CE-11001-03-15-000-2000-0488-01(S-488)-2002

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Procedencia frente a sentencia que resuelve excepciones en proceso de cobro coactivo / PROCESO DE COBRO COACTIVO - Sentencia que decide excepciones es objeto de recurso extraordinario de súplica El fallo de la Sección Cuarta que es objeto del recurso extraordinario que se decide, declaró probada la excepción de falta de título ejecutivo propuesta por la empresa aseguradora demandante, previa declaratoria de nulidad de los actos administrativos que resolvieron sobre las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago, dentro del proceso administrativo de cobro coactivo. De manera que de la aplicación armónica de la disposición pretranscrita (artículo 144 del C.C.A.) con el artículo 57 de la Ley 446 de 1998 y el 302 del Código de Procedimiento Civil, ha de entenderse que cuando se interpone el recurso extraordinario de súplica contra el fallo que declara probada una excepción, habrá de analizarse si tal proveído es susceptible de quebranto por violación directa de normas sustanciales o si, por el contrario, éste sólo es predicable del error in procedendo, caso en el cual el recurso no tiene prosperidad. En el presente caso, la sentencia de la Sección Cuarta que es objeto de cuestionamiento, resolvió en forma favorable a la aseguradora la excepción propuesta de falta de título ejecutivo; esta decisión tiene, sin duda, la connotación de ser extintiva del derecho litigioso porque enerva la facultad jurídica de la administración para hacer efectivo el cobro del riesgo que por la póliza de cumplimiento se aseguró y en esta medidas puede serle endilgado al fallo el error juris in judicando. PROCESO DE COBRO COACTIVO - Diferencias frente al proceso

administrativo de determinación del impuesto / PROCESO ADMINISTRATIVO DE DETERMINACIÓN DEL IMPUESTO - Diferencias frente al proceso de cobro coactivo El procedimiento de cobro coactivo no puede ser asimilado al procedimiento administrativo de determinación del impuesto, intereses y sanciones que le precede, pues en tanto que el de cobro parte de la existencia de una obligación clara, expresa y exigible, presupuesto que permite simplemente hacerla efectiva, sin más, el otro, tiene por finalidad la definición de obligaciones; en esta etapa administrativa tiene cabida el debate sobre la existencia misma de la obligación, mientras que el cobro parte de la existencia clara de la misma, que no ha sido satisfecha por el deudor. Por ello es la fase subsiguiente. Cada uno de ellos se encuentra reglado de manera particular. RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Proceso ejecutivo de cobro coactivo. Notificación de título ejecutivo a Aseguradora / TITULO EJECUTIVO - Notificación a Aseguradora de las obligaciones que garantiza / COMPAÑÍA ASEGURADORA - Notificación del título ejecutivo de las obligaciones que garantiza / PROCESO DE COBRO COACTIVO - Notificación de título ejecutivo a Aseguradora El recurrente se queja de que la Sección no aplicó los artículos 1º y 2º del Estatuto Tributario. Estas preceptivas determinan cuál es el origen y fundamento de la obligación tributaria, definiendo como responsable directo de la misma a aquél frente a quien se realiza el hecho generador de la obligación sustancial, que es el contribuyente. Sin embargo, la norma del artículo 793 consagró expresamente la

solidaridad como figura jurídica de responsabilidad dentro del régimen tributario y enlistó dentro de ella a los “terceros que se comprometan a cancelar obligaciones del deudor”. De manera que realizado el riesgo, surge imperativa la notificación al garante, del acto que concluye la contienda administrativa, dado su carácter de deudor solidario y por ello mismo, llamado a satisfacer la obligación tributaria en cabeza del contribuyente. Y tratándose de la constitución de póliza de cumplimiento, no era dable prescindir de la notificación a la compañía aseguradora de los actos integradores del título ejecutivo porque ésta pasaba a asumir la obligación, tornándose, con ello, su interés equiparable al del contribuyente, por cuando pasó a convertirse en responsable de la obligación y en este orden, bien le asistía el derecho de contradicción so pena de ver transgredido su derecho de defensa. Concluye la Sala que la sentencia de la Sección Cuarta de esta Corporación no se apartó de la aplicación de las normas que en el cargo que se analiza fueron citadas como inaplicadas, sino que, por el contrario, dio una aplicación armónica y concordante de los preceptos que rigen la materia.

