cuando este tributo del orden departamental es de propiedad exclusiva del ente territorial. Agrega que la Sección Cuarta omitió analizar el artículo 7° del Decreto Ordenanzal (sic) 2143 de 1992 (Código de Rentas del Departamento de Cundinamarca), que define impuesto, tasa y contribución.

5. Quinto Cargo: Violación directa de los artículos 1 y 4 de la Ley 64 de 1923 y 1º. de la Ley 133 de 1936, por falta de aplicación.

Las normas antes indicadas señalan que el impuesto sobre loterías foráneas debe ingresar íntegramente al fondo de Beneficencia Pública con destino a la asistencia pública. El acto acusado desvía tal destinación porque la asistencia pública no sólo comprende el servicio de salud, sino que abarca otros aspectos como la protección y ayuda económica a los pobres, a los ancianos, a los indigentes, a los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, personas que son el objeto y la razón de ser de la existencia de la Beneficencia de Cundinamarca. Citó una sentencia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, expediente No. 8704, de 31 de enero de 1992, en el que se

evidencia la violación alegada con la diferenciación que hace la Ley 10 de 1990, que reorganiza el Sistema Nacional de Salud, frente a lo que es la asistencia pública en sentido general y amplio y lo que es la asistencia pública en salud. Concluyó, conforme a las normas que se dejaron de aplicar, que la destinación del impuesto sobre loterías foráneas es la Beneficencia Pública y no, exclusivamente, la salud.

6. Sexto cargo: Violación directa del artículo 13 de la Ley 10 de 1990, por interpretación errónea.

Alega la recurrente que la Sección Cuarta de esta Corporación interpretó y le dio un alcance distinto al artículo 13 de la Ley 10 de 1990 porque esta norma no incluyó como recurso económico que debe ingresar al Fondo de Salud el impuesto del 10% producto de la venta de los billetes de lotería de otros Departamentos, no modificó su destinación ni los sujetos activos y pasivos del impuesto, tampoco modificó las Leyes 64 de 1923 y 133 de 1936 y el Decreto 1222 de 1986, y sí, por el contrario, previno sobre el respeto a las leyes anteriores cuando expresa “[...] y, en general, la totalidad de los recursos directos provenientes de cofinanciación que se destinen, igualmente para el sector salud, respetando los recursos de la seguridad, la previsión social y el subsidio familiar [...].” ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Las partes alegaron de conclusión según escritos visibles de folios 65 a 99. La Procuraduría Delegada ante esta Corporación guardó silencio.

CONSIDERACIONES COMPETENCIA En relación con la competencia de esta Sala para conocer del medio extraordinario de impugnación que se analiza, es necesario hacer las siguientes precisiones: Inicialmente el recurso extraordinario de súplica estaba gobernado por las previsiones contenidas en el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, precepto que posteriormente fue modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998 y finalmente derogado por el artículo 2º de la Ley 954 de 2005, cuyo artículo 7° dispuso que esta normativa regiría a partir de la fecha de su promulgación, en los términos pertinentes del artículo 164 de la Ley 446 de 1998. La promulgación referida se realizó el 28 de abril de 2005 (Diario Oficial número 45.893) y según lo dispuesto en el artículo 164 precitado, sobre la vigencia de la Ley 446 de 1998 en materia Contencioso Administrativa, los recursos interpuestos se regirían por la Ley vigente cuando los mismos se presentaron y en este caso tomando en cuenta que el escrito contentivo del recurso extraordinario de súplica se presentó el 18 de mayo de 1999, la norma aplicable es el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, en los términos en que había sido modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998. El recurso extraordinario fue presentado dentro del término que para el efecto señalaba el inciso segundo del artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 267 ibídem y 331 del Código de Procedimiento Civil. Los artículos 2º y 3º de la Ley 954 de 2005 preceptúan:

“ARTÍCULO 2°. RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA. Derógase el artículo 194, modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, del Código Contencioso Administrativo.1 ARTÍCULO 3°. SALAS ESPECIALES TRANSITORIAS DE DECISIÓN. Adiciónase un artículo nuevo transitorio en la Sección Segunda, del Capítulo Tercero, del Título XXXIII, del Libro Cuarto del Código Contencioso Administrativo, referente al recurso de súplica, el cual quedará así: Artículo transitorio. Salas Especiales Transitorias de Decisión. Créanse en el Consejo de Estado Salas Especiales Transitorias de Decisión, encargadas de decidir los recursos extraordinarios de súplica que, a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley, tengan proferido el respectivo auto admisorio. Estas Salas estarán conformadas por cuatro Magistrados de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, pertenecientes a cada una de las Secciones que integran dicha Sala, con excepción de la Sección que profirió la providencia impugnada. Su integración y funcionamiento se hará de conformidad con lo que al respecto establezca el Reglamento que para tal efecto expida el Consejo, y el fallo se adoptará dentro de los términos previstos en el mismo. En caso de presentarse empate en las Salas Especiales, se sorteará un Magistrado adicional entre los restantes Magistrados de la Sala Contencioso Administrativa con el fin de que lo dirima, excluyendo a aquellos integrantes de la Sección que produjo la providencia

