CE-11001-03-15-000-2001-0256-01(S-064)-2004

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Infundado. No se incurrió en violación directa de norma por interpretación indebida. Docente nacional / PENSION GRACIA - Supuestos para que opere su reconocimiento. No procede frente a docente nacional / DOCENTE NACIONAL - Prohibición de recibir simultáneamente pensión ordinaria y pensión gracia a cargo de la nación / DOBLE ASIGNACION DEL TESORO PUBLICO - Excepción a la prohibición. Docente que recibe pensión gracia y pensión ordinaria Considera el libelista que el fallo suplicado al concluir que el tiempo de servicios docentes prestados en planteles nacionales, no es útil para acceder a la pensión gracia, o, dicho lo mismo en otros términos, que los docentes nacionales no tienen derecho a la citada pensión, incurrió en violación directa por interpretación indebida de la siguiente normatividad sustantiva: Ley 114 de 1913, artículo 1°; Ley 116 de 1928 artículo 6°; Ley 37 de 1933 artículo 3°. La infracción de la normatividad, la hace consistir en que el legislador al establecer esta pensión, no dispuso directa ni indirectamente que el tiempo válido fuese el prestado en escuela primaria oficial con vinculación municipal, departamental o nacional. Para la Sala el fallo recurrido no incurre en violación directa por indebida aplicación. Mediante la Ley 114 de 1913 se creó una pensión para los maestros de escuelas primarias oficiales, la cual, por sus características, se ha denominado “pensión gracia”. Se estima especial en razón a que sus destinatarios han tenido la oportunidad de recibir “… a un mismo tiempo

sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un Departamento”. En esos términos se estableció no sólo como una prestación especial, sino que a la vez se le imprimió el carácter de excepción a la prohibición general entonces prevista en el artículo 64 de la C.N. de 1886, y 128 de la actual codificación constitucional, según la cual, nadie puede recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, salvo lo que para los casos especiales determinen las leyes. A términos de la Ley 114 de 1913, la posibilidad de recibir más de una asignación del “tesoro público”, no fue absoluta, pues armonizando la previsión del artículo 64 de la Carta Política, con el numeral 3º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913, se desprende con claridad que la excepción a la prohibición constitucional de recibir más de una asignación del tesoro público se refirió sólo al de los departamentos. Dicho lo mismo en otras palabras, la Ley 114 de 1913 no permitió que un docente recibiera al mismo tiempo pensión “ordinaria” y pensión de “gracia” a cargo de la Nación, el beneficio se circunscribió a que un maestro podía recibir a un mismo tiempo una pensión a cargo de la Nación (gracia) y una pensión a cargo del Departamento (ordinaria). En suma, la pensión gracia fue establecida en la Ley 114 de 1913 condicionada a que el beneficiario no disfrutara de otra pensión o recompensa de carácter nacional y aunque expresamente se dispuso que sus destinatarios podían recibir a un mismo tiempo sendas pensiones concedidas por la Nación y por un Departamento en idénticas condiciones permaneció en las leyes posteriores que se ocuparon de la materia, es

decir, en las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933. Ninguna estableció la posibilidad de que un docente nacional pueda recibir simultáneamente pensión ordinaria y pensión gracia, ambas a cargo de la Nación. En esas condiciones no se configura la violación directa por indebida aplicación del artículo 4º de la Ley 114 de 1913 planteada en el recurso extraordinario de súplica. En conclusión, el recurso extraordinario de súplica aquí interpuesto, no tiene vocación de prosperidad y así habrá de declararse en la parte resolutiva de esta providencia. Por la misma razón se condenará en costas a la recurrente.

NOTA DE RELATORIA: En similar sentido sentencias 11001-03-15-000-2002-122301(S-700) y 11001-03-15-000-2002-0277-01(S-272) de 28 de septiembre de 2004.

