CE-11001-03-15-000-2002-1011-01(Q-038)-2003

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Improcedencia en trámite de acción popular / RECURSO DE QUEJA - Improcedencia de recursos extraordinarios en trámite de acción popular / ACCIÓN POPULAR - Objetivo / LIBERTAD DE CONFIGURACIÓN LEGISLATIVA - Recursos que proceden en el trámite de la acción popular / ACCIÓN DE GRUPO - Recursos extraordinarios que proceden en su trámite La acción popular fue concebida para la protección de los derechos colectivos, cuyo fin, según el Constituyente, es “la satisfacción de necesidades de tipo colectivo y social, y se diseminan entre los miembros de grupos humanos determinados, quienes los ejercen de manera idéntica, uniforme y compartida. Por su naturaleza e importancia, requieren un reconocimiento en la nueva Carta que fomente la solidaridad entre los habitantes del territorio nacional para la defensa de vitales intereses de carácter colectivo y que propicie la creación de instrumentos jurídicos para su protección”. Tal como lo señaló la Corte Constitucional, al declarar la exequibilidad del artículo 4 de la ley 472 de 1998, las acciones populares “no suponen la existencia de una verdadera litis, pues su objeto no es la solución a una controversia sino la efectividad de un derecho colectivo haciendo cesar su lesión o amenaza o que las cosas vuelvan al su estado anterior si fuere posible”. En consideración a los derechos que se pretende defender con dicha acción y dada su naturaleza preventiva, que supone adoptar medidas urgentes para su protección, el legislador le otorgó un carácter preferente, que se opone a la procedencia de recursos extraordinarios. En cuanto a los recursos extraordinarios, la misma ley sólo estableció los de revisión y

casación, según el caso, pero sólo para las acciones de grupo. Esto significa que al no haber sido previsto por la ley que reguló la acción popular, el recurso extraordinario de súplica en contra de la sentencia proferida en segunda instancia es improcedente. En relación con los recursos procedentes en el trámite de las acciones popular y de grupo, la regulación realizada por la ley fue completa y por lo tanto, no se aplican las normas del Código Contencioso Administrativo o del Código de Procedimiento Civil, según el caso, para establecer cuáles son los recursos ordinarios o extraordinarios procedentes una vez iniciado el proceso. Por lo tanto, la remisión realizada en el artículo 44 de la ley 472 de 1998 es procedente contra el auto que rechaza la demanda, que impide la iniciación del proceso, pero no en relación con el recurso extraordinario de súplica porque el proceso ya existe.

NOTA DE RELATORÍA: Auto AP-00082-01 de 18 de febrero de 2003.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: RICARDO HOYOS DUQUE

Bogotá, D.C., once (11) de marzo de dos mil tres (2003).

Radicación número: 11001-03-15-000-2002-1011-01(AP)Q

Actor: CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPUBLICA Demandado: NACIÓNMINISTERIO DEL TRANSPORTE y OTRO Se decide el recurso de queja formulado por el apoderado del señor MAURICIO CARDENAS SANTAMARIA en contra del auto dictado por la Sección Cuarta de esta Corporación el 16 de agosto de 2002, mediante el cual se rechazó el recurso

extraordinario de súplica que interpuso contra la sentencia dictada por la misma Sección el 31 de mayo de 2002.

ANTECEDENTES

1. La Contraloría General de la República presentó acción popular en contra de la Nación -Ministerio de Transportey de la Sociedad Dragados y Construcciones de Colombia y del Caribe S.A., con el fin de obtener la protección de los derechos colectivos a la moralidad y el patrimonio públicos y en consecuencia, que se declarara que la conciliación suscrita el 6 de noviembre de 1998 entre esas entidades carecía de efectos jurídicos, por haberse incurrido en una vía de hecho.

