CE-11001-03-15-000-2002-0023-01(S-135)-2004

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Infundado. No se incurrió en violación directa de norma por interpretación indebida. Docente nacional / PENSION GRACIA - Supuestos para que opere su reconocimiento. No procede frente a docente nacional / DOCENTE NACIONAL - Prohibición de recibir simultáneamente pensión ordinaria y pensión gracia a cargo de la nación / DOBLE ASIGNACION DEL TESORO PUBLICO - Excepción a la prohibición. Docente que recibe pensión gracia y pensión ordinaria Considera el recurrente que el fallo suplicado al concluir que el tiempo de servicios docentes prestados en planteles de secundaria nacionales, no es útil para acceder a la pensión gracia, o en otros términos, que los docentes nacionales no tienen derecho a la citada pensión, incurrió en violación directa por falta de aplicación del inciso final del artículo 3º de la ley 37 de 1933. La infracción de la norma la hace consistir en que la ley 37 de 1933, hizo extensivo el derecho a la pensión gracia a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria, pues tal beneficio se extendió a los docentes públicos de secundaria sin distinción alguna, y donde la ley no distingue no le es dado al intérprete hacerlo. Para la Sala el fallo recurrido no incurre en violación directa por falta de aplicación de la citada norma, en razón a que mediante la ley 114 de 1913 se creó una pensión para los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales, la cual, por sus características, se ha denominado pensión gracia, y se considera

especial, ya que sus destinatarios han tenido la oportunidad de recibir “[…] a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un departamento”. En esos términos se estableció no sólo como una prestación especial, sino que a la vez se le imprimió el carácter de excepción a la prohibición general prevista en el artículo 64 de la Constitución de 1886 y 128 de la actual, según la cual, nadie puede recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, salvo lo que para los casos especiales determinen las leyes. Se observa que a términos de la ley 114 de 1913, la posibilidad de recibir más de una asignación del tesoro público, no fue absoluta, por lo siguiente: El artículo 64 de la Constitución de 1886 al establecer la prohibición de recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, disponía: “Entiéndese por tesoro público el de la nación, los departamentos y los municipios”. Armonizando esta previsión del artículo 64 de la Constitución, con la disposición legal transcrita, se desprende que la excepción a la prohibición constitucional de recibir más de una asignación del tesoro público se refirió sólo al de los departamentos. Entonces, la ley 114 de 1913 no permitió que un docente recibiera al mismo tiempo pensión ordinaria y pensión gracia a cargo de la Nación, el beneficio se circunscribió a que un maestro podía recibir a un mismo tiempo una pensión a cargo de la Nación –gracia– y una pensión a cargo del Departamento –ordinaria–. Se advierte así mismo que, como toda excepción, la posibilidad de recibir más de una asignación del tesoro público, no es posible inferirla

armonizando la legislación que en lo sucesivo se expidió alrededor del tema de la pensión gracia, sino que es indispensable que para cada situación en particular, la ley expresamente así lo determine. La pensión gracia fue establecida en la ley 114 de 1913 condicionada a que el beneficiario no disfrutara de otra pensión o recompensa de carácter nacional y aunque expresamente se dispuso que sus destinatarios podían recibir a un mismo tiempo sendas pensiones concedidas por la Nación y por un Departamento en idénticas condiciones permaneció en las leyes posteriores que se ocuparon de la materia, es decir, en las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933. Ninguna estableció la posibilidad de que un docente nacional pueda recibir simultáneamente pensión ordinaria y pensión gracia, ambas a cargo de la Nación.

NOTA DE RELATORIA: En similar sentido sentencias 11001-03-15-000-2000-776701(S-767), 11001-03-15-000-2002-0166-01(S-235), 11001-03-15-000-2002-017201(S-241), 11001-03-15-000-2003-0486-01(S) de 28 de septiembre de 2004. Sala Plena, Ponente: Filemón Jiménez Ochoa. Demandado: Caja Nacional de Previsión Social. Estas se pueden consultar en sentencias P.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: FILEMON JIMENEZ OCHOA

Bogotá D. C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 11001-03-15-000-2002-0023-01(S-135)

Actor: DAIRO GONZALEZ AVILA Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL Se resuelve el recurso extraordinario de súplica interpuesto contra la sentencia de 7 de junio de 2001, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de

Estado.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda El señor Dairo González Avila, por medio de apoderado, y diciendo obrar en ejercicio de la acción establecida en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo del Tolima para que declare nulo el acto ficto negativo, producto del silencio de la Caja Nacional de Previsión Social, en relación con la solicitud radicada el 22 de septiembre de 1997, por medio del cual le negó el reconocimiento y pago de la pensión establecida en las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, así como de la resolución 3986 de 11 de septiembre de 1998, mediante la cual se confirmó la anterior decisión.

Que como consecuencia de esa declaración y a título de restablecimiento del derecho, se ordene el reconocimiento y pago a su favor de la denominada pensión gracia, en cuantía de $287.255.84 y a partir del 6 de noviembre de 1995; que sobre la cuantía de la mesada pensional se realicen los reajustes legales; y que, las sumas que resulten en su favor, se actualicen en su valor, como lo dispone el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo, y se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del mismo Código. Dijo el demandante que nació el 6 de noviembre de 1945, por lo tanto cumplió 50

años de edad el 6 de noviembre de 1995 y prestó sus servicios docentes oficiales para el Departamento del Tolima y el Ministerio de Educación Nacional, por espacio de 28 años 5 meses y 4 días. Por lo anterior, estima que cumple las exigencias legales que lo hacen merecedor al status de pensionado, además allegó ante la entidad demandada todos los documentos que acreditan el cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, no obstante la Caja Nacional de Previsión mediante los actos acusados la denegó.

2. La sentencia impugnada Es la de 7 de junio de 2.001 dictada por la Sección Segunda, Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo, mediante la cual confirmó la decisión de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda.

Se dijo en la sentencia que a partir de la ley 114 de 1913, los maestros de escuela primaria oficiales tuvieron derecho a una pensión nacional por servicios prestados a los departamentos y municipios, siempre y cuando cumplieran con los requisitos establecidos en la misma ley, entre ellos que comprobaran que no han recibido ni reciben actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, beneficio que mediante la ley 116 de 1928, se hizo extensivo a los empleados y profesores de escuelas normales e inspectores de instrucción pública, y la ley 37 de 1933 permitió a los maestros completar el tiempo de servicio para efectos de esta prestación, en establecimientos de enseñanza secundaria. Se refirió a la sentencia de 26 de agosto de 1997 dictada en el proceso S-699 en la

cual la Sala Plena de esta Corporación, al fijar los alcances de la legislación que ha regulado esta pensión especial, entre otras razones, expresó que a partir de 1975, por virtud de la ley 43 de 1975 empezó el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria, proceso que culminó en 1980; que el demandante no se preocupó por demostrar que los establecimientos educativos en donde prestó sus servicios hubiesen sido afectados por el proceso de nacionalización de la educación ordenada por la ley 43 de 1975. Concluyó que al demandante no le asistía el derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, por cuanto pretende acreditar para el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación tiempo laborado como docente nacional en el Instituto Nacional Isidro Parra de Líbano, Tolima, lo que no resulta viable.

3. El recurso extraordinario de súplica El demandante interpuso el recurso extraordinario de súplica contra la sentencia referida, aduciendo como cargo único la violación directa de normas sustanciales por falta de aplicación, el que explicó así: “Con la sentencia de segunda instancia suplicada, se incurrió en clara y evidente violación directa por falta de aplicación del inciso final del Art. Artículo 3 de la ley 37 de 1933, que dice: “Hásense (sic) extensivos estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria-“ (Resaltado Mío), por cuanto tal beneficio se extendió a los docentes públicos de secundaria, sin distinción alguna, y

donde la ley no distingue no le es dado al intérprete hacerlo. Precisamente la jurisprudencia citada, reitera el derecho de mi mandante a la pensión gracia. Por último solicito con todo respeto se tengan en cuenta todos los argumentos expuestos en el recurso de apelación”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA El recurso extraordinario de súplica, dice el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, y es su causal la violación directa de normas sustanciales, por su aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea.

Ha de tratarse, entonces, de violación directa, que es la infracción que no resulta de errores, de hecho o de derecho, en la apreciación de las pruebas; cuando ello ocurre, es decir, cuando la infracción resulta de la errónea apreciación de las pruebas, la violación es indirecta. También ha de tratarse de normas sustanciales, que son, dicho de manera muy general, aquellas que otorgan derechos e imponen obligaciones, por oposición a las normas procesales, que son las que establecen los procedimientos para hacer valer o exigir el cumplimiento de esos derechos y obligaciones. Se violan las normas sustanciales por falta de aplicación cuando no se aplican a los casos que regulan; por aplicación indebida, cuando, no obstante haber sido rectamente entendidas, se las aplica a hechos que no regulan o se las hace producir efectos distintos de los establecidos en las mismas; y por interpretación errónea, cuando se las entiende equivocadamente.

Ha dicho la Sala en repetidas oportunidades, que el recurso extraordinario de súplica no constituye una nueva instancia a través de la cual sea posible una revisión de los aspectos fácticos y cuestiones jurídicas planteadas en la demanda. La técnica de este recurso extraordinario obliga al recurrente a ceñirse estrictamente a las razones o motivos que tipifican la causal única prevista en la ley, esto es, la violación directa de normas sustanciales por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea, es decir, que este recurso sólo encuentra causa en la violación directa de normas sustanciales y no en la infracción indirecta de las mismas. Asimismo, se advierte que al resolver el recurso extraordinario de súplica se desechan los planteamientos subjetivos que eventualmente se expongan por ser propios del alegato de instancia y no del recurso extraordinario, y en la exposición de la violación directa de la norma sustancial, no es posible discutir hechos, ni juicios de valor relacionados con los elementos de prueba que se hayan aducido y analizado en el curso del proceso. También es requisito del recurso indicar en forma precisa la norma o normas sustanciales que se digan infringidas y los motivos de la infracción. No son admisibles las acusaciones de carácter general al contenido del proceso, ni la invocación general de las leyes o estatutos para formular los cargos. Es necesario también que entre la infracción de la norma sustancial invocada y los presuntos errores del fallo impugnado exista afinidad de materia. Considera el recurrente que el fallo suplicado al concluir que el tiempo de servicios

docentes prestados en planteles de secundaria nacionales, no es útil para acceder a la pensión gracia, o en otros términos, que los docentes nacionales no tienen derecho a la citada pensión, incurrió en violación directa por falta de aplicación del inciso final del artículo 3º de la ley 37 de 1933, que a continuación se transcribe: “[...] Artículo 3º. Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela, rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedarán nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria”. La infracción de la norma transcrita la hace consistir en que la ley 37 de 1933, hizo extensivo el derecho a la pensión gracia a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria, pues tal beneficio se extendió a los docentes públicos de secundaria sin distinción alguna, y donde la ley no distingue no le es dado al intérprete hacerlo. Para la Sala el fallo recurrido no incurre en violación directa por falta de aplicación de la citada norma, en razón a que mediante la ley 114 de 1913 se creó una pensión para los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales, la cual, por sus características, se ha denominado pensión gracia, y se considera especial, ya que sus destinatarios han tenido la oportunidad de recibir “[…] a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un departamento”1.

En esos términos se estableció no sólo como una prestación especial, sino que a la vez se le imprimió el carácter de excepción a la prohibición general prevista en el artículo 64 de la Constitución de 1886 y 128 de la actual, según la cual, nadie puede recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, salvo lo que para los casos especiales determinen las leyes. Se observa que a términos de la ley 114 de 1913, la posibilidad de recibir más de una asignación del tesoro público, no fue absoluta, por lo siguiente: El artículo 64 de la Constitución de 1886 al establecer la prohibición de recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, disponía: “Entiéndese por tesoro público el de la nación, los departamentos y los municipios”. Por su parte el numeral 3, del artículo 4º de la ley 114 de 1913, dispuso: “Artículo 4º. Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: […] 3º Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un Departamento. [...]”. Armonizando la previsión del artículo 64 de la Constitución, con la disposición legal 1 Ley 114 de 1913, artículo 4º, numeral 3. transcrita, se desprende que la excepción a la prohibición constitucional de recibir más de una asignación del tesoro público se refirió sólo al de los departamentos. Entonces, la ley 114 de 1913 no permitió que un docente recibiera al mismo tiempo

pensión ordinaria y pensión gracia a cargo de la Nación, el beneficio se circunscribió a que un maestro podía recibir a un mismo tiempo una pensión a cargo de la Nación –gracia– y una pensión a cargo del Departamento –ordinaria–. Anteriormente la pensión gracia se solicitaba al Ministerio de Instrucción Pública2, y la pagaba la Nación a través del Ministerio del Tesoro3; hoy la paga la Nación a través de la Caja Nacional de Previsión Social4, y se repite, fue compatible con las pensiones a cargo de los Departamentos. Se advierte así mismo que, como toda excepción, la posibilidad de recibir más de una asignación del tesoro público, no es posible inferirla armonizando la legislación que en lo sucesivo se expidió alrededor del tema de la pensión gracia, sino que es indispensable que para cada situación en particular, la ley expresamente así lo determine. En efecto, así como la ley 114 de 1913 al establecer esta pensión para los maestros de escuelas primarias oficiales –condicionada a que no recibieran otra pensión o recompensa de carácter nacional–, dispuso expresamente que un maestro podía recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal concedidas por la Nación y por un Departamento, era indispensable que las leyes que extendieron el beneficio a empleados y profesores de escuelas normales e inspectores de instrucción pública y enseñanza secundaria, expresamente hubieran dispuesto que los educadores de planteles nacionales podían recibir simultáneamente pensión ordinaria y pensión gracia o ambas a cargo de la Nación. Según la norma legal antes transcrita, ello no sucedió porque la ley 116 de 1928 en

su artículo 6º, dispuso que los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y permitió que para el cómputo de los años de servicio se sumaran los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria, como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la 2 Ley 114 de 1913, artículo 6º. 3 Ley 114 de 1913, artículo 8º. 4 Decreto 81 de 1976 y artículo 15 de la ley 91 de 1989. que implica la inspección. Entonces, además de hacer extensivo el beneficio para los citados servidores, lo hizo en los términos contemplados en la ley 114 de 1913, es decir, condicionando su reconocimiento a la no percepción de otra pensión o recompensa de carácter nacional. A su vez, la ley 37 de 1933 en el artículo 3º, igualmente hizo extensivas las pensiones a los maestros que hubieran completado los años de servicio en establecimientos de enseñanza secundaria y en parte alguna dispuso que los educadores que se desempeñaran en establecimientos nacionales de enseñanza secundaria pudieran recibir simultáneamente pensión ordinaria de jubilación y pensión gracia, ambas a cargo de la Nación. Por último, la pensión gracia fue establecida en la ley 114 de 1913 condicionada a que el beneficiario no disfrutara de otra pensión o recompensa de carácter nacional y aunque expresamente se dispuso que sus destinatarios podían recibir a un mismo

tiempo sendas pensiones concedidas por la Nación y por un Departamento en idénticas condiciones permaneció en las leyes posteriores que se ocuparon de la materia, es decir, en las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933. Ninguna estableció la posibilidad de que un docente nacional pueda recibir simultáneamente pensión ordinaria y pensión gracia, ambas a cargo de la Nación. Así mismo el libelista pidió que al resolver la súplica, se tuvieran en cuenta todos los argumentos expuestos en la apelación, petición improcedente ya que este medio extraordinario no constituye una tercera instancia en la cual sea posible examinar los planteamientos de la alzada. La tarea del juzgador en este recurso extraordinario de circunscribe a verificar la supuesta violación de la norma sustancial invocada, confrontándola directamente con los planteamientos expuestos en la sentencia acusada, sin que en dicha labor sea posible remitirse a los planteamientos de la apelación.

III. DECISION Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, falla: Declárase infundado el recurso extraordinario de súplica interpuesto.

Condénase en costas a la parte recurrente; liquídense. Devuélvase el expediente a la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo.

NOTIFIQUESE.

GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR

Vicepresidente

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE REINALDO CHAVARRO BURITICA

MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ NORA CECILIA GOMEZ MOLINA

ALIER E. HERNANDEZ ENRíQUEZ MARIA NOHEMI HERNANDEZ P.

Ausente

FILEMON JIMENEZ OCHOA LIGIA LOPEZ DIAZ

GABRIEL E.. MENDOZA MARTELO OLGA INES NAVARRETE BARRERO

MARIA INES ORTIZ BARBOSA RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Ausente

JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE DARIO QUIÑONES PINILLA

HECTOR J. ROMERO DIAZ RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General