CE-11001-03-15-000-2000-7767-01(S-767)-2004

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Infundado. No se incurrió en violación directa de norma por interpretación indebida. Docente nacional / PENSION GRACIA - Supuestos para que opere su reconocimiento. No procede frente a docente nacional / DOCENTE NACIONAL - Prohibición de recibir simultáneamente pensión ordinaria y pensión gracia a cargo de la nación / DOBLE ASIGNACION DEL TESORO PUBLICO - Excepción a la prohibición. Docente que recibe pensión gracia y pensión ordinaria NOTA DE RELATORIA: Reiteración jurisprudencial sentencia 11001-03-15-0002002-0023-01(S-135) de 28 de septiembre de 2004. Sala Plena. Ponente: Filemón

Jiménez Ochoa. Demandado: Caja Nacional de Previsión Social.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: FILEMON JIMENEZ OCHOA

Bogotá D. C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 11001-03-15-000-2000-7767-01(S-767)

Actor: ALICIA MARTINEZ DE MUÑOZ Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL Se resuelve el recurso extraordinario de súplica interpuesto contra la sentencia de 30 de noviembre de 2000, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda La señora Alicia Martínez de Muñoz, por medio de apoderado y diciendo obrar en ejercicio de la acción establecida en el artículo 85 del Código Contencioso

Administrativo, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que se declararan nulas las resoluciones 12460 de 8 de octubre de 1996, 7509 de 6 de mayo de 1997 y 3168 de 23 de octubre de 1997, expedidas por la Caja Nacional de Previsión Social, por medio de las cuales le negó el reconocimiento y pago de la pensión contemplada en las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933. Que como consecuencia de esa declaración y a título de restablecimiento del derecho se ordene el reconocimiento y pago en su favor de la denominada pensión gracia, a partir de la fecha en que cumplió los requisitos, con sus correspondientes reajustes legales. Dijo la demandante que reúne los requisitos necesarios como son tiempo de servicio prestado en el departamento del Tolima y al Gimnasio Militar Fuerza Aérea de Colombia, por más de 20 años y tiene más de 50 años de edad, por tal razón estima que es merecedora de la calidad de pensionada; además allegó ante la entidad demandada todos los documentos que acreditan el cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, no obstante la Caja Nacional de Previsión Social mediante los actos acusados la denegó, con el argumento de que su cargo no era de carácter docente sino administrativo, lo cual es falso por cuanto sus servicios los prestó como maestra de enseñanza primaria en el departamento del Tolima y en el Ministerio de Defensa en primaria y secundaria, por más de 20 años con nombramientos oficiales.

2. La sentencia impugnada

Es la 30 de noviembre de 2.000 dictada por la Sección Segunda, Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo, mediante la cual confirmó la decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. Dice la sentencia impugnada que la resolución 3168 de 1997 admite que aún cuando la demandante laboró por 20 años al servicio del Estado, solo fue en el nivel de secundaria que no contemplaba la legislación y que el tiempo servido en el nivel de primaria en el Gimnasio Militar Fuerza Aérea de Colombia, no podía tenerse en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia, porque para la época en que la demandante prestó sus servicios esa institución no estaba aprobada por el Ministerio de Educación. Sobre el particular la sentencia acusada precisó que el criterio jurisprudencial reiterado es que para tener derecho a la pensión gracia no es necesario que el docente haya laborado en el nivel de primaria y que por esa circunstancia no se podría negar el reconocimiento de la prestación; precisó además que en sentencia de 26 de agosto de 1997, expediente S-699, se dijo que la pensión gracia establecida en la ley 114 de 1913 comenzó siendo una prerrogativa gratuita que la Nación reconocía a un grupo de docentes del sector público: maestros de educación primaria de carácter regional y local. Que posteriormente, cuando se expidieron las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, ese grupo se amplió a los empleados y profesores de las escuelas normales, a los inspectores de instrucción pública y a los maestros de enseñanza secundaria respectivamente; que dicha prestación constituye un privilegio gratuito porque la

Nación hace el pago sin que el docente haya laborado para ella. Que según lo dispuesto en el numeral 3 del artículo 4º de la ley 114 de 1913, para gozar de la gracia de la pensión el interesado debía comprobar, entre otras cosas, “[...] que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional [...]”; que de ello se establece que la pensión gracia no podía ser reconocida a favor de un docente nacional, pues su viabilidad dependía de que el maestro no recibiera retribución de la Nación por servicios prestados y de que no se encontrara pensionado por cuenta de ella. Que en consecuencia los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales; que el artículo 6º de la ley 116 de 1928 dejó vigente la prescripción de la ley 114 de 1913, en el sentido de que la prestación referida no se concedía a docentes que recibieran pensión o recompensa nacional; que la ley 37 de 1933, artículo 3º, inciso segundo, extendió la pensión aludida sin cambio alguno a los maestros de establecimientos de enseñanza secundaria; que el artículo 15, numeral 2, literal A de la ley 91 de 1989, se refiere exclusivamente a los docentes departamentales o regionales y municipales, que quedaron comprendidos en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria, iniciado por la ley 43 de 1975, situación que no era la de la accionante. Que por habérseles sometido repentinamente a ese cambio de tratamiento, los docentes mencionados tuvieron la oportunidad de obtener la pensión referida,

siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubieran estado vinculados de conformidad con las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de la compatibilidad con la pensión ordinaria de jubilación, aun cuando estuviera a cargo total o parcial de la Nación, este hecho modificó la ley 114 de 1913, en la parte que prohibía disfrutar la pensión gracia a quien recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional. Que el artículo 15, numeral 2, literal A de la ley 91 de 1989 contempló la compatibilidad en el pago por parte de CAJANAL de dos clases de pensiones a saber: la pensión gracia y la pensión ordinaria, pero con fundamento en las leyes que las regulan y cumpliendo los requisitos previstos en las disposiciones pertinentes. Que el tiempo que acreditó la demandante como docente al servicio del Ministerio de Defensa Nacional, no podía computarse válidamente al laborado en el Departamental del Tolima durante los años de 1950 y 1951, pues para el reconocimiento de la pensión gracia la interesada debió demostrar que había prestado servicios durante por lo menos 20 años en la docencia oficial, en las entidades territoriales y en este caso las certificaciones que obran en el expediente demuestran que la señora Alicia Martínez laboró en el Ministerio de Defensa como profesora del Gimnasio Militar de la Fuerza Aérea Colombiana, entre el 15 de febrero de 1971 y el 14 de abril de 1991, es decir, por más de 20 años, pero no como docente oficial en las entidades territoriales, razón por la cual dicho lapso no resulta hábil para el reconocimiento de la pensión gracia.

3. El recurso extraordinario de súplica La demandante interpuso el recurso extraordinario de súplica contra la sentencia referida, sosteniendo que con la misma se violó en forma directa por interpretación errónea el inciso segundo del artículo 3º de la ley 37 de 1933, que hace extensivas las pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.

Que la ley no establece que los servicios deban ser prestados en planteles territoriales o nacionalizados, los años de servicio son 20 años; luego la sentencia al hacer la discriminación, interpretó erróneamente la ley.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA El recurso extraordinario de súplica, dice el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, y es su causal la violación directa de normas sustanciales, por su aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea.