2. Mediante sentencia dictada el 18 de septiembre de 2001, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda.

3. La Sección Cuarta de esta Corporación, al decidir la apelación interpuesta por la entidad accionante, revocó la sentencia del Tribunal y en su lugar, amparó los derechos colectivos invocados en la demanda; declaró sin efectos el acta de acuerdo conciliatorio celebrado entre las demandadas, ante el centro de conciliación de la Cámara de Comercio de Bogotá; ordenó al Ministerio de Transporte abstenerse de realizar otros pagos derivados del acuerdo y a la sociedad DRAGACOL S.A. reintegrar la suma de $13.069.569.621 cancelada a su favor, en exceso de lo que se debía realmente; decretó el embargo de las dragas u otras naves de propiedad de la sociedad; declaró solidariamente responsables a la sociedad y al ex Ministro de Transporte Mauricio Cárdenas Santamaría, por el valor no recuperado de lo pagado en exceso y fijó un incentivo

a favor de los accionantes.

4. El señor Mauricio Cárdenas Santamaría interpuso recurso extraordinario de súplica en contra de la sentencia.

5. Mediante auto del 16 de agosto de 2002, la Sección Cuarta rechazó el recurso, por considerar que el mismo no está previsto en la ley 472 de 1998 para las acciones populares y que si bien “la ley remite en los aspectos no regulados al Código Contencioso Administrativo, se refiere al trámite que se adelanta en primera y segunda instancia y en lo que tiene que ver con recursos ordinarios. Si el legislador hubiera considerado la anterior posibilidad, así debía quedar regulado, como en efecto lo hizo frente a las acciones de grupo, para las que previó expresamente la procedencia de los recursos de revisión o casación, según el caso...Lo anterior quiere decir que dentro del trámite de la acción popular, resuelto el recurso de apelación contra la sentencia proferida por el Tribunal de instancia, no cabe ningún recurso de naturaleza extraordinaria y la providencia hace tránsito a cosa juzgada”.

Uno de los Consejeros que integran la Sala salvó su voto, por considerar que si bien la ley 472 de 1998 no contempla en forma expresa “la viabilidad del recurso, lo cierto es que tampoco la niega y desde ningún punto de vista se puede inferir que el recurso extraordinario de súplica sea contrario a la naturaleza de la acción popular”. Afirma que, además de lo dispuesto en el artículo 57 de la ley 446 de 1998, “el recurso permitiría que aspectos tan trascendentales en la defensa de los derechos colectivos fueran objeto de revisión por el pleno de la Corporación,

garantizando la seguridad de una decisión adoptada en esta materia, que por lo demás, llevaría a la igualdad de tratamiento en los recursos que se tienen con otras decisiones de inferior trascendencia y que sí son admitidas para el recurso extraordinario. La negación por improcedencia del mismo impediría que se revisen los fallos proferidos por las Secciones o Subsecciones de la Corporación, por cuanto el objeto del recurso es subsanar los errores cometidos en la decisión final, vulnerando de esta forma la prevalencia del derecho sustancia sobre el procedimental”.

6. Contra esa decisión, el recurrente interpuso los recursos de reposición y en subsidio el de queja. En su criterio, el recurso extraordinario de súplica sí procede contra la sentencia proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación en la acción popular interpuesta, porque: a) “Atendiendo lo dispuesto en el artículo 194 del C.C.A., modificado por el artículo 57 de la ley 446 de 1998, la sentencia recurrida es, conforme a dicha norma, una sentencia ejecutoriada proferida por una sección del Consejo de Estado...Si bien es cierto el silencio al respecto de la ley 472 de 1998, no es menos cierto que ésta no regula íntegramente la materia. Prueba de ello es que en su artículo 44, se expresa que en los aspectos no regulados en la misma se aplicarán ‘las disposiciones del...Código Contencioso Administrativo...mientras no se opongan a la naturaleza y finalidad de tales acciones”. b) “El recurso de súplica interpuesto contra la sentencia recurrida, no se opone a la naturaleza y finalidad de las acciones populares. En efecto, en un Estado de

