CE-11001-03-15-000-2000-6689-01(S-689)-2002

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Régimen y finalidad. Ley 446 de 1998 Con la expedición de la ley 446 de 1998, el régimen y finalidad del recurso extraordinario de súplica fue objeto de sustanciales modificaciones. En efecto, según lo que establecía el artículo 130 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 21 del decreto-ley 2304 de 1989, dicho recurso procedía frente a los autos interlocutorios o las sentencias proferidas por las Secciones del Consejo de Estado, cuando quiera que en tales providencias, sin aprobación de la Sala Plena, se acogiera una doctrina contraria a la jurisprudencia de la Corporación; en tanto que hoy en día, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 57 de la ley antes citada, que modificó el Título XXII del Libro 4° del Código Contencioso Administrativo, el medio de impugnación en referencia procede contra las sentencias ejecutoriadas de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, conforme a las siguientes reglas señaladas en el nuevo artículo 194 de ese estatuto procesal. RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Requisitos De la norma antes transcrita (Artículo 194 de la ley 446/98), se tiene que la procedencia del recurso en comento se halla sujeta a los siguientes requisitos: a) Sólo procede contra sentencias ejecutoriadas proferidas por las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. b) La causal para su interposición es una sola: Violación de directa normas sustanciales. Se descarta por tanto la posibilidad de su procedencia por eventuales violaciones indirectas de normas

sustantivas, como sí acontece en el caso del recurso extraordinario de casación civil. c) No obstante, la causal puede consistir en cualquiera de las siguientes tres modalidades: Aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de normas sustanciales. d) En el escrito de impugnación se debe expresar en forma precisa la norma de derecho sustancial que el recurrente estima violada y el motivo de la infracción alegada. e) El término para la interposición del recurso es de veinte (20) días, siguientes a la fecha de ejecutoria de la sentencia que se trate. RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - No contempla la práctica y decreto de pruebas / RETIRO DEL SERVICIO EN LA POLICÍA NACIONALProcedencia en uso de la facultad discrecional / DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Inexistencia de violación. Prueba recaudada con posterioridad al fallo / NORMA SUSTANCIAL - Artículo 29 de la Constitución Política La parte demandante fundamenta el recurso interpuesto en un solo motivo: violación directa del artículo 29 de la Constitución Política, por supuesta falta de aplicación, por no haberle sido garantizada la posibilidad de aportar una prueba testimonial recaudada extraprocesalmente, obtenida con posterioridad al fallo de primera instancia. En primer término, en cuanto al carácter de norma de derecho sustancial que reviste el artículo 29 constitucional, es del caso anotar que en ésta se consagra el principio del debido proceso, uno de cuyos componentes es el derecho de defensa que le asiste a toda persona que actué en todo proceso, judicial o administrativo, bien sea como parte o como tercero interviniente, en

cuanto constituye el conjunto de garantías que buscan asegurar al ciudadano que acude a un determinado proceso, una recta y cumplida administración de justicia y la debida fundamentación de las decisiones, tanto jurisdiccionales como administrativas, a través del cumplimiento cabal de las formas preestablecidas para cada caso por el legislador.. Una de las garantías que integra el debido proceso y, por ende el derecho de defensa, es precisamente el derecho a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en contra, claro está, en la oportunidad y con los requisitos previamente señalados en la ley. En el presente asunto, dicha garantía en forma alguna ha sido desconocida o conculcada al recurrente. Por lo tanto, resulta huérfano de fundamento, en forma absoluta, el cargo de violación normativa alegado por el recurrente, si se tiene en cuenta que de la existencia del citado medio de prueba tan solo vino a hacer mención ahora con ocasión de la interposición del recurso que se revisa, actuación ésta en la que solicita su aducción y valoración en el proceso, pero que jamás fue pedido en el curso del mismo y menos en la actuación de la segunda instancia que dio lugar al fallo objeto del recurso, falencia ésta que, en modo alguno, puede ser subsanada en el trámite del recurso extraordinario de súplica, dado que éste no contempla la práctica y decreto de pruebas, además de ser ajeno ello al contenido y finalidad del recurso.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: GERMAN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR

Bogotá D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil dos (2002)

Radicación número: 11001-03-15-000-2000-6689-01(S-689)

