CE-11001-03-15-000-2002-0808-01(AC-186)-2002

CONCILIACION PREJUDICIAL - Su improbación por falta de facultades del funcionario del FER siendo ordenador del gasto el Gobernador no viola el derecho de igualdad ni es vía de hecho / ORDENADOR DEL GASTO - A nivel del Fondo Educativo Regional lo es el Gobernador / AUTO ILEGAL NO ATA AL JUEZ - Errónea interpretación El Tribunal Administrativo demandado fundamentó su decisión de improbar el acta de la conciliación prejudicial núm. 039 en la falta de facultades de la funcionaria que actuó dentro de la misma como representante del F.E.R. para disponer del derecho en litigio y comprometer los recursos del Fondo, de conformidad con lo dispuesto por las disposiciones legales que regulan el tema y según las cuales el único que puede hacerlo es el Gobernador del departamento por ser el ordenador del gasto en el fondo regional o, en su defecto, la persona a quien él le otorgue poder para el efecto. A juicio de la Sala tal interpretación no puede considerarse como violatoria del derecho a la igualdad de los accionantes o contraria a derecho por el hecho de que en otra oportunidad la Corporación Judicial haya impartido aprobación a una conciliación prejudicial de similares características a la que suscribieron los demandantes con el F.E.R., de una parte, por cuanto el mismo Tribunal Administrativo del Chocó reconoce que en dicha oportunidad pudo haber cometido un error y que ello no puede servir de fundamento para perseverar en él y, de otra, porque las providencias ilegales no atan al juez y no puede el mismo, so pretexto de garantizar el derecho a la igualdad de quienes se encuentren en parecidas circunstancias fácticas, continuar aplicando e interpretando erradamente la ley,

máxime cuando se ha percatado de su propia equivocación.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de octubre del dos mil dos (2002) Radicación número: 11001-03-15-000-2002-0808-01(AC-186)

Actor: JOSÉ FÉLIX QUINTO RENGIFO Y OTROS

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCO Referencia: ACCION DE TUTELA La Sala decide la acción de tutela presentada por José Félix Quinto Rengifo, María Cecilia Cardona Taborda y Reinaldo Moreno Gamboa, tendiente a que se les ampare el derecho fundamental a la igualdad, vulnerado, en su concepto, por el Tribunal Administrativo del Chocó al haber proferido el auto interlocutorio núm. 406 de septiembre 20 de 2000, mediante el cual improbó la conciliación prejudicial que suscribieron con el Fondo Educativo Regional del Choco - F.E.R, contenida en el Acta de Conciliación núm. 039.

I.- La pretensión y los hechos en que se funda Los accionantes consideran que con el mencionado auto interlocutorio se les vulnera el derecho a la igualdad, como quiera que resultan afectados en forma grave por el mismo, por lo cual solicitan que se deje sin efecto legal y, en su lugar, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Seccional de la Judicatura del Chocó dicte el auto interlocutorio solicitado en la demanda de conciliación prejudicial que

presentaron contra el Departamento del Chocó y el respectivo Fondo Educativo Regional en el proceso radicado bajo el núm. 2000-0401, tal como lo hizo el Tribunal Administrativo del Chocó dentro del proceso de conciliación prejudicial núm. 023 del 23 de marzo del 2000 adelantado por Betty del S. Serna Rodríguez contra el F.E.R. La anterior pretensión se funda, en síntesis, en los siguientes hechos: 1.- El 2 de mayo del 2000 y por conducto de apoderado, los actores y 23 personas más, presentaron a la Procuraduría 41 judicial ante el Tribunal Administrativo del Chocó solicitud de conciliación prejudicial contra el Fondo Educativo Regional del Chocó - F.E.R. y el Departamento del Chocó, en cuantía de $29.645.342, más los intereses legales de $4.446.801, para un total del valor a conciliar de $34.092.143, determinando el valor de cada uno de los poderdantes, incluyendo la suma insoluta de cada una de las órdenes de prestación de servicios, más el interés legal del 6.0% anual, tal como lo dispone el Código Civil. 2.- En la solicitud de conciliación prejudicial se relacionaron los hechos y omisiones así: a.- En 1997 los representantes del Ministerio de Educación Nacional ante el Fondo Educativo Regional del Chocó - F.E.R. contrataron los servicios de las mencionadas personas para laborar en la ciudad de Quibdó a través de órdenes de prestación de servicios en virtud de las cuales ejecutaron sus actividades personalmente en los centros educativos y oficinas correspondientes, realizaron los