Derecho, fundado, entre otros principios, en el de la prevalencia del interés general, cualquier decisión debe tener como norte el respeto del derecho sustancial...A través de las acciones y de los recursos opera el derecho sustancial. Si bien en los recursos ordinarios la prevalencia de lo sustancial no está explícita, no cabe duda de que su respeto subyace en todos ellos. En los extraordinarios, como el de casación y súplica, su consagración es expresa, no sólo para poner de presente su importancia y reforzar su justificación, sino para unificar la jurisprudencia tanto de la Corte Suprema como del Consejo de Estado”. c) “Decir que en las acciones populares o de grupo no cabe el recurso de súplica, significa, ni más ni menos, aceptar que precisamente en el campo de esos derechos su protección está por encima de los derechos sustanciales; o que para los fines de la ley, la salvaguarda del derecho sustancial no tiene incidencia alguna. Esto es lo contrario a lo dispuesto en el artículo 5 de la ley 472 de 1998, la cual establece como uno de los principios de las acciones populares y de grupo, el de la ‘prevalencia del derecho sustancial’”. d) “Es del exclusivo resorte de la Sala Plena del H. Consejo de Estado manifestarse sobre la procedencia del referido recurso de súplica”.

7. La Sección Cuarta de esta Corporación, mediante auto del 18 de septiembre de 2002 se abstuvo de reponer el auto recurrido y ordenó la expedición de las copias solicitadas para interponer la queja, por considerar que “el recurso extraordinario de súplica se encuentra previsto sólo respecto de ‘las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las secciones o subsecciones del

Consejo de Estado’ y obviamente proferidas en relación con las acciones ordinarias consagradas para el ejercicio del control de la actividad administrativa del Estado, dentro de las respectivas competencias y conforme a los procedimientos señalados en el Código de la materia...La solicitud del recurrente es que se conceda el recurso extraordinario de súplica el cual, por su naturaleza de ‘extraordinario’ sólo puede tener cabida en la medida en que la ley lo consagre de manera expresa, precisamente, por no ser un recurso ordinario que proceda por simple remisión”.

8. La Procuradora Quinta Delegada ante esta Corporación solicita que se confirme el auto impugnado. En su criterio, “la pretensión del recurrente para que, acudiendo a la norma general de procedimiento, se conceda el recurso extraordinario resulta improcedente, toda vez que para la acción popular de que aquí se trata, el legislador estableció trámite, términos, intervinientes, marcos de decisión, etc. propios de ella y solamente cuando se adviertan vacíos en esas disposiciones será viable llenarlos con las de carácter general que regulen acciones, situaciones o instituciones similares, lo cual no ocurre frente al recurso extraordinario pues, muy por el contrario, ocupándose la ley 472 de 1998 de las acciones populares y de las de grupo, únicamente para estas últimas expresamente señaló que además de proceder el recurso de apelación, ‘contra las sentencias proferidas en los procesos adelantados en ejercicio de acciones de grupo proceden el recurso de revisión y el de casación, según el caso, de conformidad con las disposiciones legales vigentes’...mientras que al tratar el

tema de los recursos frente a las acciones populares categóricamente advirtió que procede el recurso de apelación, literalidad de la cual emerge con claridad diamantina que en los fallos proferidos dentro de estas últimas no procede ningún recurso extraordinario”.

CONSIDERACIONES

I. La acción popular fue concebida para la protección de los derechos colectivos, cuyo fin, según el Constituyente, es “la satisfacción de necesidades de tipo colectivo y social, y se diseminan entre los miembros de grupos humanos determinados, quienes los ejercen de manera idéntica, uniforme y compartida.

Por su naturaleza e importancia, requieren un reconocimiento en la nueva Carta que fomente la solidaridad entre los habitantes del territorio nacional para la defensa de vitales intereses de carácter colectivo y que propicie la creación de instrumentos jurídicos para su protección”1. Los derechos colectivos son todos aquellos que satisfacen necesidades comunes y que no pueden ser apropiados por ninguno de sus miembros. Es decir, que no se confunden con los intereses particulares o subjetivos de un grupo de personas sino que pertenecen a todos y a ninguno en particular. La ley 472 de 1998 que desarrolló el artículo 88 de la Constitución estableció que dicha acción tiene una naturaleza fundamentalmente preventiva, cuyo fin es “evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos” (art. 2); aunque excepcionalmente tiene carácter restitutorio o indemnizatorio, en los eventos en que se pretende volver las cosas al estado anterior (art. 34).