NOTA DE RELATORÍA: Salvamento de voto de los consejeros Camilo Arciniegas Andrade, Jesús María Lemos Bustamante, Olga Inés Navarrete Barrero y Manuel

Santiago Urueta Ayola

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejera ponente: ANA MARGARITA OLAYA FORERO

Bogotá D.C. , veinte (20) de agosto de dos mil dos (2002).-

Radicación número: 11001-03-15-000-2000-0488-01(S-488)

Actor: COMPAÑÍA ASEGURADORA DE FIANZAS S.A “CONFIANZA” Demandado: DIRECCIÓN DE IMPUESTOS Y ADUANAS NACIONALES Procede la Sala a resolver el recurso extraordinario de súplica interpuesto por la Nación - Unidad Administrativa Especial - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, por conducto de apoderado, con fundamento en el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, contra la sentencia proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 28 de abril de 2000.

LA SENTENCIA RECURRIDA La Sección Cuarta de la Corporación, en el fallo objeto de este recurso, revocó la sentencia del Tribunal Administrativo del Atlántico y anuló, en su lugar, las Resoluciones 0017 de 17 de mayo de 1993 y 10012 de 15 de julio siguiente, expedidas por la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales Administración Local del Atlántico, por las cuales fueron resueltas las excepciones propuestas por la Compañía Aseguradora de Finanzas S.A. “CONFIANZA” contra el mandamiento de pago No. 00008 de 29 de enero de 1993. Declaró el fallo probada la excepción de falta de título ejecutivo, propuesta por la compañía demandante contra el mandamiento de pago referido y ordenó el cese de toda ejecución contra la mencionada sociedad y el levantamiento de cualquier medida cautelar vigente. Estimó la Sala que previamente a la vinculación del asegurador, la administración debe notificar el acto que constituye el título ejecutivo para

proceder a dictar el mandamiento de pago; citó en apoyo jurisprudencia según la cual el sólo aviso a la aseguradora acerca de la notificación del pliego de cargos a la responsable, no es idóneo para integrar título ejecutivo con la póliza. Expuso que el procedimiento de cobro coactivo no tiene por finalidad la declaración o constitución de obligaciones o derechos, sino la de hacer efectivas mediante su ejecución, obligaciones claras expresas y exigibles previamente definidas a favor de la Nación y a cargo de los contribuyentes, para lo cual se requiere la existencia previa de un título ejecutivo, el que una vez exigible da paso al proceso de cobro; que no hay lugar a considerar como suficiente el aviso de notificación del traslado de cargos para entender debidamente constituido el título ejecutivo, por ser imperativa la notificación del acto que impone la sanción, el cual es, en este caso, la Resolución No. 00070 de 24 de abril de 1992. Concluyó la Sección Cuarta que no se integró en debida forma el título ejecutivo que sirviera de base para la expedición del mandamiento ejecutivo de pago No. 00008 de 29 de enero de 1993 librado en contra de la demandante y por ello dio prosperidad a la excepción de carencia de título ejecutivo. EL RECURSO Argumenta la entidad suplicante que la sentencia de la Sección Cuarta de esta Corporación contraviene de manera directa las siguientes normas: - Por falta de aplicación, los artículos 4º inciso 2º, 83, 95 -9, 228, 230 y 338 de la Constitución Política; 1º a 3º, 793 literal f), 828 - 1 y 828 numeral

4º y 860 del Estatuto Tributario; 1568 a 1579 del Código Civil; 1036, 1037, 1045, 1046, 1054 y 1061 del Código de Comercio. - Por interpretación errónea el artículo 831 - 7 del Estatuto Tributario; el Libro Quinto del Estatuto Tributario en sus título IV - Capítulo II, artículos 702 al 714 y el Título VIII. VIOLACIÓN POR FALTA DE APLICACION Violación de normas constitucionales. Manifestó que el fallo desconoció la noción de orden constitucional consagrada en el artículo 338, que enmarca la relación tributaria sustancial surgida del vínculo entre el Estado y el contribuyente, adicionando un tercero que es garante y sólo está obligado en términos del contrato de seguro, pero que no es contribuyente y que por ello mismo no hay lugar a que se le notifiquen los actos administrativos que configuran el proceso de determinación de impuestos, pues sólo está obligado a cumplir con el riesgo asegurado, pero dentro de otro proceso diferente que es el de cobro coactivo. Señala como normas vulneradas de manera directa por la sentencia impugnada, el inciso 2º del artículo 4º de la Constitución Política, al no aplicar las normas legales que sobre la materia existen, como es el caso de los artículos 828 - numeral 4º, 828-1 y 860 del Estatuto Tributario, del parágrafo único del artículo 6º del Decreto 2314 de 1989 en concordancia con el artículo 1075 del Código de Comercio. Expresa que la sentencia hizo interpretaciones en abierta oposición

a estas disposiciones, lo que condujo a la aplicación de normas generales consagradas en el C.C.A., apartándose de las normas especiales tributarias que en forma clara señalan el procedimiento para lograr la recuperación o reintegro de las sumas devueltas por la administración; que el fallo confunde la filosofía, naturaleza y alcance de las normas sustantivas contenidas en los procesos oficiales y oficiosos de determinación de impuestos y sanciones con el cobro coactivo, razón por la que pretende que al deudor solidario en su carácter de garante vinculado por contrato de seguro dentro de un proceso de cobro, se le notifiquen los actos administrativos dictados dentro del proceso de determinación de impuestos y sanciones, que sólo le interesan al contribuyente responsable. Sostiene que fue igualmente vulnerado el artículo 828 - 1 del Estatuto Tributario que consagra la viabilidad de la vinculación de deudores solidarios mediante la notificación del mandamiento de pago, cuya notificación se hace en la forma prevista en el artículo 826 ibídem; que fue inobservado, así mismo, el numeral 4º del artículo 828 ibídem que consagra las garantías y cauciones a favor de la Nación para afianzar el pago de obligaciones tributarias, como títulos que prestan mérito ejecutivo a partir de la ejecutoria del acto administrativo que declara el incumplimiento o exigibilidad de las obligaciones garantizadas. Indica que el artículo 860 del Estatuto Tributario fue también transgredido porque no fue posible dar cumplimiento a lo allí estipulado en el sentido de que el garante será solidariamente responsable por las obligaciones

garantizadas; que se aparta el fallo del artículo 6º del Decreto 2314 de 1989 entonces vigente en congrüencia con el artículo 1075 del Código de Comercio porque no se dio aplicación a tales normas, sino a las generales del C.C.A. en relación con los garantes. Expresa que tampoco fue observado el principio de la buena fe consagrado en el artículo 83 de la Constitución Política ni el artículo 230 ibidem por aplicar criterios diferentes; que el artículo 95 - 9º de la Constitución fue abiertamente desconocido al impedir que el garante cumpla con lo acordado en el contrato de seguro; que se tergiversa la noción de orden constitucional consagrada en el artículo 338 superior, que enmarca la relación jurídica que surge entre el Estado y el contribuyente incluyendo a un tercero como sujeto pasivo; que pugna así mismo, con el artículo 228 de la Carta sobre prevalencia del derecho sustancial, porque antepuso formalismos. Violación de normas sustantivas de carácter tributario. Arguye que la Sección Cuarta en su providencia se apartó de los artículos 1º y 2º del Estatuto Tributario, porque fue tomado el asegurador como sujeto pasivo de la obligación que es garantizada mediante el contrato de seguro, cuando en realidad es la sociedad tomadora o afianzada y por ello mismo no era necesario que fuera notificado aquél, de la determinación oficial de impuestos; que por impedir hacer efectiva la responsabilidad solidaria de la Compañía Aseguradora se desconoció el artículo 793 literal f) ibídem y que los artículos 828 - numeral 4º-, 828 -1 y 860 de ese mismo Estatuto fueron desconocidos, por las

razones ya expuestas. Violación de normas sustantivas del Código Civil. Aduce que no fue observado el tratamiento integral que plasma el Código Civil sobre la figura de la solidaridad; que en particular fue inaplicado el artículo 1568 que define la obligación solidaria e igualmente el artículo 1571 que permite que el acreedor se dirija al deudor solidario para efectos de que satisfaga la obligación, como lo hizo la entidad al dar aplicación al artículo 6º del Decreto 2314 de 1989 en concordancia con el 1075 del C.Co.; que la sentencia censurada eximió a la aseguradora del cumplimiento de sus obligaciones como responsable solidaria, esgrimiendo para ello la falta de título ejecutivo, pese a que conforme a la ley éste se configuró; que el hecho de que el legislador hubiera permitido la figura de los terceros garantes como deudores solidarios para efectos de abreviar los trámites de devolución, no los convierte en sujetos pasivos contribuyentes o responsables de la relación jurídico tributaria sustancial existente. Violación de normas sustantivas del Código de Comercio. Expone que el fallo suplicado desdibuja la responsabilidad que le corresponde a la Compañía de Seguros, escudándose en la ausencia de notificación de actos que no son de interés directo del garante; que tal omisión no altera los compromisos adquiridos que la obligan a cubrir el riesgo asegurado, en su calidad de tercero sujeto pasivo del reintegro de la devolución indebidamente efectuada; que con lo anterior se vulneran los artículos 1036, 1037 1045, 1046 y

1054 del C. de Co.; que así mismo fue desconocido el numeral 3º del artículo 100 del Decreto 663 de 1993 y que la administración, sin justificación alguna, hizo caso omiso de los efectos y alcances del contrato de seguro celebrado con el contribuyente. VIOLACIÓN DIRECTA POR INTERPRETACIÓN ERRÓNEA Manifiesta que fue errónea la interpretación que se hizo del artículo 831-7 del Estatuto Tributario, al aceptar la Sección la procedencia de la excepción de inexistencia de título y anular la actuación administrativa de cobro contra la aseguradora; que es incuestionable que existe título ejecutivo conforme al numeral 4º del artículo 828 ibidem, pues no puede inadvertirse la correcta notificación de los actos de determinación del tributo al responsable, mientras que al garante sólo se le informó mediante aviso, conforme a la norma que así lo ordena; que la vinculación del deudor solidario se hace a través de la notificación del mandamiento de pago, como lo dispone el artículo 829 del Estatuto Tributario. Señaló que fueron también erróneamente interpretados el Libro Quinto del Estatuto Tributario en sus Títulos IV - Capítulo II - artículos 702 a 714 y VIII porque el fallo confunde dos relaciones jurídicas independientes, como son la relación Estado - contribuyente que tiene origen en la obligación tributaria sustancial, dentro de la cual se predica la notificación de los actos administrativos, con otra diferente que es la relación Estado - Compañía de Seguros, que surge de un acuerdo de voluntades en la que la legislación prevé simplemente el envío de un aviso; que dada la ocurrencia del riesgo asegurado surgió la obligación de

cancelar las sumas a que se comprometió y por lo tanto los actos que se le deben notificar son los correspondientes al cobro, comenzando por el mandamiento de pago; que la sentencia confunde la naturaleza y alcance de estos dos procesos. ALEGATOS DE LA COMPAÑÍA ASEGURADORA DE FIANZAS “CONFIANZA” Alega la entidad, que dadas las características del recurso extraordinario de súplica, sólo procede el quebranto de disposiciones sustantivas de manera directa, lo que a su juicio no ocurrió. Argumenta que es pertinente la exigencia de notificación del acto de liquidación o de improcedencia de la devolución en aras de garantizar el derecho de defensa; que la compañía aseguradora se vio imposibilitada para contradecir el acto de improcedencia porque no le fue notificado, no obstante la existencia de situaciones dolosas que originaron la sanción y que daban lugar a la inexigibilidad de la garantía otorgada; que por girar el análisis en torno a la notificación se trata, sin duda, de violación de normas de procedimiento, como ocurre también con las restantes que en materia tributaria se citaron; que por ello no hay justificación para el recurso extraordinario de súplica. CONSIDERACIONES 1.- COMPETENCIA De conformidad con los artículos 33-4 y 57 de la Ley 446 de 1998, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, es competente para resolver este recurso extraordinario, con exclusión de los miembros de la Sección Cuarta, por ser la Sección falladora de la providencia objeto de este recurso.

2.- ASPECTOS GENERALES Prescribe el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, lo siguiente: “Del recurso extraordinario de súplica. El recurso extraordinario de súplica, procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. Es causal del recurso extraordinario de súplica la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas. Los miembros de la Sección o Subsección falladora están excluidos de la decisión, pero podrán ser oídos si la Sala lo determina.” Se prevé en la norma anteriormente transcrita los siguientes requisitos fundamentales para la procedencia del recurso: a) Que se trate de sentencias ejecutoriadas que profieran las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. b) La causal única para que proceda el recurso es la violación directa de una norma de derecho sustancial por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea. c) Debe indicarse por el recurrente en forma precisa la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción. Ahora bien, esta Corporación, acogiendo la jurisprudencia elaborada por la Corte Suprema de Justicia, ha precisado que por normas sustanciales debe entenderse “aquellas que, en razón de una situación fáctica concreta, declaran, crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas también concretas entre las personas implicadas en tal situación”. Por consiguiente, no tienen categoría sustancial los preceptos legales que “se limitan a definir fenómenos jurídicos, o a

describir los elementos integrantes de éstos, o hacer enumeraciones o enunciaciones; como tampoco la tienen las disposiciones ordinarias o reguladoras de la actividad in procedendo.” (auto del 4 de agosto de 1999. Exp. Q-063. C.P. Alier Hernández Enríquez). Significa lo anterior que cuando se alega infracción directa de la ley sustancial, está vedado el análisis de situaciones de facto y de preceptos de carácter procedimental, pues dicha causal supone un yerro por parte del fallador en el juicio hermenéutico que realiza sobre la existencia, validez y alcance de una disposición jurídica, al inaplicar, aplicar en forma indebida o interpretar equivocadamente las normas sustanciales que gobiernan la materia de la litis. De la sentencia recurrida, como presupuesto del recurso. El fallo de la Sección Cuarta que es objeto del recurso extraordinario que se decide, declaró probada la excepción de falta de título ejecutivo propuesta por la empresa aseguradora demandante, previa declaratoria de nulidad de los actos administrativos que resolvieron sobre las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago, dentro del proceso administrativo de cobro coactivo. El artículo 302 del Código de Procedimiento Civil precisa que las sentencias “son las que deciden sobre las pretensiones de la demanda o las excepciones que no tengan el carácter de previas, cualquiera que fuere la instancia en que se pronuncien, y las que resuelven los recursos de casación y revisión.” La norma del artículo 57 de la Ley 446 de 1998 no limitó el recurso a la decisión contenida en la sentencia, pues simplemente señaló que procede