oficios encomendados, cumplieron las órdenes impartidas por sus inmediatos superiores en cuanto al modo, tiempo y cantidad de trabajo, según los estatutos, reglamentos y demás normas respectivas, recibiendo como remuneración un salario, tal como se demuestra con las constancias suscritas por el rector y secretaria de los respectivos planteles educativos y por los jefes de las correspondientes oficinas b) Mediante las resoluciones números 3363 y 3340 de 31 de diciembre 1997 el F.E.R. reconoció y ordenó pagar los sueldos de los meses de abril a noviembre del mismo año a varios funcionarios dependientes de él, de los cuales únicamente pagó el mes de abril y no tuvo en cuenta que algunas de las órdenes de prestación de servicios databan de fechas anteriores y se prolongaban hasta 31 de diciembre de 1997, dejando de reconocer tales valores. c) Su apoderado presentó ante el Juzgado Único Laboral del Circuito de Quibdó demandas ejecutivas laborales contra el F.E.R. y el Departamento del Chocó por los valores insolutos reconocidos a través de las resoluciones antes citadas y por los meses restantes, esto es, de mayo a noviembre de 1997, correspondientes a cada orden de prestación de servicios, despacho que libró mandamiento de pago por la vía ejecutiva laboral a favor de los actores y contra la entidad demandada, sin que las liquidaciones individualizadas presentadas fueran objetadas por el F.E.R., por lo cual fueron aprobadas por el Juzgado y posteriormente al tramite legal se entregaron los títulos judiciales correspondientes. d) El 3 de marzo de 2000, por medio de oficio dirigido al Ministro de Educación

Nacional, al Gobernador del Chocó y a la delegada departamental del F.ER. el apoderado solicitó que, mediante resolución o un acto administrativo similar, se reconociera y ordenara el pago de los valores debidamente indexados o de los intereses de ley, sin que a la fecha de presentación de la solicitud de conciliación prejudicial, tales entidades se hubieran pronunciado frente a la petición o reclamación administrativa para el agotamiento de la vía gubernativa ni realizado o llevado a cabo gestión financiera alguna en procura de reconocer y pagar las sumas adeudadas, debidamente actualizadas, más los intereses legales. 3.- La diligencia de conciliación se llevó a cabo el 9 de junio de 2000 con asistencia de todas las partes citadas y como resultado de la misma se suscribió el Acta de Conciliación Prejudicial núm. 039, la cual fue remitida por la Procuraduría 41 Judicial Administrativa Seccional Chocó al Tribunal Administrativo del mismo departamento, con el Oficio 289 del 15 de junio siguiente, Corporación que la improbó mediante el auto interlocutorio núm. 406 del 20 de septiembre de 2000, por considerar que la representante del Ministerio de Educación Nacional ante la entidad territorial que la suscribió no estaba facultada para ello, pues tal facultad corresponde a los gobernadores según lo previsto por el artículo 15 de la Ley 29 de 1989, que modificó el parágrafo 1° del artículo del artículo 60 de la Ley 24 de 1988, al punto que la única competencia del delegado en esos casos es refrendar la erogación, de acuerdo al numeral 8º del artículo 73 del Decreto 525 de 1990, a pesar de que con