Sala Plena. Ponente: Maria Nohemí Hernández Pinzón. Demandado: Caja Nacional de Previsión Social. Estas se pueden consultar en sentencias P.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejera ponente: MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Bogotá D. C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil cuatro (2004) Radicación: 11001-03-15-000-2001-0256-01(S-064)

Actor: JOSE BENJAMIN ROMERO ESPITIA Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL Se decide el recurso extraordinario de súplica interpuesto contra la sentencia del

10 de mayo de 2001, proferida por la Sección Segunda - Subsección “B” del Consejo de Estado.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda El señor José Benjamín Romero Espitia, por intermedio de apoderado, instauró demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el objeto de que se declarara la nulidad de las Resoluciones números 018365 del 7 de octubre de 1997, 007230 del 15 de abril de 1998 y 003735 del 4 de septiembre de 1998, expedidas por la Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social y por la Dirección General de la misma entidad, mediante las cuales le fue negado el reconocimiento y pago de la pensión gracia.

Como consecuencia de la nulidad de los actos acusados y a título de restablecimiento del derecho, pretendió el reconocimiento y pago de la pensión vitalicia de jubilación a partir del 3 de junio de 1993, por efectos de la prescripción trienal y en cuantía de $128.793.30 mensuales, más los reajustes a que hubiera lugar, con aplicación del artículo 178 del C.C.A. A manera de hechos, expresó el demandante que por haber reunido los requisitos de edad y tiempo de servicio en la docencia privada y oficial (secundaria), le fue reconocida la pensión ordinaria de jubilación, de conformidad con la Resolución No. 0442 del 3 de febrero de 1995, en cuantía de $128.793.30, a partir del 16 de junio de

1992, fecha en que adquirió el status de pensionado. Relató que se desempeñó inicialmente como profesor del Colegio Marco Fidel Suárez, establecimiento de carácter privado, desde principios del año de 1969 hasta mediados de 1972. Continuó explicando que en el mes de junio del mismo año, pasó como profesor de bachillerato, dependiente del Ministerio de Educación Nacional en el Colegio Lucio Pabón Núñez de Ocaña, que de allí fue trasladado a mediados de 1973 con el mismo cargo al Instituto Industrial “Santiago de Arma” en el municipio de RionegroAntioquia, y que a finales de 1984 se trasladó como profesor de secundaria al Colegio Nacional Nicolás Esguerra de esta ciudad, en donde ha venido prestando sus servicios sin solución de continuidad hasta la fecha de presentación de la demanda. Finalmente, indicó que nació el 3 de agosto de 1936, que solicitó el reconocimiento y pago de su pensión el 3 de junio de 1996 y que en el año anterior a aquél en que adquirió el status de pensionado devengó un sueldo promedio mensual de $171.724.40, cuyo 75% equivale a un total de $128.793.30.

2. La sentencia suplicada La Sección Segunda, Subsección “B” de la Corporación, mediante sentencia del 10 de mayo de 2001, que ahora es objeto del recurso extraordinario de súplica, confirmó la decisión proferida en primera instancia por la Sección Segunda, Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 22 de junio de 2000 que denegó las pretensiones de la demanda, con fundamento en las razones que a

continuación se resumen: Precisó que a partir de la Ley 114 de 1913, los maestros de escuela primaria oficiales tuvieron derecho a una pensión nacional por servicios prestados a los departamentos y municipios, siempre y cuando cumplieran con los requisitos en ella establecidos, entre ellos que comprobaran que no han recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, beneficio que mediante la Ley 116 de 1928, se hizo extensivo a los empleados y profesores de escuelas normales e inspectores de instrucción pública, y la Ley 37 de 1933 permitió a los maestros completar el tiempo de servicio para efectos de esta prestación, en establecimientos de enseñanza secundaria. Transcribió algunos apartes de la sentencia de 26 de agosto de 1997 dictada en el proceso S-699, en la cual la Sala Plena de esta Corporación, al fijar los alcances de la legislación que ha regulado esta pensión especial -entre otras razonesexpresó que a partir de 1975, por virtud de la Ley 43 de 1975, empezó el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria, proceso que culminó en 1980. Continuó señalando que, de conformidad con el artículo 15, numeral 2, literal a) de la Ley 91 de 1989, a los docentes departamentales o regionales y municipales comprendidos en el proceso de nacionalización, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la pensión gracia, si reunían la totalidad de los requisitos y estuvieron vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, permitiendo su compatibilidad con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar a cargo total o parcial de la