contra “las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado; como es sabido, en la jurisdicción contenciosa todas las excepciones se resuelven en ese momento procesal, lo que no significa que todas ellas sean de fondo, sino que en aras de evitar dilaciones en la jurisdicción administrativa la norma prescindió del trámite de un incidente de este tipo. Por ello el artículo 144 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 46 de la Ley 446 de 1998 preceptúa: “ARTICULO 144. Contestación de la Demanda. Durante el término de fijación en lista el demandado podrá contestar la demanda mediante escrito que contendrá: “......................................................... “3. La proposición de todas las excepciones que se invoquen contra las pretensiones del demandante, las cuales se decidirán en la sentencia.” De manera que de la aplicación armónica de la disposición pretranscrita con el artículo 57 de la Ley 446 de 1998 y el 302 del Código de Procedimiento Civil, ha de entenderse que cuando se interpone el recurso extraordinario de súplica contra el fallo que declara probada una excepción, habrá de analizarse si tal proveído es susceptible de quebranto por violación directa de normas sustanciales o si, por el contrario, éste sólo es predicable del error in procedendo, caso en el cual el recurso no tiene prosperidad. En el presente caso, la sentencia de la Sección Cuarta que es objeto de cuestionamiento, resolvió en forma favorable a la aseguradora la excepción propuesta de falta de título ejecutivo; esta decisión tiene, sin duda, la connotación

de ser extintiva del derecho litigioso porque enerva la facultad jurídica de la administración para hacer efectivo el cobro del riesgo que por la póliza de cumplimiento se aseguró y en esta medidas puede serle endilgado al fallo el error juris in judicando. LOS CARGOS FORMULADOS Violación directa, por falta de aplicación, de normas sustantivas de carácter tributario: artículos 1º, 2º, 793 - literal f), 828 - numeral 4º, 828-1 y 860. “Artículo 1. Origen de la obligación sustancial. La obligación tributaria sustancial se origina al realizarse el presupuesto o los presupuestos previstos en la ley como generadores del impuesto y ella tiene por objeto el pago del tributo.” “Artículo 2. Contribuyentes. Son contribuyentes o responsables directos del pago del tribuno los sujetos respecto de quienes se realiza el hecho generador de la obligación sustancial.” “Artículo 793. Responsabilidad solidaria. Responden con el contribuyente por el pago del tributo: “................................................................................... “f) Los terceros que se comprometan a cancelar obligaciones del deudor.” “Artículo 828. Títulos Ejecutivos.

Prestan mérito ejecutivo: “............................................................................. “4. Las garantías y cauciones prestadas a favor de la Nación para afianzar el pago de las obligaciones tributarias, a partir de la ejecutoria del acto de la Administración que declare el incumplimiento o exigibilidad de las obligaciones garantizadas.” “Artículo 828-1. Vinculación de deudores solidarios.

La vinculación del deudor solidario se hará mediante la

notificación del mandamiento de pago. Este deberá librarse determinando individualmente el monto de la obligación del respectivo deudor y se notificará en la forma indicada en el artículo 826 del Estatuto Tributario.” “Artículo 860. Devolución con presentación de garantía. Cuando el contribuyente o responsable presente con la solicitud de devolución una garantía a favor de la Nación, otorgada por entidades bancarias o de compañía de seguros, por el valor equivalente al monto objeto de devolución, la administración de impuestos, dentro de los diez (10) días siguientes deberá hacer entrega del cheque, título o giro. La garantía de que trata este artículo tendrá una vigencia de dos años. Si dentro de este lapso, la administración tributaria notifica liquidación oficial de revisión, el garante será solidariamente responsable por las obligaciones garantizadas, incluyendo el monto de la sanción por improcedencia de la devolución, las cuales se harán efectivas junto con los intereses correspondientes, una vez quede en firme la vía gubernativa, o en la vía jurisdiccional cuando se interponga demanda ante la jurisdicción administrativa, el acto administrativo de liquidación oficial o de improcedencia de la devolución, aún si éste se produce con posterioridad a los dos años.” El argumento fundante de la censura del recurrente radica en la desacertada exigencia que, en su sentir, hizo la Sección Cuarta, de la notificación por parte de la Administración de Impuestos a la Compañía Aseguradora, de la resolución que declaró improcedente la devolución a la contribuyente TRICOTEX Y CIA. LTDA., como presupuesto para la constitución del título ejecutivo. Estima la