anterioridad, esto es, el 29 de junio del 2000, mediante auto interlocutorio núm. 176, había aprobado sin obstáculo alguno la conciliación prejudicial núm. 023 de 23 de marzo de 2000 celebrada entre Betty del S. Serna Rodríguez y otros y el F.E.R. Chocó por iguales pretensiones a las de los accionantes y llevada a cabo en la misma Procuraduría 41, sin la presencia del señor Gobernador y sin que la asesora jurídica del F.E.R. demostrara tal calidad ni aportara prueba de ser la apoderada del mismo, violando de esta forma los principios de favorabilidad para el trabajador en la aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho en caso de duda y de igualdad ante la ley. 4.- La normativa aducida por el Tribunal en el auto interlocutorio 406 para improbar la conciliación es cierta, como también lo es que la Resolución núm. 2927 de 1998 modificó parcialmente el numeral 3 del artículo 1° de la Resolución núm. 2565 del 29 de julio del mismo año, en el sentido de delegar en los representantes del Ministerio de Educación Nacional ante las entidades territoriales, código 2215, grado 14 de la planta globalizada del Ministerio la representación judicial en los procesos en donde sea parte la entidad, delegación que puede ser ejercida directamente cuando los representantes sean abogados y, en caso contrario, los faculta para otorgar poder a abogados vinculados por contrato o acto legal y reglamentario con el Ministerio, razón por la cual la conciliación de 9 de junio de 2000, contenida en el Acta núm. 039, reúne todos los requisitos para ser aprobada,

por cuanto fue firmada por la delegada del FER y su abogada, que fue contratada porque la primera no lo es. 5.- Contra el auto interlocutorio núm. 406 del 20 de septiembre de 2000 su apoderado interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación con el fin de que se revocara y, en su lugar, se aprobara la aludida acta de conciliación, con el argumento de estar acreditado dentro del expediente que a los actores se les adjudicó una orden de trabajo para prestar el servicio en las entidades educativas a que se alude en los hechos del acta y que los mismos cumplieron las funciones que les fueron asignadas. 6.- El Tribunal resolvió la reposición mediante auto núm. 476 del 14 de noviembre del 2000, en el sentido de no revocar el auto recurrido y negar por improcedente el recurso de apelación, tras considerar que el parágrafo del artículo 1º de la Resolución núm. 2977 de 1998 del Ministro de Educación dispone que cuando sus representantes ante las entidades territoriales no sean abogados, quedan facultados para otorgar poder a abogados vinculados al Ministerio por contrato o acto administrativo y que en el acta aparece la firma de una funcionaria que funge como Coordinadora Jurídica del F.E.R., quien no demostró tal calidad ni aportó prueba de ser la apoderada del mismo, de donde concluyó que la doctora María Luisa Murillo fue quien representó jurídicamente al F.E.R . en la audiencia de conciliación, actividad que no podía desarrollar por no haber acreditado su condición de profesional del derecho, sin que con ello se desconozca el principio de favorabilidad

para el trabajador en caso de duda en la interpretación de la ley, pues en el caso no hay lugar a duda alguna; que según el último inciso del artículo 70 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, el apoderado no puede realizar actos que impliquen disposición del derecho en litigio, siendo en el caso el Gobernador el único que puede disponer del derecho litigioso por ser el ordenador del gasto en el fondo regional, lo que implica que cuando en un proceso judicial se tenga que disponer sobre dineros del F.E.R., el único que puede otorgar poder es el Gobernador; que en cuanto al caso similar que se dice aprobó, advierte que, si alguna vez cometió un error, ello no puede servir de fundamento para perseverar en él y que de acuerdo con el artículo 81 de la Ley 446 de 1998, que modificó el artículo 61 de la Ley 23 de 1991, en el asunto no procede la conciliación prejudicial porque hay lugar a la vía gubernativa y en el expediente no se probó que la misma hubiera sido agotada debidamente. 7.- La reclamación administrativa fue presentada por su apoderado ante la Gobernación del Chocó y el F.E.R. el 3 de marzo del 2000. II.- La respuesta de las entidades demandadas Al contestar la tutela, la Presidenta del Tribunal Administrativo demandado manifiesta que los hechos expuestos por los demandantes en su escrito de tutela son ciertos y que rechazó el recurso de apelación que el apoderado de los mismos interpuso contra el aludido auto interlocutorio núm. 406 del 20 de septiembre del

2000 porque en los casos en donde se acumulan varias pretensiones, como ocurrió en la conciliación prejudicial en que intervinieron, entre otras personas, los aquí accionantes, la cuantía de la pretensión mayor es la que determina la competencia, determinándose que para la época de la solicitud de conciliación, tal valor no superó el establecido por el artículo 131 del C.C.A. Expresa que la tutela es improcedente porque se intenta contra una providencia judicial respecto de la cual los accionantes agotaron todos los medios de defensa judicial ante el Tribunal, esto es, los recursos de reposición y apelación que fueron denegados por las razones que se explican en el auto núm. 476 del 14 de noviembre del 2000, además de que la acción es inoportuna desde todo punto de vista si se tiene en cuenta que el auto interlocutorio núm. 406 del 20 de septiembre del mismo año se encuentra debidamente ejecutoriado desde hace casi dos años, con lo cual se desvirtúa el carácter de medio de protección inmediato en que se enmarca la tutela, la cual no puede ser utilizada como mecanismo sustituto de las herramientas procesales, por lo cual solicita que la acción sea rechazada por esta Corporación. Por su parte, el representante del Ministro de Educación ante el Fondo Educativo Regional del Chocó expresó que, una vez analizada el acta de la conciliación prejudicial núm. 039, cree que la doctora María Luisa Parra, delegada del Ministerio ante la entidad territorial, suscribió el documento por la participación activa que tuvo en la conciliación y que la doctora Yadsi Patricia Mena Córdoba lo hizo en su

calidad de Coordinadora de la Oficina Jurídica del F.E.R., cargo que ejerció mediante órdenes de prestación de servicio y llevando la representación judicial de la entidad en virtud de la potestad que le otorga el parágrafo del artículo primero de la Resolución núm. 2977 de 1998. III.- Las consideraciones de la Sala Pretenden los accionantes que se les proteja el derecho constitucional fundamental a la igualdad, vulnerado, en su concepto, por el Tribunal Administrativo del Chocó con el auto interlocutorio núm. 406 de septiembre 20 de 2000, mediante el cual improbó la conciliación prejudicial que suscribieron con el Fondo Educativo Regional del Choco - F.E.R, contenida en el Acta de Conciliación núm. 039, por lo cual solicitan que se deje sin efecto legal ese proveído y, en su lugar, se dicte el auto interlocutorio solicitado en la demanda de conciliación prejudicial que presentaron contra el Departamento del Chocó y el F.E.R. en el proceso radicado bajo el núm. 2000-0401, tal como lo hizo dicho Tribunal dentro del proceso de conciliación prejudicial núm. 023 del 23 de marzo del 2000 adelantado por Betty del

S. Serna Rodríguez contra la misma entidad.

Como ha quedado reseñado a lo largo de este proveído, la supuesta vulneración del derecho a la igualdad que alegan los accionantes se centra en el hecho de que la Corporación Judicial demandada improbó la conciliación prejudicial que suscribieron el 9 de junio del 2000 con la representante del Ministerio de Educación Nacional

ante el F.E.R. - Chocó con el argumento de que dicha funcionaria carecía de facultades para disponer del derecho en litigio y comprometer los recursos del Fondo, dado que tal función corresponde en forma exclusiva al Gobernador como ordenador del gasto, mientras que no ocurrió lo mismo con la conciliación prejudicial celebrada entre Betty del S. Serna Rodríguez y otros y el F.E.R, la cual sí fue aprobada a pesar de que en ella tampoco intervino el Gobernador del Chocó ni la asesora jurídica del F.E.R. demostró tal calidad ni aportó prueba de ser la apoderada del mismo. En primer lugar, la Sala advierte que, en tratándose de decisiones que tienen el alcance de providencias judiciales, como ocurre en el sub lite, la procedencia de la acción de tutela está condicionada a que las mismas se alejen de los principios constitucionales señalados en los artículos 228 y 230 de la Carta Superior y sean constitutivas de una vía de hecho, esto es, cuando en ellas el juzgador desconoce flagrantemente la normatividad vigente y, mediando su voluntad, desnaturaliza su juridicidad para vulnerar, no sólo los derechos fundamentales de quienes acceden a la administración de justicia, sino los bienes jurídicos tutelados en la Constitución. Aplicados los criterios anteriores al asunto sub examine, para la Sala es claro que en manera alguna puede considerarse que el auto interlocutorio núm. 406 de septiembre 20 de 2000 sea constitutivo de vía de hecho alguna, violatoria del derecho a la igualdad de los accionantes y que amerite su desaparición de la vida