Actor: JORGE ALBERTO SÁNCHEZ SUÁREZ Demandado: LA NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA - POLICÍA NACIONAL Conoce la Sala del recurso extraordinario de súplica interpuesto la parte demandante contra la sentencia del 16 de noviembre de 2000 proferida por la Subsección “A” de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, mediante la cual se dispuso: “CONFIRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío el nueve (9) de febrero de dos mil (2000), en el proceso instaurado por JORGE ALBERTO

SANCHEZ SUAREZ contra la Nación Colombiana, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional. “Reconócese personería al dr. MISAEL ALEJANDRO BAUTISTA CASTELBLANCO como apoderado de la entidad demandada, en los términos y para los efectos del poder visible a folio 130. “Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.” (fls. 152 y 153 cdno. 1 - negrillas y mayúsculas fijas del texto).

I. ANTECEDENTES

1. La demanda y su trámite 1) Por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, el 1° de septiembre de 1998 el señor Jorge Alberto Sánchez Suárez instauró demanda ante el Tribunal Administrativo del Quindío en contra de la Nación - Ministerio de Defensa - Policía Nacional (fls 1 a 18 cdno. 1),

dirigida a obtener las siguientes pretensiones: a) La nulidad parcial de la Resolución No. 01332 del 5 de mayo de 1998 proferida por el Director General de la Policía Nacional, en cuanto mediante dicho acto se ordenó el retiro del servicio activo del actor como miembro de esa institución (subteniente). b) La nulidad del acta No. 210 del 20 de abril de 19998, por la cual el Comité de Evaluación de Oficiales Superiores recomendó el retiro del actor. c) La nulidad del acto de recomendación del servicio del actor, expedido por el citado comité el 20 de abril de 1998. d) El restablecimiento del derecho vulnerado con la expedición de los actos antes mencionados. Como fundamento de las súplicas de la demanda invocó la violación de los artículos 2, 6, 29 y 123 de la Constitución Política; 2, 4, 5 y 7 del decreto 354 de 1994 y, 67 del decreto 132 de 1995, por considerar arbitraria la recomendación de retiro del servicio activo y la posterior separación efectiva del mismo, por no contener las razones de tales decisiones, lo cual le impidió ejercer el derecho de defensa. 2) Mediante sentencia del 9 de febrero de 2000, el Tribunal Administrativo del Quindío denegó la pretensión de nulidad de la Resolución No. 01332 del 5 de mayo de 1998 expedida por la Dirección General de la Policía Nacional, por considerar que no quebrantaba las normas legales citadas en tal sentido por el actor y, al mismo tiempo, se inhibió de hacer un pronunciamiento

frente a los demás actos cuya nulidad se deprecaba con la demanda, por estimar que no eran susceptibles de control jurisdiccional, dada su condición de simples actos preparatorios (fls. 91 a 100 cdno. 1). 3) Notificada de la decisión, la parte actora recurrió en apelación (fls. 102 a 115 cdno. 1), impugnación que fue admitida por la Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado por auto del 24 de julio de 2000 (fl. 127 cdno. 1).

2. La providencia suplicada El recurso de alzada fue resuelto a través de sentencia del 16 de noviembre de 2000 proferida por la Subsección “A” de la Sección Segunda de la esta Corporación, en la cual se confirmó el fallo impugnado, con fundamento en que el demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad que ampara el acto que dispuso su retiro del servicio activo y, en particular, porque no probó que la facultad discrecional con la que fue expedido dicho acto hubiese sido ejercida con fines contrarios al buen servicio (fls. 143 a 154 cdno. 1).

3. El recurso extraordinario de súplica interpuesto Inconforme con el fallo de segunda instancia, el actor hizo uso del recurso extraordinario de súplica (fls. 48 a 54 cdno. ppal.), a través del cual solicitó infirmar la sentencia recurrida y, que en su lugar se acceda a las pretensiones de la demanda, aduciendo para el efecto violación directa por falta de aplicación del derecho de defensa consagrado en el artículo 29 de la