entidad suplicante que con ello la decisión de segunda instancia se tornó violatoria de las disposiciones pretranscritas. Cabe precisar ante todo, que si bien es cierto que algunas de las normas invocadas como transgredidas se hallan inmersas dentro del procedimiento tributario y de cobro coactivo, de su contenido se desprende que tienen un alcance material y no meramente adjetivo y por ello les es predicable la calificación de normas sustantivas. Esta aseveración halla aún mayor respaldo en la circunstancia de que la cuestión litigiosa apunta a la notificación del acto definitivo como presupuesto para constituir título ejecutivo junto con la póliza de cumplimiento, lo que, sin mayores elucubraciones, conduce a plantear la vulneración del derecho de defensa; además, como quedó dicho con anterioridad, el fallo declaró probada la excepción de inexistencia de título, decisión que extingue en forma definitiva el derecho que se halla sub judice. Ha de señalarse que el procedimiento de cobro coactivo no puede ser asimilado al procedimiento administrativo de determinación del impuesto, intereses y sanciones que le precede, pues en tanto que el de cobro parte de la existencia de una obligación clara, expresa y exigible, presupuesto que permite simplemente hacerla efectiva, sin más, el otro, tiene por finalidad la definición de obligaciones; en esta etapa administrativa tiene cabida el debate sobre la existencia misma de la obligación, mientras que el cobro parte de la existencia clara de la misma, que no ha sido satisfecha por el deudor. Por ello es la fase subsiguiente. Cada uno de ellos se encuentra reglado de manera particular. La norma contenida en el parágrafo del artículo 6º del Decreto 2314

de 1989, que reglamentó el procedimiento de devoluciones y compensaciones, tiene aplicación dentro del debate administrativo de determinación de las obligaciones por improcedencia en la devolución del impuesto a las ventas a la Sociedad TRICOTEX Y CIA. LTDA., que se ventiló. Reza así la disposición: “Parágrafo. Para efectos de la responsabilidad futura del garante, será suficiente el aviso de la notificación del traslado de cargos por la improcedencia de la devolución o el aviso de que se ha notificado requerimiento especial al responsable o contribuyente por parte de la Administración de Impuestos Nacionales.” Y si bien, resulta válido el aviso para el caso de la notificación de las dos situaciones allí consagradas “para efectos de la responsabilidad futura del garante”, no son estos los actos que según las voces del artículo 860 del Estatuto Tributario, sirven para constituir el título, como sí lo son las actuaciones posteriores que atañen a la liquidación de revisión y la determinación de la improcedencia de la devolución con los que culmina la actuación administrativa. La previsión aludida en el precepto, con miras a establecer la responsabilidad próxima, implica el momento a partir del cual se realiza el riesgo. Sin embargo, tratándose del procedimiento de cobro coactivo, el aviso a que atañe la referida norma no es útil, porque lo que se persigue en esta etapa es la efectividad de obligaciones indiscutibles, lo que presupone la existencia del acto definitivo debidamente notificado, pues es con éste con el que habrá de integrarse el título ejecutivo que haga posible la exigibilidad de la obligación; mientras ello no ocurra

no puede hablarse de firmeza de la vía gubernativa porque la aseguradora no ha podido ejercer su vocación de controvertir los actos y, por lo tanto, no hay lugar a la conformación del título; así se evidencia del contenido del artículo 860 citado en concordancia con el numeral 4º del artículo 828 ibidem. El recurrente se queja de que la Sección no aplicó los artículos 1º y 2º del Estatuto Tributario. Estas preceptivas determinan cuál es el origen y fundamento de la obligación tributaria, definiendo como responsable directo de la misma a aquél frente a quien se realiza el hecho generador de la obligación sustancial, que es el contribuyente. Sin embargo, la norma del artículo 793 consagró expresamente la solidaridad como figura jurídica de responsabilidad dentro del régimen tributario y enlistó dentro de ella a los “terceros que se comprometan a cancelar obligaciones del deudor”. De manera que realizado el riesgo, surge imperativa la notificación al garante, del acto que concluye la contienda administrativa, dado su carácter de deudor solidario y por ello mismo, llamado a satisfacer la obligación tributaria en cabeza del contribuyente.