Nación, y advirtió que dentro del grupo de beneficiarios no quedaron incluidos los docentes nacionales, sino exclusivamente los nacionalizados. En ese orden, concluyó el fallo suplicado que al actor no le asistía el derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, en razón a que había prestado sus servicios en planteles nacionales y con nombramiento del Ministerio de Educación Nacional.

3. Fundamentos de la súplica Señaló el recurrente que en el fallo suplicado se aplicó indebidamente el artículo 4º de la Ley 114 de 1913, toda vez que esta ley se refiere a maestros de escuelas primaria oficiales, cuando la Ley 37 de 1933 habla de maestros de establecimientos de enseñanza secundaria, sin referirse a determinado orden o sector territorial. En consecuencia –arguyó- la ley no distingue, al fallador no le es lícito distinguir.

A lo anterior agregó que la Ley 116 de 1928 sí se refería concretamente a empleados y profesores de escuelas normales cuyos nombramientos dependieron siempre del Ministerio de Educación Nacional, por lo que al negar la pensión gracia a los profesores de secundaria y a la vez reconocerla a los profesores y empleados de normales que son igualmente nombrados por el Ministerio de Educación, se está generando una desigualdad. Para concluir, relacionó una serie de fallos de la Corte Constitucional, que considera se apartan diametralmente de las jurisprudencias que sobre la materia ha proferido el Consejo de Estado, pues en ellos se usan las expresiones “docentes oficiales”,

“profesores de secundaria” y “nacionales o nacionalizados”, sin hacer ningún tipo de distinción entre “maestros de secundaria”, “municipales o departamentales”, “distritales o nacionales”, lo cual indica que en aplicación del artículo 53, gozan todos de iguales prerrogativas. En relación con este punto, señaló que la jurisprudencia de la Corte Constitucional, por su jerarquía, es de obligatoria aplicación. Para resolver, se

II. CONSIDERA El artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, contempla el recurso extraordinario de súplica, contra las sentencias ejecutoriadas, dictadas por las Secciones o Subsecciones de esta Corporación y señala como causal la violación directa de la ley sustancial. Dicha norma, en lo pertinente establece: ART. 194.—Modificado. L. 446/98, art. 57. Del recurso extraordinario de súplica.

El recurso extraordinario de súplica, procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado. Es causal del recurso extraordinario de súplica la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea de las mismas. Los miembros de la sección o subsección falladora estarán excluidos de la decisión, pero podrán ser oídos si la sala así lo determina. En el escrito que contenga el recurso se indicará en forma precisa la norma o normas sustanciales infringidas y los motivos de la infracción; y deberá interponerse dentro de los veinte (20) días siguientes al de la ejecutoria de la sentencia

impugnada, ante la sección o subsección falladora que lo concederá o rechazará. ... En primer lugar, es necesario advertir como lo ha hecho la Sala en reiterados pronunciamientos, que el recurso extraordinario de súplica no constituye una nueva instancia a través de la cual sea posible una revisión de los aspectos fácticos y cuestiones jurídicas planteadas en la demanda. La técnica de este recurso extraordinario obliga al recurrente a ceñirse estrictamente a las razones o motivos que tipifican la causal única prevista en la ley: violación directa de normas sustanciales por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea, es decir, que este recurso sólo encuentra causa en la violación directa de normas sustanciales, y no en la infracción indirecta de las mismas. Así mismo se advierte que al resolver este medio extraordinario, se desechan los planteamientos subjetivos que eventualmente se expongan y en la exposición de la violación directa de la norma sustancial, no es posible discutir hechos ni juicios de valor relacionados con los elementos de prueba que se hayan aducido y analizado en el curso del proceso. Es requisito esencial del recurso, la indicación precisa de la norma o normas sustanciales supuestamente infringidas por la sentencia objeto de la impugnación y la exposición clara de los motivos sobre los cuales se edifican los cargos. No son admisibles las acusaciones de carácter general al contenido del proceso, ni la invocación general de las leyes o estatutos para formular los cargos. Es necesario también que entre la infracción de la norma sustancial invocada y los presuntos