Ha de tratarse, entonces, de violación directa, que es la infracción que no resulta de errores, de hecho o de derecho, en la apreciación de las pruebas; cuando ello ocurre, es decir, cuando la infracción resulta de la errónea apreciación de las pruebas, la violación es indirecta. También ha de tratarse de normas sustanciales, que son, dicho de manera muy general, aquellas que otorgan derechos e imponen obligaciones, por oposición a las normas procesales, que son las que establecen los procedimientos para hacer valer o exigir el cumplimiento de esos derechos y obligaciones. Se violan las normas sustanciales por falta de aplicación cuando no se aplican a los

casos que regulan; por aplicación indebida, cuando, no obstante haber sido rectamente entendidas, se las aplica a hechos que no regulan o se las hace producir efectos distintos de los establecidos en las mismas; y por interpretación errónea, cuando se las entiende equivocadamente. Ha dicho la Sala en repetidas oportunidades, que el recurso extraordinario de súplica no constituye una nueva instancia a través de la cual sea posible una revisión de los aspectos fácticos y cuestiones jurídicas planteadas en la demanda. La técnica de este recurso extraordinario obliga al recurrente a ceñirse estrictamente a las razones o motivos que tipifican la causal única prevista en la ley, esto es, la violación directa de normas sustanciales por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea, es decir, que este recurso sólo encuentra causa en la violación directa de normas sustanciales y no en la infracción indirecta de las mismas. Asimismo, se advierte que al resolver el recurso extraordinario de súplica se desechan los planteamientos subjetivos que eventualmente se expongan por ser propios del alegato de instancia y no del recurso extraordinario, y en la exposición de la violación directa de la norma sustancial, no es posible discutir hechos, ni juicios de valor relacionados con los elementos de prueba que se hayan aducido y analizado en el curso del proceso. También es requisito del recurso indicar en forma precisa la norma o normas sustanciales que se digan infringidas y los motivos de la infracción. No son admisibles las acusaciones de carácter general al contenido del proceso, ni la invocación general de las leyes o estatutos para formular los cargos. Es necesario

también que entre la infracción de la norma sustancial invocada y los presuntos errores del fallo impugnado exista afinidad de materia. Considera el libelista que el fallo suplicado al concluir que el tiempo de servicios docentes prestados en planteles de secundaria nacionales, no es útil para acceder a la pensión gracia, o, dicho lo mismo en otros términos, que los docentes nacionales no tienen derecho a la citada pensión, incurrió en violación directa por interpretación errónea del inciso final del artículo 3º de la Ley 37 de 1933, que a continuación se transcribe: Ley 37 de 1933: “Artículo 3º. Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela, rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedarán nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria”. La infracción de la norma transcrita la hace consistir en que la ley 37 de 1933, al hacer extensivo el derecho a la pensión gracia a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley en establecimientos de enseñanza secundaria, no hizo ninguna distinción, por cuanto tal beneficio se extendió a los docentes públicos de secundaria, y donde la ley no distingue no le es dado al intérprete hacerlo. Para la Sala el fallo recurrido no incurre en violación directa por errónea interpretación de las normas citadas, en razón a que mediante la ley 114 de 1913 se

creó una pensión para los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales, la cual, por sus características, se ha denominado pensión gracia, y se considera especial, ya que sus destinatarios han tenido la oportunidad de recibir “[…] a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un departamento”1. En esos términos se estableció no sólo como una prestación especial, sino que a la vez se le imprimió el carácter de excepción a la prohibición general prevista en el artículo 64 de la Constitución de 1886 y 128 de la actual, según la cual, nadie puede recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, salvo lo que para los casos especiales determinen las leyes. 1 Ley 114 de 1913, artículo 4º, numeral 3. Se observa que a términos de la ley 114 de 1913, la posibilidad de recibir más de una asignación del tesoro público, no fue absoluta, por lo siguiente: El artículo 64 de la Constitución de 1886 al establecer la prohibición de recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, disponía: “Entiéndese por tesoro público el de la nación, los departamentos y los municipios”. Por su parte el numeral 3, del artículo 4º de la ley 114 de 1913, dispuso: “Artículo 4º. Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: […] 3º Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas

por la Nación y por un Departamento. [...]”. Armonizando la previsión del artículo 64 de la Constitución, con la disposición legal transcrita, se desprende que la excepción a la prohibición constitucional de recibir más de una asignación del tesoro público se refirió sólo al de los departamentos. Entonces, la ley 114 de 1913 no permitió que un docente recibiera al mismo tiempo pensión ordinaria y pensión gracia a cargo de la Nación, el beneficio se circunscribió a que un maestro podía recibir a un mismo tiempo una pensión a cargo de la Nación –gracia– y una pensión a cargo del Departamento –ordinaria–. Anteriormente la pensión gracia se solicitaba al Ministerio de Instrucción Pública2, y la pagaba la Nación a través del Ministerio del Tesoro3; hoy la paga la Nación a través de la Caja Nacional de Previsión Social4, y se repite, fue compatible con las pensiones a cargo de los Departamentos. Se advierte así mismo que, como toda excepción, la posibilidad de recibir más de una asignación del tesoro público, no es posible inferirla armonizando la legislación que en lo sucesivo se expidió alrededor del tema de la pensión gracia, sino que es indispensable que para cada situación en particular, la ley expresamente así lo 2 Ley 114 de 1913, artículo 6º. 3 Ley 114 de 1913, artículo 8º. 4 Decreto 81 de 1976 y artículo 15 de la ley 91 de 1989. determine. En efecto, así como la ley 114 de 1913 al establecer esta pensión para los maestros de escuelas primarias oficiales –condicionada a que no recibieran otra pensión o

recompensa de carácter nacional–, dispuso expresamente que un maestro podía recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal concedidas por la Nación y por un Departamento, era indispensable que las leyes que extendieron el beneficio a empleados y profesores de escuelas normales e inspectores de instrucción pública y enseñanza secundaria, expresamente hubieran dispuesto que los educadores de planteles nacionales podían recibir simultáneamente pensión ordinaria y pensión gracia o ambas a cargo de la Nación. Según la norma legal antes transcrita, ello no sucedió porque la ley 116 de 1928 en su artículo 6º, dispuso que los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y permitió que para el cómputo de los años de servicio se sumaran los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria, como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Entonces, además de hacer extensivo el beneficio para los citados servidores, lo hizo en los términos contemplados en la ley 114 de 1913, es decir, condicionando su reconocimiento a la no percepción de otra pensión o recompensa de carácter nacional. A su vez, la ley 37 de 1933 en el artículo 3º, igualmente hizo extensivas las pensiones a los maestros que hubieran completado los años de servicio en establecimientos de enseñanza secundaria y en parte alguna dispuso que los educadores que se desempeñaran en establecimientos nacionales de enseñanza

secundaria pudieran recibir simultáneamente pensión ordinaria de jubilación y pensión gracia, ambas a cargo de la Nación. Por último, la pensión gracia fue establecida en la ley 114 de 1913 condicionada a que el beneficiario no disfrutara de otra pensión o recompensa de carácter nacional y aunque expresamente se dispuso que sus destinatarios podían recibir a un mismo tiempo sendas pensiones concedidas por la Nación y por un Departamento en idénticas condiciones permaneció en las leyes posteriores que se ocuparon de la materia, es decir, en las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933. Ninguna estableció la posibilidad de que un docente nacional pueda recibir simultáneamente pensión ordinaria y pensión gracia, ambas a cargo de la Nación. Por las razones explicadas, habrá de declararse infundado el recurso interpuesto.

III. DECISION Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, falla: Declárase infundado el recurso extraordinario de súplica interpuesto.

Condénase en costas a la parte recurrente; liquídense. Devuélvase el expediente a la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo.

NOTIFIQUESE.

GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR

Vicepresidente

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE REINALDO CHAVARRO BURITICA

MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ NORA CECILIA GOMEZ MOLINA

ALIER EDUARDO HERNANDEZ E. MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Ausente

FILEMON JIMENEZ OCHOA LIGIA LOPEZ DIAZ

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO OLGA INES NAVARRETE BARRERO

MARIA INES ORTIZ BARBOSA RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT P.

Ausente

JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE DARIO QUIÑONES PINILLA

HECTOR J. ROMERO DIAZ RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General