Constitución Política, en cuanto a la oportunidad para presentar pruebas, en apoyo de lo cual expuso el siguiente razonamiento: a) En la demanda, capítulo de normas violadas y concepto de violación, esgrimió como causal de anulación de los actos acusados falta de motivación o desviación de poder, por el hecho de haber sido retirado del servicio sin que previamente se adelantara un proceso disciplinario; sin embargo, dicho proceso sí existió y concluyó con fallo absolutorio, pero ésta providencia sólo fue proferida con posterioridad a la iniciación del proceso contencioso administrativo y cuando la primera instancia del mismo se encontraba en una etapa avanzada. b) El 1° de marzo de 2000, esto es, con posterioridad a la fecha en que fue dictada la sentencia de primera instancia, el demandante obtuvo una prueba acerca de los motivos reales por los cuales fue desvinculado de la entidad demandada, consistente en un testimonio rendido extraprocesalmente ante notario público por el señor Marco Tulio Acuña Ochoa, quien para la época de los hechos se desempeñaba como Secretario de la Oficina de Asuntos Disciplinarios del Departamento de Policía del Quindío Según el recurrente, con dicho medio de prueba, el cual aportó con el escrito del recurso extraordinario (fl. 45 cdno. ppal.), se acredita que la causa por la cual fue retirado del servicio activo de la entidad demandada fue el proceso disciplinario adelantado en su contra, el mismo en el que finalmente fuera absuelto de los cargos a él imputados, prueba que no pudo aportar en el trámite de la primera instancia por haber expirado ya la oportunidad procesal para

hacerlo, situación ésta que, a su juicio, constituye una violación del derecho de defensa, por cuanto no tuvo la oportunidad para presentar pruebas tendientes a demostrar la falsedad de motivos o la desviación de poder que afectan los actos acusados con la demanda.

4. Alegatos de conclusión En esta etapa procesal únicamente intervino el representante del Ministerio Público, quien en el respectivo escrito de actuación (fls. 68 a 73 cdno. ppal.), solicitó desestimar el recurso y condenar en costas al recurrente, en razón de no estar configurada la causal por aquél invocada, dado que el demandante nunca solicitó la práctica de la prueba, circunstancia ésta al cual agregó: “En gracia de discusión de lo anterior, la declaración extrajuicio tomada ante el Notario, que pretende ahora hacer valer el recurrente, no puede tener efectos probatorios, por cuanto la misma no se ajustó a lo previsto en el articulo 299 del Código de Procedimiento Civil en concordancia con el artículo 1° del Decreto 155 de 1989.” (fl. 72 cdno. ppal.).

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. El recurso extraordinario de súplica Con la expedición de la ley 446 de 1998, el régimen y finalidad del recurso extraordinario de súplica fue objeto de sustanciales modificaciones. En efecto, según lo que establecía el artículo 130 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 21 del decreto-ley 2304 de 1989, dicho recurso procedía frente a los autos interlocutorios o las sentencias proferidas por

las Secciones del Consejo de Estado, cuando quiera que en tales providencias, sin aprobación de la Sala Plena, se acogiera una doctrina contraria a la jurisprudencia de la Corporación; en tanto que hoy en día, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 57 de la ley antes citada, que modificó el Título XXII del Libro 4° del Código Contencioso Administrativo, el medio de impugnación en referencia procede contra las sentencias ejecutoriadas de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, conforme a las siguientes reglas señaladas en el nuevo artículo 194 de ese estatuto procesal: “Artículo 194. Del Recurso Extraordinario de Súplica. El recurso extraordinario de súplica, procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. Es causal del recurso extraordinario de súplica la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas. Los miembros de la Sección o Subsección falladora estarán excluidos de la decisión, pero podrán ser oídos si la Sala así lo determina. “El escrito que contenga el recurso indicará en forma precisa la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción; y deberá interponerse dentro de los veinte (20) días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia impugnada, ante la Sección o Subsección falladora que lo concederá o rechazará (…)”. De la norma antes transcrita, se tiene que la procedencia del

recurso en comento se halla sujeta a los siguientes requisitos: a) Sólo procede contra sentencias ejecutoriadas proferidas por las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. b) La causal para su interposición es una sola: Violación de directa normas sustanciales. Se descarta por tanto la posibilidad de su procedencia por eventuales violaciones indirectas de normas sustantivas, como sí acontece en el caso del recurso extraordinario de casación civil. c) No obstante, la causal puede consistir en cualquiera de las siguientes tres modalidades: Aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de normas sustanciales. d) En el escrito de impugnación se debe expresar en forma precisa la norma de derecho sustancial que el recurrente estima violada y el motivo de la infracción alegada. e) El término para la interposición del recurso es de veinte (20) días, siguientes a la fecha de ejecutoria de la sentencia que se trate.