recurrida. La vigencia de cada una de las Salas Especiales de Decisión culminarán una vez fallados todos los asuntos a ellas entregados en el respectivo reparto.”2 1 La Corte Constitucional revisó el artículo citado y lo declaró EXEQUIBLE, en Sentencias C-126 de 22 de febrero de 2006, M.P. Dr. Alfredo Beltrán Sierra y, por el cargo analizado, en la C-180 de 8 de marzo de 2006, M.P. Dr. Jaime Araújo Rentería. 2 El aparte subrayado fue declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-1233-05 de 29 de noviembre de 2005, M.P. Dr. Alfredo Beltrán Sierra, en la que se señaló: “3.4. De lo expuesto se concluye entonces, que la competencia de las Salas Especiales Transitorias de Decisión creadas por la Ley 954 de 2005, para decidir los recursos extraordinarios de súplica respecto de los cuales ya se haya proferido auto admisorio, no desconoce los derechos constitucionales al debido proceso e igualad de quienes con anterioridad a la vigencia de la ley en cuestión hubieren interpuesto el recurso en los términos establecidos en el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo pero no se hubiere proferido el auto admisorio, pues la ley al hacer referencia en el artículo 7ª la vigencia en materia contenciosa administrativa consagrada en el El recurso extraordinario de súplica desapareció del ordenamiento jurídico mediante la Ley 954 de 2005, pero los procesos que habían sido admitidos para sentencia se rigen por el trámite previsto en el artículo transitorio

trascrito, mientras que los que no habían sido admitidos se rigen por el procedimiento previsto al momento de su interposición, es decir, son de competencia de la Sala Plena. Finalmente el artículo 63 de la Ley 1395 de 2010, adicionó el Código Contencioso Administrativo con un nuevo artículo, cuyo texto es el siguiente: “Artículo Transitorio 194A. Del Recurso Extraordinario de Súplica. Los procesos por recursos extraordinarios de súplica que están en trámite y pendientes de fallo en la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, pasarán al conocimiento y decisión de las Salas Especiales Transitorias de Decisión previstas en la Ley 954 de 2005.” En este caso el recurso extraordinario de súplica fue interpuesto, en la fecha arriba indicada, y admitido, antes de la publicación de la Ley 954 del 27 de abril de 2005, en el Diario Oficial No. 45.893 de 28 de abril de 2005, y conforme lo dispuesto en el artículo 63 de la Ley 1395 de 2010, su conocimiento está atribuido a esta Sala Transitoria de Decisión en concordancia con el Acuerdo 036 de 14 de junio de 2005, expedido por la Sala Plena de esta Corporación. GENERALIDADES DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA El artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, tal como quedó modificado por el artículo 57 de la ley 446 de 1.998, preceptuaba: “(…) Del Recurso Extraordinario de Súplica. El recurso extraordinario de súplica, procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado.

Es causal del recurso extraordinario de súplica la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas. Los miembros de la Sección o Subsección falladora estarán excluidos de la decisión, pero podrán ser oídos si la Sala así lo determina. (Subrayas y negrillas fuera del texto). artículo 164 de la Ley 446 de 1998, tuvo por finalidad que todos los recursos extraordinarios de súplica interpuestos con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley cuestionada parcialmente fueran decididos, unos por las Salas Transitorias de Decisión [los que ya hubieren sido admitidos], y otros por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo [los que interpuestos en términos no hubieren sido admitidos] de conformidad con la competencia que para el efecto le asigna el artículo 194 del C.C.A., en concordancia con el numeral 4° del artículo 37 de la Ley 270 de 1996 . [….]” De conformidad con lo preceptuado en la norma transcrita, el recurso extraordinario de súplica exigía los siguientes requisitos: i) Que las providencias contra las que se interpusiera fueran sentencias ejecutoriadas, emanadas de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado; ii) que la sentencia recurrida por vía del referido medio extraordinario violara en forma directa una norma sustancial; y iii) que la violación resultara de su aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea. Para efectos del recurso extraordinario de súplica cabe invocar no sólo el conjunto de preceptos emanados de los legisladores ordinarios y extraordinarios, sino todas aquellas normas sustanciales, incluidas las constitucionales. Es

esa la interpretación que se debe dar a la acepción “normas sustanciales”, a que se refiere la disposición transcrita. En cuanto hace al concepto de norma sustancial, inicialmente esta Corporación acogió la doctrina tradicional de la Corte Suprema de Justicia que entiende por tales “aquellas que, en razón de una situación fáctica concreta, declaran, crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas también concretas entre las personas implicadas en tal situación‘. Por consiguiente, no tienen categoría sustancial los preceptos legales que ‘se limitan a definir fenómenos jurídicos, o a describir los elementos integrantes de éstos, o hacer enumeraciones o enunciaciones; como tampoco la tienen las disposiciones ordinarias o reguladoras de la actividad in procedendo”3 El anterior criterio fue modificado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo,