CE-11001-03-15-000-2002-0172-01(S-241)-2004

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Infundado. No se incurrió en violación directa de norma por interpretación indebida. Docente nacional / PENSION GRACIA - Supuestos para que opere su reconocimiento. No procede frente a docente nacional / DOCENTE NACIONAL - Prohibición de recibir simultáneamente pensión ordinaria y pensión gracia a cargo de la nación / DOBLE ASIGNACION DEL TESORO PUBLICO - Excepción a la prohibición. Docente que recibe pensión gracia y pensión ordinaria NOTA DE RELATORIA: Reiteración jurisprudencial sentencia 11001-03-15-0002002-0023-01(S-135) de 28 de septiembre de 2004. Sala Plena. Ponente: Filemón

Jiménez Ochoa. Demandado: Caja Nacional de Previsión Social.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: FILEMON JIMENEZ OCHOA

Bogotá D.C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 11001-03-15-000-2002-0172-01(S-241)

Actor: MYRIAM ROJAS DE PENN Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL Se decide el recurso extraordinario de súplica interpuesto contra la sentencia de 24 de mayo de 2001, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de

Estado.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda La señora Myriam Rojas de Penn, por medio de apoderado, y en ejercicio de la acción establecida en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, presentó

demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que se declararan nulas las resoluciones 11726 de 23 de septiembre de 1996, 1962 de 18 de febrero de 1997 y 2153 de 31 de julio del mismo año, expedidas por la Caja Nacional de Previsión Social, por medio de las cuales le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a su difunto esposo Ernesto Penn Perea y en consecuencia, la posibilidad de su sustitución, en la forma contemplada en las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933. Que como consecuencia de esa declaración y a título de restablecimiento se ordene el reconocimiento y pago en su favor de la sustitución pensional, en la cuantía señalada por la ley, a partir del 9 de marzo de 1984, que sobre la cuantía de la mesada pensional se realicen los reajustes legales y que se dé cumplimiento a los artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo. Dijo que el señor Ernesto Penn Perea laboró al servicio de la docencia oficial en el departamento de Cundinamarca, desde el 23 de febrero de 1960 hasta el 19 de marzo de 1987, con nombramiento de la Secretaría de Educación, servicios nacionalizados hoy por la ley 43 de 1975 y la ley 91 de 1989; que conforme a la certificación de tiempo de servicios el señor Penn Perea, laboró por más de 20 años en la docencia; que nació el 8 de marzo de 1934, es decir, que cumplió el requisito de edad el 9 de marzo de 1984, fecha esta última a partir de la cual adquirió el status

de pensionado. Por lo anterior, estima la actora que en su calidad de cónyuge supérstite le asiste el derecho al reconocimiento y pago de la sustitución pensional en virtud de que el señor Penn Perea cumplió las exigencias legales que lo hacían merecedor a la calidad de pensionado y en consecuencia tiene derecho a la sustitución pensional, además allegó ante la entidad demandada todos los documentos que acreditan el cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, no obstante la Caja Nacional de Previsión mediante los actos acusados la denegó.

2. La sentencia impugnada Es la de 24 de mayo de 2.001 dictada por la Sección Segunda, Subsección A de la Sala de lo Contencioso Administrativo, mediante la cual confirmó la decisión de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda.

Se dijo en la sentencia que a partir de la ley 114 de 1913, los maestros de escuela primaria oficiales tuvieron derecho a una pensión nacional por servicios prestados a los departamentos y municipios, siempre y cuando cumplieran con los requisitos establecidos en la misma ley, entre ellos, que comprobaran que no han recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, beneficio que mediante la ley 116 de 1928 se hizo extensivo a los empleados y profesores de escuelas normales e inspectores de instrucción pública y la ley 37 de 1933 permitió a los maestros completar el tiempo de servicio para efectos de esta prestación, en establecimientos de enseñanza secundaria. Transcribió algunos apartes de la sentencia de 26 de agosto de 1997 dictada en el

proceso S-699 en la cual la Sala Plena de esta Corporación al fijar los alcances de la legislación que ha regulado esta pensión especial, entre otras razones, expresó que a partir de 1975 por virtud de la ley 43 de 1975 empezó el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria, proceso que culminó en 1980. Que una de las condiciones exigidas para ser acreedor a la pensión gracia ya sea por servicios prestados en primaria, secundaria o normalista es que no se perciba otra pensión o recompensa de carácter nacional pues la compatibilidad que establece la ley es con pensiones reconocidas por los departamentos o municipios; en consecuencia, los servicios deben ser prestados en establecimientos educativos del orden territorial o establecimientos que se hayan visto afectados por el proceso de nacionalización de la educación ordenada por la ley 43 de 1975. Que examinadas las pruebas y teniendo en cuenta que de ellas se establecía la vinculación del actor con entidades adscritas al Ministerio de Educación Nacional, concluyó que al actor no le asistía el derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, en razón a que había prestado sus servicios en los planteles anotados y con nombramiento del Ministerio de Educación Nacional.

3. El recurso extraordinario de súplica La demandante interpuso el recurso extraordinario de súplica contra la sentencia referida, aduciendo la violación directa por interpretación errónea de las leyes 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989, trangresión que sustentó así: Que los preceptos normativos que establecen el derecho que le asiste al actor,

devienen de una unidad normativa que se complementa antes que excluirse, cuando el dispositivo legal de la ley 116 de 1928 remite a la ley 114 de 1913, lo hace únicamente en lo relativo a los requisitos formales y no a lo sustancial. Lo sustancial –edad y tiempo de servicio– lo contiene cada texto y se puede afirmar que la ley 116 de 1928 derogó la expresión “[q]ue no reciben actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional”, pues si así no lo expresa esta última, no debe el fallador darle esos alcances. Luego de hacer una reseña histórica desde la ley 114 de 1913 hasta la ley 37 de 1933 señala que carece de toda lógica pretender aplicar la prohibición del disfrute de la pensión gracia a quien perciba otra pensión o recompensa de carácter nacional; que es una desproporción jurídica que afrenta los derechos fundamentales de los docentes. Retomó el tema de la complementación normativa para señalar que si las leyes posteriores a la ley 114 de 1913 no contienen restricción, incompatibilidad o limitación alguna, esto demuestra una inquebrantable voluntad de derogación de la incompatibilidad, siendo esta la interpretación más sana y más lógica. Lo contrario discrimina y viola preceptos constitucionales. Señaló que las causas que dieron origen a la pensión gracia siguen vigentes y sus efectos son extensibles a todos los educadores oficiales, sin distinción de nivel o cualquier otra condición, pues los preceptos que precedieron a la ley 114, fueron ampliando la cobertura del derecho de acuerdo a la modernización y apertura de los espacios culturales, científicos y tecnológicos.

Que la ley garantiza que las restricciones eventualmente impuestas a los derechos salariales y prestacionales no deben ser establecidas en consideración a casos personales o sectoriales. El Estado de derecho debe garantizar la igualdad de todos los ciudadanos en el reconocimiento y pago de todos estos derechos que contemplados en una Ley, deben traducirse en garantía de seguridad jurídica para el ciudadano. Que la ley 91 de 1989 autorizó expresamente el reconocimiento de la pensión gracia a los docentes que laboraran al servicio de la Nación y la hizo compatible con la pensión nacional; que si el legislador hubiera querido excluir a los docentes nacionales de dicho beneficio no habría ordenado que la pensión se siguiera reconociendo por la Caja Nacional de Previsión Social y establecido que sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación aún en el evento de estar a cargo total o parcial de la Nación; que su objetivo fue más bien, hacerla extensiva a los docentes nacionales; que al imponer condiciones adicionales a las señaladas en la ley, el legítimo derecho se queda en la voluntad de los operadores de la justicia. Por último, señaló como violado el artículo 228 de la Constitución Política que establece la prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades o ritualidades de los organismos que denegaron el derecho a acceder a la prestación al actor, sin considerar que debe ser reconocido pues la actora cumple en su totalidad los requisitos establecidos en las normas que le conceden el derecho. CONSIDERACIONES DE LA SALA El recurso extraordinario de súplica, dice el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las

secciones o subsecciones del Consejo de Estado, y es su causal la violación directa de normas sustanciales, por su aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea. Ha de tratarse, entonces, de violación directa, que es la infracción que no resulta de errores, de hecho o de derecho, en la apreciación de las pruebas; cuando ello ocurre, es decir, cuando la infracción resulta de la errónea apreciación de las pruebas, la violación es indirecta. También ha de tratarse de normas sustanciales, que son, dicho de manera muy general, aquellas que otorgan derechos e imponen obligaciones, por oposición a las normas procesales, que son las que establecen los procedimientos para hacer valer o exigir el cumplimiento de esos derechos y obligaciones. Se violan las normas sustanciales por falta de aplicación cuando no se aplican a los casos que regulan; por aplicación indebida, cuando, no obstante haber sido rectamente entendidas, se las aplica a hechos que no regulan o se las hace producir efectos distintos de los establecidos en las mismas; y por interpretación errónea, cuando se las entiende equivocadamente. Ha dicho la Sala en repetidas oportunidades, que el recurso extraordinario de súplica no constituye una nueva instancia a través de la cual sea posible una revisión de los aspectos fácticos y cuestiones jurídicas planteadas en la demanda. La técnica de este recurso extraordinario obliga al recurrente a ceñirse estrictamente a las razones o motivos que tipifican la causal única prevista en la ley, esto es, la violación directa de normas sustanciales por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación

errónea, es decir, que este recurso sólo encuentra causa en la violación directa de normas sustanciales y no en la infracción indirecta de las mismas. Asimismo, se advierte que al resolver el recurso extraordinario de súplica se desechan los planteamientos subjetivos que eventualmente se expongan por ser propios del alegato de instancia y no del recurso extraordinario, y en la exposición de la violación directa de la norma sustancial, no es posible discutir hechos, ni juicios de valor relacionados con los elementos de prueba que se hayan aducido y analizado en el curso del proceso. Considera la recurrente que el fallo suplicado al concluir que el tiempo de servicios docentes prestados en planteles nacionales, no es útil para acceder a la pensión gracia, o, dicho lo mismo en otros términos, que los docentes nacionales no tienen derecho a la citada pensión, incurrió en violación de las leyes 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989. Planteado así el cargo, advierte la Sala, que es requisito esencial del recurso extraordinario de súplica indicar en forma precisa la norma o normas sustanciales que se digan infringidas y los motivos de la infracción. No son admisibles las acusaciones de carácter general al contenido del proceso, ni la invocación general de las leyes o estatutos para formular los cargos como sucede en el presente caso en el que sólo se señalaron como violadas en forma general las leyes 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989, a lo que se agrega que tampoco precisa la modalidad de

la infracción, como lo ordena el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo. La recurrente afirma que el fallo suplicado incurrió en violación directa de las leyes 116 de 1928, artículo 6º; 37 de 1933, artículo 3º inciso segundo y 91 de 1989, artículo 15, numeral 2 literal a; sin embargo, olvidó concretar en cuál de las modalidades de infracción antes señalada, incurre la sentencia. Pese a la falta de técnica anotada, se expone el siguiente razonamiento: Que mediante la ley 114 de 1913 se creó una pensión para los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales, la cual, por sus características, se ha denominado pensión gracia, y se considera especial, ya que sus destinatarios han tenido la oportunidad de recibir “[…] a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un departamento”1. 1 Ley 114 de 1913, artículo 4º, numeral 3. En esos términos se estableció no sólo como una prestación especial, sino que a la vez se le imprimió el carácter de excepción a la prohibición general prevista en el artículo 64 de la Constitución de 1886 y 128 de la actual, según la cual, nadie puede recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, salvo lo que para los casos especiales determinen las leyes. Se observa que a términos de la ley 114 de 1913, la posibilidad de recibir más de una asignación del tesoro público, no fue absoluta, por lo siguiente: El artículo 64 de la Constitución de 1886 al establecer la prohibición de recibir más

de una asignación que provenga del tesoro público, disponía: “Entiéndese por tesoro público el de la nación, los departamentos y los municipios”. Por su parte el numeral 3º del artículo 4º de la ley 114 de 1913, dispuso: “Artículo 4º. Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: … 3º Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un Departamento”. Armonizando la previsión del artículo 64 de la Constitución, con la disposición legal transcrita, se desprende que la excepción a la prohibición constitucional de recibir más de una asignación del tesoro público se refirió sólo al de los departamentos. Entonces, la ley 114 de 1913 no permitió que un docente recibiera al mismo tiempo pensión ordinaria y pensión gracia a cargo de la Nación, el beneficio se circunscribió a que un maestro podía recibir a un mismo tiempo una pensión a cargo de la Nación –gracia– y una pensión a cargo del Departamento –ordinaria–. Anteriormente la pensión gracia se solicitaba al Ministerio de Instrucción Pública2, y la pagaba la Nación a través del Ministerio del Tesoro3; hoy la paga la Nación a través de la Caja Nacional de Previsión Social4, y se repite, fue compatible con las pensiones a cargo de los Departamentos. Se advierte así mismo que, como toda excepción, la posibilidad de recibir más de 2 Ley 114 de 1913, artículo 6º.