2. La violación directa de normas sustanciales En ese contexto, con relación a concepto de “norma de derecho sustancial”, la Sala ha precisado lo siguiente: “2.3. La regulación del recurso extraordinario de súplica acogió únicamente el sistema de la violación directa de la ley sustancial, cuando en la sentencia se realiza un juicio equivocado sobre la pertinencia de la norma sustancial aplicable al caso concreto o sobre su interpretación, con abstracción de la cuestión puramente fáctica y probatoria del proceso. “La Sala, acogiendo la doctrina nacional elaborada de tiempo atrás por la Corte Suprema de Justicia, entiende por normas sustanciales, “aquellas que, en razón de una situación fáctica

concreta, declaran, crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas también concretas entre las personas implicadas en tal situación.” Por consiguiente, no tienen categoría sustancial los preceptos legales que ‘se limitan a definir fenómenos jurídicos, o a describir los elementos integrantes de éstos, o hacer enumeraciones o enunciaciones; como tampoco la tienen las disposiciones ordinarias o reguladoras de la actividad in procedendo.1”2. En ese mismo sentido, puede decirse que todas las normas que reconocen derechos son de naturaleza sustancial, independientemente de su ubicación en un estatuto de derecho sustantivo o procedimental, como sucede 1 Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Civil. Sentencia de octubre 24 de 1975, Actor: Tito Heraldo Bernal, Gaceta Judicial, T. CLI, p. 254. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 4 de agosto de 1999, expediente Q-063. En igual sentido véanse, entre otras, las sentencias del 25 de septiembre de 2000, expediente S-119 y del 27 de noviembre de 2000, expediente S-232. por ejemplo, con aquellas que desarrollan el derecho constitucional del debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Carta. La aplicación de ese concepto a la viabilidad y régimen del recurso extraordinario de súplica determina, como reiteradamente lo ha manifestado la Corporación, que dicho medio de impugnación solo está llamado a prosperar en aquellos casos en los cuales se demuestre la existencia de una violación directa de normas sustanciales, esto es, un claro e incontrastable yerro in judicando,

proveniente del juicio hermenéutico que realiza el juzgador al constatar y determinar la existencia, validez y alcance de una disposición jurídica. De tal manera que, el recurso en referencia no procede en aquellos casos de errores facti in judicando, que provienen de un error manifiesto de hecho, o de un error de derecho en la apreciación o falta de apreciación de los medios de prueba, que constituyen una violación indirecta del ordenamiento legal. De igual manera, el recurso extraordinario de súplica no es una nueva instancia que comporte la revisión total del proceso en su aspecto fáctico y jurídico; por consiguiente, el recurrente debe ajustarse estrictamente a las razones y motivos que permiten tipificar la causal única de súplica extraordinaria, y corresponde al juzgador enmarcar la decisión en los límites propuestos por el mismo legislador; por lo tanto, no es posible su utilización para corregir irregularidades distintas a los vicios de juicio o errores in judicando en que pudo incurrir el juez, cuando al cotejar el caso concreto con el hecho específico previsto en la ley, concluye algo que no coincide con la voluntad específica del legislador.

3. El cargo formulado La parte demandante fundamenta el recurso interpuesto en un solo motivo: violación directa del artículo 29 de la Constitución Política, por supuesta falta de aplicación, por no haberle sido garantizada la posibilidad de aportar una prueba testimonial recaudada extraprocesalmente, obtenida con posterioridad al fallo de primera instancia.

