CE-11001-03-15-000-2002-1097-01(C-046)-2003
Consejo de Estado
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Detalles
- Título
- CE-11001-03-15-000-2002-1097-01(C-046)-2003
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 2003
ACCIÓN DE DEFINICIÓN DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS - Marco legal. Competencia para definir conflicto entre órgano de la nación y una entidad territorial / CONFLICTO DE COMPETENCIA ADMINISTRATIVAInvestigación disciplinaria contra docentes cuya actividad se financia con SGP / SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES - Concepto. Competencia para adelantar investigación contra docentes cuya actividad se financia con éste / PROCURADURÍA REGIONAL - Competencia disciplinaria preferente / INVESTIGACIÓN DISCIPLINARIA CONTRA DOCENTES - Docentes cuya actividad se financia con SGP: autoridad competente para adelantarla De conformidad con lo dispuesto en el artículo 97.9 del Código Contencioso Administrativo, la Sala tiene competencia para definir el presente conflicto, por haberse planteado entre un órgano de la Nación -Procuraduría Regionaly una entidad territorial -el Departamento de Antioquia-. La Ley 715 confiere a las entidades territoriales la competencia para imponer sanciones disciplinarias a sus servidores del Sector Educación. El Departamento de Antioquia argumenta que el parágrafo 2° del artículo 89 de la Ley 715 asigna a la Procuraduría General de la Nación la competencia disciplinaria respecto de los servidores públicos cuya actividad se financia con recursos del SGP; en este artículo se contienen normas generales, ante todo en materia de control fiscal sobre los recursos del SGP. En cuanto a la materia disciplinaria, el parágrafo 2° del artículo 89 no puede interpretarse en el sentido de que reserva la competencia a la Procuraduría General de la Nación: Primero, porque otras normas de la misma ley, ya
asignaban la competencia a los Departamentos, Distritos y Municipios Certificados; y en segundo lugar, porque el propio parágrafo señala que la Procuraduría ejercerá su competencia «en los términos establecidos por el régimen disciplinario», que le confiere el poder preferente, es decir, la facultad discrecional para asumir, proseguir o remitir cualquier proceso disciplinario de competencia de los órganos de control disciplinario interno de las entidades públicas. Asimismo, entre las normas aplicables del régimen disciplinario cobran relevancia el artículo 75 del Código Disciplinario Único, según el cual corresponde a las entidades y órganos del Estado disciplinar a sus servidores o miembros; y el artículo 76, que ordena a todas las entidades u organismos del Estado crear sus oficinas de Control Interno Disciplinario encargadas de «conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores». Visto, entonces, que el parágrafo 2° del artículo 89 de la Ley 715 no se contrapone a las reglas de competencia del Código Disciplinario Único, están de más cualesquiera consideraciones sobre el alegado carácter de norma orgánica atribuido por una de las partes a dicho parágrafo.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
Bogotá D.C., veintitrés (23) de septiembre de dos mil tres (2003) Radicación número: 11001-03-15-000-2002-1097-01(C)
Actor: DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN Define la Sala el conflicto negativo de competencias administrativas planteado por
el DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA (Oficina de Control Interno Disciplinario) frente a la PROCURADURIA GENERAL DE LA NACIÓN (Regional Antioquia).
I. LA SOLICITUD En escrito presentado el 1° de noviembre de 2002 por medio de apoderado, el Departamento de Antioquia entabló Acción de Definición de Competencias Administrativas a fin de que, con audiencia de la Procuraduría General de la Nación, se declare cuál de estas autoridades es competente para conocer en primera instancia de los procesos disciplinarios que se adelantan a los funcionarios del sector educativo cuya remuneración se paga con recursos del
Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios (SGP) creado por el artículo 356 de la Constitución Política.
1. Hechos Se refiere en dicho escrito que el 30 de abril de 2002 la Directora de Control Interno Disciplinario del Departamento de Antioquia envió a la Procuraduría Regional, para su trámite, las quejas formuladas y las investigaciones disciplinarias en trámite contra docentes y servidores públicos del sector educativo de ese Departamento, por considerar que la competencia para adelantarlas pertenece a la Procuraduría por razón de la calidad del sujeto disciplinado, de conformidad con el parágrafo 2.° del artículo 89 de la Ley 715 de 2001, a cuyo tenor las funciones disciplinarias relacionadas con los servidores públicos cuya actividad se financia con recursos del Sistema General de Participaciones, las ejercerá el Ministerio Público. La funcionaria departamental argumentó que, por
ser ley orgánica, la Ley 715 es de superior jerarquía a la Ley 734 de 2002 (Código Disciplinario Único). La Procuradora Regional, en oficio de 31 de mayo de 2002, respondió que no se consideraba competente, pues según concepto emitido por el Procurador Auxiliar para Asuntos Disciplinarios el 8 del mismo mes, el artículo 10 numeral 11 y el parágrafo 2.º del artículo 89 de la Ley 715 pueden ser inconstitucionales por falta de unidad de materia y, en todo caso, no desvertebran las competencias y procedimientos previstos en las Leyes 200 de 1995 y 734 de 2002. Añadió que la Ley 734 de 2002 es la norma aplicable por ser posterior y especial, y que de sus artículos 75 y 76 se sigue que la Oficina de Control Interno Disciplinario del Departamento de Antioquia debe conocer, en primera instancia, y por razón de la calidad del sujeto investigado, de las investigaciones que se adelanten contra los docentes cuya actividad esté financiada con recursos del Sistema General de Participaciones. Aun así, la Procuraduría Regional se abstuvo de dar cumplimiento al artículo 88 del Código Contencioso Administrativo, y en Oficio de 30 de agosto de 2002 manifestó no estar en el deber de enviar la actuación al Consejo de Estado por no tratarse de resolver un conflicto general de competencia.