Tal como lo señaló la Corte Constitucional, al declarar la exequibilidad del artículo 4 de la ley 472 de 1998, las acciones populares “no suponen la existencia de una verdadera litis, pues su objeto no es la solución a una controversia sino la efectividad de un derecho colectivo haciendo cesar su lesión o amenaza o que las cosas vuelvan al su estado anterior si fuere posible” (se subraya). En consideración a los derechos que se pretende defender con dicha acción y dada su naturaleza preventiva, que supone adoptar medidas urgentes para su 1 Gaceta Constitucional, lunes 15 de abril de 1991, páginas 21 a 25 protección, el legislador le otorgó un carácter preferente (art. 6), que se opone a la procedencia de recursos extraordinarios. Así lo consideró la Sala al resolver un asunto similar: “No obstante, como se dijo, la procedencia de recursos en el trámite de las acciones populares está íntegramente regulada por la ley 472 y no es de recibo aceptar que, en virtud de la remisión que establece el art. 44 de la ley 472 de 1998, procedan todos los recursos consagrados en el Código Contencioso Administrativo. Esta regulación se explica por la especial celeridad que, conforme a la ley 472 de 1998, deben tener este tipo de procesos. Aceptar la procedencia de todos los recursos que regula el C.C.A. contra la totalidad de los autos que se dicten en el proceso originado en una acción popular, implicaría hacer nugatorio y dejar sin efecto real el trámite rápido y sumario que quiso introducir el legislador, lo que traería como consecuencia la desfiguración de la

acción misma y la conversión del proceso original en un proceso ordinario cualquiera”2.

II. Los recursos ordinarios procedentes en la acción popular fueron previstos expresamente en la ley 472 de 1998 y son: el de reposición y apelación contra el auto que decrete medidas cautelares (art. 26); el de reposición contra los autos dictados en el trámite de la misma (art. 36) y el de apelación contra la sentencia que se dicte en primera instancia (art. 37). Además, la Sala ha considerado que procede el recurso de apelación contra el auto que rechace la demanda3.

En cuanto a los recursos extraordinarios, la misma ley sólo estableció los de revisión y casación, según el caso, pero sólo para las acciones de grupo (art. 67). Esto significa que al no haber sido previsto por la ley que reguló la acción popular, el recurso extraordinario de súplica en contra de la sentencia proferida en segunda instancia es improcedente. 2 Sentencia del 18 de febrero de 2003, exp: AP-110010315000200300082-01 3 Sentencia del 21 de enero de 2003, exp: AP-25000-23-24-000-2002-2188-01.

III. En la sentencia proferida por la Sala el 21 de enero del año en curso se consideró que a pesar de no estar expresamente previsto en la ley 472 de 1998, procedía el recurso de apelación contra el auto que rechazaba la demanda, de conformidad con lo establecido en el artículo 181 numeral 1 del Código Contencioso Administrativo, atendiendo la remisión realizada en el artículo 44 de la misma.

A esa conclusión se llegó porque como la ley 472 sólo regula los recursos

procedentes en el proceso y el auto que rechaza la demanda impide, precisamente, el inicio del proceso hay lugar al mismo, sin que este razonamiento implique desconocimiento del artículo 364 de la misma ley ni de la decisión adoptada por la Corte Constitucional en sentencia C-377 de 2002, porque “la declaratoria de exequibilidad en mención no fue condicionada a una interpretación jurídica, razón por la cual el artículo 36 in fine debe entenderse en su sentido amplio, es decir dentro de TODO el contexto normativo de la ley 472”.

Dijo la Sala: “Como el contenido integral de la ley 472 de 1998 no hizo regulación especial respecto del recurso procedente contra el auto de rechazo de la demanda: Como el artículo 36 ibídem, declarado exequible, sólo prevé la reposición para los autos dictados dentro del trámite del proceso, y Como el auto de rechazo de la demanda es precisamente indicativo de inexistencia de proceso, Debe aplicarse el artículo 44 de la ley 472 que remite a las normas del C.C.A., “en los aspectos no regulados en la presente ley, mientras no se opongan a la naturaleza y la finalidad de tales acciones”. 4 Esta norma dispone lo siguiente: “RECURSO DE REPOSICIÓN. Contra los autos dictados durante el trámite de la acción popular procede el recurso de reposición, el cual será interpuesto en los términos del Código de Procedimiento Civil”.