En primer término, en cuanto al carácter de norma de derecho sustancial que reviste el artículo 29 constitucional, es del caso anotar que en ésta

se consagra el principio del debido proceso, uno de cuyos componentes es el derecho de defensa que le asiste a toda persona que actué en todo proceso, judicial o administrativo, bien sea como parte o como tercero interviniente, en cuanto constituye el conjunto de garantías que buscan asegurar al ciudadano que acude a un determinado proceso, una recta y cumplida administración de justicia y la debida fundamentación de las decisiones, tanto jurisdiccionales como administrativas, a través del cumplimiento cabal de las formas preestablecidas para cada caso por el legislador. Se trata de un derecho de rango fundamental predicable a toda actuación judicial o administrativa y, por consiguiente: “No hay que olvidar que si los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley, no pueden apartarse de ella bajo ningún pretexto. Hay que tener presente que el derecho al debido proceso, consagrado expresamente en el artículo 29 de la Constitución, es un verdadero derecho sustancial.”3 (negrillas del original). En ese sentido entonces, según la jurisprudencia constitucional, el proceso es debido cuando se ajusta a las previsiones legales, se acomoda a las formas propias de cada juicio y garantiza el derecho de defensa de los asociados4. En ese contexto, una de las garantías que integra el debido proceso y, por ende el derecho de defensa, es precisamente el derecho a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en contra, claro está, en la oportunidad y con los requisitos previamente señalados en la ley. En el presente asunto, dicha garantía en forma alguna ha sido desconocida o conculcada al recurrente, por cuanto el examen del expediente claramente permite establecer lo siguiente:

a) En el trámite de la primera instancia del proceso, el actor nunca solicitó decretar y practicar el testimonio del señor Marco Tulio Acuña Roa, el mismo que tan solo ahora con el escrito del recurso allega, pues, en ninguna de las oportunidades que para el efecto establece el respectivo procedimiento formuló un petición en tal sentido. b) Pese a que el citado medio de prueba lo obtuvo, extraprocesalmente, el 1° de marzo de 2000, esto es, con antelación a la concesión y posterior admisión del recurso de apelación de la sentencia de primera instancia proferida el 9 de febrero de 2000, ya que lo primero tuvo lugar 3 Corte Constitucional, sentencia C-407 del 28 de agosto de 1997. 4 Corte Constitucional, sentencia T-945 de 1999. el 24 de mayo y lo segundo el 24 de julio de ese mismo año (fls. 122 y 127 cdno. ppal.), el actor nunca solicitó decretar y valorar el citado testimonio. Por lo tanto, resulta huérfano de fundamento, en forma absoluta, el cargo de violación normativa alegado por el recurrente, si se tiene en cuenta que de la existencia del citado medio de prueba tan solo vino a hacer mención ahora con ocasión de la interposición del recurso que se revisa, actuación ésta en la que solicita su aducción y valoración en el proceso, pero que jamás fue pedido en el curso del mismo y menos en la actuación de la segunda instancia que dió lugar al fallo objeto del recurso, falencia ésta que, en modo alguno, puede ser subsanada en el trámite del recurso extraordinario de súplica, dado que éste no

contempla la práctica y decreto de pruebas, además de ser ajeno ello al contenido y finalidad del recurso. En consecuencia, dada la falta de mérito del recurso formulado por el actor, sumado al hecho de su total inconducencia para aportar nuevas pruebas, ante la no prosperidad de la impugnación se condenará en costas al recurrente, según lo reglado en el inciso penúltimo del artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 57 de la ley 446 de 1998. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : No prospera el recurso extraordinario de súplica interpuesto contra la sentencia del 16 de noviembre de 2000, proferida por la Subsección “A” de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Condénase en costas a la parte recurrente. Tásense.

COPIESE, NOTIFIQUESE y DEVUELVASE. CUMPLASE

JESUS M.a. CARRILLO BALLESTEROS

Presidente

MARIO ALARIO MENDEZ CAMILO ARCINIEGAS

ANDRADE

GERMAN AYALA MANTILLA REINALDO CHAVARRO

BURITICA

TARSICIO CACERES TORO MARIA ELENA

GIRALDO GOMEZ

ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ JESUS MARIA LEMOS

BUSTAMANTE

RICARDO HOYOS DUQUE LIGIA LOPEZ

DIAZ

ROBERTO MEDINA LOPEZ GABRIEL EDUARDO MENDOZA

MARTELO

OLGA INES NAVARRETE BARRERO ALEJANDRO ORDOÑOZ

MALDONADO

MARIA INES ORTIZ BARBOSA JUAN ANGEL PALACIO

HINCAPIE

DARIO QUIÑONES PINILLA GERMAN RODRIGUEZ

VILLAMIZAR

MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General