errores del fallo impugnado, exista afinidad de materia. Considera el libelista que el fallo suplicado, al concluir que el tiempo de servicios docentes prestados en planteles nacionales no es útil para acceder a la pensión gracia o, dicho en otros términos, que los docentes nacionales no tienen derecho a la citada pensión, incurrió en violación directa por interpretación indebida de la normatividad sustantiva que a continuación se transcribe: a) LEY 114 DE 1913 Artículo 1º Los maestros de Escuelas Primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley. b) LEY 116 DE 1928 Artículo 6º. Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás a que ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicios se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquélla la que implica la inspección. c) LEY 37 DE 1933 Artículo 3º. Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela, rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedarán nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria.

La infracción de la normatividad transcrita la hace consistir en que el legislador al establecer esta pensión, no dispuso directa ni indirectamente que el tiempo válido fuese el prestado en escuela primaria oficial con vinculación municipal, departamental o nacional. Para la Sala el fallo recurrido no incurre en violación directa por indebida aplicación conforme a las razones que a continuación se exponen: Mediante la Ley 114 de 1913 se creó una pensión para los maestros de escuelas primarias oficiales la cual, por sus características, se ha denominado “pensión gracia”. Se estima especial en razón a que sus destinatarios han tenido la oportunidad de recibir “… a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un Departamento”1. En esos términos, se estableció no sólo como una prestación especial, sino que, a la vez se le imprimió el carácter de excepción a la prohibición general entonces prevista en los artículos 64 de la C.N. de 1886 y 128 de la actual codificación constitucional, según los cuales, nadie puede recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, salvo lo que para los casos especiales determinen las leyes. Se observa que a términos de la Ley 114 de 1913, la posibilidad de recibir más de una asignación del “tesoro público”, no fue absoluta, por lo siguiente: El artículo 64 de la Carta Política de 1886 al consagrar la prohibición de recibir más de una asignación que proviniera del tesoro público, disponía: “Entiéndese por tesoro público el de la nación, los departamentos y los municipios.”. Por su parte, el numeral 3º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913, estableció:

Artículo 4º. Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: … 3º Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un 1 Ley 114 de 1913, art. 4º, numeral 3º. Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un Departamento. Armonizando la previsión del artículo 64 de la Carta Política con la disposición legal transcrita, se desprende con claridad que la excepción a la prohibición constitucional de recibir más de una asignación del tesoro público se refirió sólo al de los departamentos. En otros términos, la Ley 114 de 1913 no permitió que un docente recibiera al mismo tiempo pensión “ordinaria” y pensión “gracia” a cargo de la Nación, el beneficio se circunscribió a que un maestro podía recibir a un mismo tiempo una pensión a cargo de la Nación (gracia) y una pensión a cargo del Departamento (ordinaria). En su inicio, la pensión gracia se solicitaba ante el Ministerio de Instrucción Pública2 y la pagaba la Nación a través del Ministerio del Tesoro3; hoy la paga la Nación a través de la Caja Nacional de Previsión Social4 y, se repite, fue compatible con las pensiones a cargo de los Departamentos. Se advierte, además, que, como toda excepción, la posibilidad de recibir más de una asignación del tesoro público no es posible inferirla armonizando la legislación que en lo sucesivo se expidió alrededor del tema de la pensión gracia, sino que es