No hay lugar a aplicar el razonamiento elaborado por la Sala para conceder el recurso de apelación frente al auto que rechaza la demanda, en lo relativo al recurso extraordinario de súplica contra la sentencia proferida en segunda instancia en la acción popular porque:

a) Como ya se señaló, en relación con los recursos procedentes en el trámite de las acciones popular y de grupo, la regulación realizada por la ley fue completa y por lo tanto, no se aplican las normas del Código Contencioso Administrativo o del Código de Procedimiento Civil, según el caso, para establecer cuáles son los recursos ordinarios o extraordinarios procedentes una vez iniciado el proceso. Por lo tanto, la remisión realizada en el artículo 44 de la ley 472 de 1998 es procedente contra el auto que rechaza la demanda, que impide la iniciación del proceso, pero no en relación con el recurso extraordinario de súplica porque el proceso ya existe. b) La posibilidad de interponer el recurso de apelación contra el auto que rechaza la demanda garantiza la efectividad del derecho de acceso a la administración de justicia, pues dicho derecho no se concreta en la simple oportunidad de presentar la solicitud ante el juez, sino en el estudio serio del asunto planteado que culmine con una decisión de fondo legal, razonada y justa, salvo que por carencia de requisitos mínimos no se pueda llegar a ella. El auto mediante el cual se rechaza una acción popular tiene el efecto de impedir que el fondo del asunto sometido a la consideración del juez sea estudiada, pues si bien es cierto que la demanda puede ser presentada nuevamente, los motivos aducidos por el juez para no proceder a su admisión pueden reiterarse y el ciudadano considerar que tiene razones fundadas para insistir, sin que exista una instancia superior que resuelva las diferencias entre el interesado y el juez, dejando al primero sin alternativa. No sucede igual con el recurso extraordinario de súplica porque ya el interesado

ha tenido un acceso real a la administración de justicia, pues el asunto ha sido decididos en dos instancias, dentro de las cuales ha tenido oportunidad de presentar pruebas y controvertir a través de los recursos ordinarios procedentes, las decisiones adoptadas en cada instancia.

IV. La negativa a reconocer la procedencia de recursos extraordinarios en la acción popular no desconoce el principio de prevalencia del derecho sustancial establecida en el artículo 228 de la Constitución.

No debe perderse de vista que las normas procesales tienen por objeto la realización material del derecho sustancial. Por lo tanto, sólo cuando dichas normas constituyen un obstáculo para la realización del mismo deben sacrificarse las formalidades en aras de la prevalencia de aquél. La limitación señalada por el legislador en materia de recursos ordinarios y la negativa a establecer la procedencia de recursos extraordinarios en la acción popular, no constituyen un obstáculo para la realización del derecho sustancial; por el contrario, lo que pretendió con ello el legislador fue darle mayor celeridad a la acción, con miras a proteger de manera eficaz los derechos colectivos vulnerados. En consecuencia, se declarará bien denegado el recurso de súplica interpuesto. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, RESUELVE: DECLARAR bien denegado el recurso extraordinario de súplica interpuesto por el apoderado del señor MAURICIO CARDENAS SANTAMARÍA contra la sentencia proferida el 31 de mayo 2002, por la Sección Cuarta de esta Corporación.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

RICARDO HOYOS DUQUE

Presidente

MARIO ALARIO MENDEZ ALBERTO ARANGO MANTILLA

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE TARSICIO CACERES TORO

Ausente

JESÚS MARIA CARRILLO B. REINALDO CHAVARRO BURITICA

Ausente Ausente

MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ ALVARO GONZALEZ MURCIA.

ALIER E. HERNÁNDEZ ENRIQUEZ JESÚS MARIA LEMOS B.

GABRIEL EDUARDO MENDOZA M. OLGA INES NAVARRETE B.

ANA MARGARITA OLAYA FORERO ALEJANDRO ORDÓÑEZ M.

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA DARIO QUIÑONES PINILLA

GERMAN RODRÍGUEZ V. MANUEL SANTIAGO URUETA O.

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General