jurídica, por cuanto del análisis de su contenido cotejado con la situación fáctica en virtud de la cual el mismo fue proferido, se encuentra que el Tribunal Administrativo demandado fundamentó su decisión de improbar el acta de la conciliación prejudicial núm. 039 en la falta de facultades de la funcionaria que actuó dentro de la misma como representante del F.E.R. para disponer del derecho en litigio y comprometer los recursos del Fondo, de conformidad con lo dispuesto por las disposiciones legales que regulan el tema y según las cuales el único que puede hacerlo es el Gobernador del departamento por ser el ordenador del gasto en el fondo regional o, en su defecto, la persona a quien él le otorgue poder para el efecto. A juicio de la Sala tal interpretación no puede considerarse como violatoria del derecho a la igualdad de los accionantes o contraria a derecho por el hecho de que en otra oportunidad la Corporación Judicial haya impartido aprobación a una conciliación prejudicial de similares características a la que suscribieron los demandantes con el F.E.R., de una parte, por cuanto el mismo Tribunal Administrativo del Chocó reconoce que en dicha oportunidad pudo haber cometido un error y que ello no puede servir de fundamento para perseverar en él y, de otra, porque las providencias ilegales no atan al juez y no puede el mismo, so pretexto de garantizar el derecho a la igualdad de quienes se encuentren en parecidas circunstancias fácticas, continuar aplicando e interpretando erradamente la ley, máxime cuando se ha percatado de su propia equivocación. Así las cosas, desde este punto de vista la tutela solicitada debe ser denegada por no estar demostrada dentro del expediente la alegada transgresión del derecho a la

igualdad de los accionantes. Ahora bien, si en gracia de discusión lo anterior no fuera suficiente para negar el amparo pedido, la Sala tendría que proceder a rechazar la acción por improcedente toda vez que, como con acierto lo manifiesta la representante de la entidad demandada en su escrito de contestación, para oponerse a la mencionada providencia judicial, los accionantes tuvieron a su disposición los recursos o medios de impugnación previstos en la ley para el efecto y de los cuales hicieron uso dentro de los respectivos términos procesales, sin que el hecho de que se encuentren en desacuerdo con el proveído mediante el cual fueron decididos los recursos de reposición y, en subsidio, de apelación interpuestos contra el aludido auto interlocutorio núm. 406, implique la inexistencia del mecanismo de defensa judicial que hace improcedente la acción, según lo dispone el artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, más aún cuando tales decisiones se encuentran debidamente ejecutoriadas desde hace casi dos años, circunstancia que desvirtúa, además, como también lo señala el Tribunal, el carácter de medio de protección inmediato en que se enmarca la tutela y que hace que ella no pueda ser utilizada como mecanismo alterno o sustituto de las herramientas procesales. Así las cosas, no resta otra posibilidad que la de negar la tutela solicitada, como en efecto se hará en la parte resolutiva de este proveído, pues debe considerarse que el amparo consagrado en el artículo 86 de la Constitución Política no es, por regla general, la vía adecuada para atacar las providencias judiciales dictadas dentro del

marco de la legislación vigente, ni para discutir paralelamente lo que se controvierte en los juicios, ni para replantear las situaciones definidas por el juzgador competente, ni para pretender subsanar las omisiones en que se incurrió en la contienda, ni para proponer otros correctivos jurídicos diferentes a los contemplados en la ley procesal, ni para aspirar a recuperar oportunidades o términos legalmente precluidos, ni para hacer recurrible lo que ya no lo es o procurar que se haga un examen sobre la ponderación de la prueba hecha por el fallador competente, así como tampoco para dilatar, enervar u obstruir el cumplimiento de las decisiones judiciales, como se desprende de la sentencia C-543 de 1º de octubre de 1992, proferida por la Corte Constitucional. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA NIÉGASE la tutela solicitada por José Félix Quinto Rengifo, María Cecilia Cardona Taborda y Reinaldo Moreno Gamboa dentro del presente asunto. Si esta providencia no fuere impugnada, por Secretaría y dentro del término de ley, envíese el expediente a la Corte Constitucional para que se surta la eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 31 de octubre del 2002.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

OLGA INES NAVARRETE BARRERO MANUEL S. URUETA AYOLA