indispensable que para cada situación en particular, la ley expresamente así lo determine. En efecto, así como la Ley 114 de 1913 al establecer esta pensión para los maestros de escuelas primarias oficiales, -condicionada a que no recibieran otra pensión o recompensa de carácter nacional-, dispuso expresamente que un maestro podía recibir al mismo tiempo sendas pensiones como tal concedidas por la Nación y por un Departamento, era indispensable que las leyes que extendieron el beneficio a empleados y profesores de escuelas normales e inspectores de instrucción pública y enseñanza secundaria, expresamente hubieran dispuesto que los educadores de planteles nacionales podían recibir simultáneamente pensión ordinaria y pensión gracia o ambas a cargo de la Nación. Según la normatividad legal antes transcrita, ello no sucedió por lo siguiente: 2 Ley 114 de 1913, art. 6º. 3 Ley 114 de 1913, art. 8º. 4 Decreto 081 de 1976 y art. 15 de la Ley 91 de 1989. La Ley 116 de 1928 en el artículo 6º antes transcrito, dispuso que los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913, y permitió que para el cómputo de los años de servicio se sumaran los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria, como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Obsérvese que, además de hacer extensivo el beneficio para los citados servidores, lo hizo en los términos contemplados en la Ley 114 de 1913, es decir, condicionando

su reconocimiento a la no percepción de otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por su parte, la Ley 37 de 1933 en el artículo 3º transcrito igualmente hizo extensivas las pensiones a los maestros que hubieran completado los años de servicio en establecimientos de enseñanza secundaria y en parte alguna dispuso que los educadores que se desempeñaran en establecimientos nacionales pudieran recibir simultáneamente pensión ordinaria de jubilación y pensión gracia, ambas a cargo de la Nación. En suma, la pensión gracia fue establecida en la Ley 114 de 1913, condicionada a que el beneficiario no disfrutara de otra pensión o recompensa de carácter nacional y aunque expresamente se dispuso que sus destinatarios podían recibir a un mismo tiempo sendas pensiones concedidas por la Nación y por un Departamento en idénticas condiciones permaneció en las leyes posteriores que se ocuparon de la materia, es decir, en las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933. Ninguna estableció la posibilidad de que un docente nacional pueda recibir simultáneamente pensión ordinaria y pensión gracia, ambas a cargo de la Nación. En esas condiciones no se configura la violación directa por indebida aplicación del artículo 4º de la Ley 114 de 1913 planteada en el recurso extraordinario de súplica. Por último, en relación con la afirmación según la cual la jurisprudencia de la Corte Constitucional, por su jerarquía, prevalece sobre la del Consejo de Estado, y la que tiene que ver con que este tema no hace distinción de ninguna naturaleza entre los docentes que tienen derecho a percibir la pensión gracia, es del caso señalar que el

recurso extraordinario de súplica busca corregir errores de la sentencia cuando incurre en violación directa de la norma sustancial, confrontando la sentencia con la respectiva disposición legal, no con otras sentencias. La jurisprudencia es criterio auxiliar de la actividad judicial y no causal del recurso extraordinario de súplica. Se estiman, por tanto, infundados los planteamientos que al respecto hace el suplicante. En conclusión, el recurso extraordinario de súplica aquí interpuesto, no tiene vocación de prosperidad y así habrá de declararse en la parte resolutiva de esta providencia. Por consiguiente, se condenará en costas al recurrente, de acuerdo con lo señalado en el inciso cuarto del artículo 194 del C.C.A. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: 1º) DECLARASE INFUNDADO el recurso extraordinario de súplica interpuesto. 2º) CONDENASE en costas a la parte actora. 3º) En firme esta providencia, devuélvase el expediente a la Sección Segunda de esta Corporación.

COPIESE y NOTIFIQUESE. CUMPLASE.

GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR

Vicepresidente

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE REINALDO CHAVARRO BURITICA

MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ NORA CECILIA GOMEZ MOLINA

ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ MARIA NOHEMI HERNANDEZ P.

FILEMON JIMENEZ OCHOA LIGIA LOPEZ DIAZ

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO OLGA INES NAVARRETE BARRERO

MARIA INES ORTIZ BARBOSA RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE DARIO QUIÑONES PINILLA

HECTOR J. ROMERO DIAZ RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General