3 Ley 114 de 1913, artículo 8º. 4 Decreto 81 de 1976 y artículo 15 de la ley 91 de 1989. una asignación del tesoro público, no es posible inferirla armonizando la legislación que en lo sucesivo se expidió alrededor del tema de la pensión gracia, sino que es indispensable que para cada situación en particular, la ley expresamente así lo determine. En efecto, así como la ley 114 de 1913 al establecer esta pensión para los maestros de escuelas primarias oficiales –condicionada a que no recibieran otra pensión o recompensa de carácter nacional–, dispuso expresamente que un maestro podía recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal concedidas por la Nación y por un Departamento, era indispensable que las leyes que extendieron el beneficio a empleados y profesores de escuelas normales e inspectores de instrucción pública y enseñanza secundaria, expresamente hubieran dispuesto que los educadores de planteles nacionales podían recibir simultáneamente pensión ordinaria y pensión gracia o ambas a cargo de la Nación. Según la norma legal antes transcrita, ello no sucedió porque la ley 116 de 1928 en su artículo 6º, dispuso que los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y permitió que para el cómputo de los años de servicio se sumaran los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria, como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección.

Entonces, además de hacer extensivo el beneficio para los citados servidores, lo hizo en los términos contemplados en la ley 114 de 1913, es decir, condicionando su reconocimiento a la no percepción de otra pensión o recompensa de carácter nacional. A su vez, la ley 37 de 1933 en el artículo 3º, igualmente hizo extensivas las pensiones a los maestros que hubieran completado los años de servicio en establecimientos de enseñanza secundaria y en parte alguna dispuso que los educadores que se desempeñaran en establecimientos nacionales de enseñanza secundaria pudieran recibir simultáneamente pensión ordinaria de jubilación y pensión gracia, ambas a cargo de la Nación. Por último, la pensión gracia fue establecida en la ley 114 de 1913 condicionada a que el beneficiario no disfrutara de otra pensión o recompensa de carácter nacional y aunque expresamente se dispuso que sus destinatarios podían recibir a un mismo tiempo sendas pensiones concedidas por la Nación y por un Departamento en idénticas condiciones permaneció en las leyes posteriores que se ocuparon de la materia, es decir, en las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933. Ninguna estableció la posibilidad de que un docente nacional pueda recibir simultáneamente pensión ordinaria y pensión gracia, ambas a cargo de la Nación. Ahora bien, la ley 91 de 1989 en el literal a del numeral 2 del artículo 15 invocado como violado por errónea interpretación, dispuso que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928

y 37 de 1933 tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Dispuso que se seguiría pagando por la Caja Nacional de Previsión Social y que sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar a cargo total o parcial de la Nación, no obstante ello no significa que esta ley hubiera establecido la posibilidad de que el tiempo de servicios docentes prestado en planteles nacionales resulte útil para acceder a la pensión de gracia. Entonces, se mantienen las condiciones de las leyes que las regularon y el hecho de estar a cargo total o parcial de la Nación se explica por el proceso de nacionalización de la educación que introdujo la ley 43 de 1975. En relación con la vulneración del artículo 228 de la Constitución Política, se advierte que dicho planteamiento no contiene una acusación contra la sentencia sino que dirige el ataque contra los actos por medio de los cuales la entidad demandada le negó el reconocimiento y pago de la pensión solicitada y en concreto contra las “formalidades o ritualidades de los organismos que denegaron el derecho a acceder a la prestación”, razón por la cual el cargo carece de fundamento. Por las razones explicadas, habrá de declararse infundado el recurso interpuesto.

III. DECISION Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, falla: Declárase infundado el recurso extraordinario de súplica interpuesto.

Condénase en costas a la parte recurrente; liquídense. Devuélvase el expediente a la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso

Administrativo.

NOTIFIQUESE.

GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR

Vicepresidente

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE REINALDO CHAVARRO BURITICA

MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ NORA CECILIA GOMEZ MOLINA

ALIER EDUARDO HERNANDEZ E. MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Ausente

FILEMON JIMENEZ OCHOA LIGIA LOPEZ DIAZ

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO OLGA INES NAVARRETE BARRERO

MARIA INES ORTIZ BARBOSA RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Ausente

JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE DARIO QUIÑONES PINILLA

HECTOR J. ROMERO DIAZ RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General