2. Fundamentos de Derecho Según el Departamento, el legislador, en armonía con lo dispuesto en los artículos 118, 277 numerales 1° y 6°, dispuso mediante la Ley Orgánica 715 (artículo 89
numeral 2°), que la Procuraduría General de la Nación asuma el conocimiento de los procesos disciplinarios contra los servidores remunerados con recursos del SGP. Y no compete a la Procuraduría el juicio de constitucionalidad de esta norma legal.
II. ACTUACIÓN Las partes no presentaron alegaciones dentro del término del traslado dispuesto por auto de 8 de noviembre de 2002. Planteado el 2 de diciembre inmediato incidente de nulidad por la Procuraduría General de la Nación, el Consejero Sustanciador lo desestimó por auto de 11 de febrero de 2003, que recurrido en súplica, fue confirmado por la Sala en providencia de 24 de junio de 2003.
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 97-9 del CCA, la Sala tiene competencia para definir el presente conflicto, por haberse planteado entre un órgano de la Nación ―Procuraduría Regional― y una entidad territorial ―el
Departamento de Antioquia―.
2. El caso concreto El Sistema General de Participaciones de los Departamentos, Distritos y Municipios (SGP), creado por el artículo 356 de la Carta Política (art. 2.° del Acto Legislativo 1 de 2001), son los recursos destinados a financiar los servicios cuya prestación está, por disposición de la ley, a cargo de estas entidades territoriales y de las entidades territoriales indígenas una vez constituidas, dando prioridad al servicio de salud y a los de educación preescolar, primaria, secundaria y media.
En desarrollo de esta disposición constitucional se expidió la Ley 715 de 2001 «por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y de competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros». En el Título I (Disposiciones Generales) de la Ley 715 se define el SGP (artículo 1°) y se contempla una participación con destinación específica para el sector educativo, que se denominará «participación para educación» (artículo 3°). El Título II (Sector Educación) reparte las competencias en esta materia entre la Nación y las entidades territoriales. El artículo 6.° asigna a los departamentos la competencia para administrar con «las facultades señaladas en el artículo 153 de la Ley 115 de 1994» el personal docente de los municipios no certificados. El tenor de estas normas es el siguiente: «LEY 715 TÍTULO II CAPÍTULO II Competencias de las entidades territoriales Artículo 6.° Competencias de los departamentos. ... 6.2. Competencias frente a los municipios no certificados. 6.2.3. Administrar, ejerciendo las facultades señaladas en el artículo 153 de la Ley 115 de 1994, las instituciones educativas y el personal docente y administrativo de los planteles educativos, sujetándose a la planta de cargos adoptada de conformidad con la presente ley. Para ello, realizará concursos, efectuará los nombramientos del personal requerido, administrará los ascensos, sin superar en ningún caso el monto de los recursos disponibles
en el Sistema General de Participaciones y trasladará docentes entre los municipios, preferiblemente entre los limítrofes, sin más requisito legal que la expedición de los respectivos actos administrativos debidamente motivados. » «LEY 115 por la cual se expide la ley general de educación ARTICULO 153. Administración municipal de la educación. Administrar la educación en los municipios es organizar, ejecutar, vigilar y evaluar el servicio educativo; nombrar, remover, trasladar, sancionar, estimular, dar licencias y permisos a los docentes, directivos docentes y personal administrativo; orientar, asesorar y en general dirigir la educación en el municipio; todo ello de acuerdo con lo establecido en la presente Ley, el Estatuto Docente y en la Ley 60 de 1993.» (Resaltado fuera del texto). Idénticas facultades fueron asignadas a los municipios certificados y a los distritos (artículo 7-3 ibídem). A su vez, el artículo 9°, inciso final, de la Ley 715 clasificó las instituciones educativas en departamentales, distritales y municipales. Hasta este punto, la Ley 715 confiere a las entidades territoriales la competencia para imponer sanciones disciplinarias a sus servidores del Sector Educación. El Departamento de Antioquia argumenta que el parágrafo 2.° del artículo 89 de la Ley 715 asigna a la Procuraduría General de la Nación la competencia disciplinaria respecto de los servidores públicos cuya actividad se financia con recursos del SGP. Esta norma, en lo pertinente, dice así:
«TÍTULO V
DISPOSICIONES COMUNES AL SISTEMA GENERAL DE
PARTICIPACIONES Artículo 89.° Seguimiento y control fiscal de los recursos del Sistema General de Participaciones. Para efectos de garantizar la eficiente gestión de las entidades territoriales en la administración de los recursos del Sistema General de Participaciones, sin perjuicio de las actividades de control fiscal en los términos señalados en otras normas y demás controles establecidos por las disposiciones legales, los departamentos, distritos y municipios, al elaborar el Plan Operativo Anual de Inversiones y el Presupuesto, programarán los recursos del Sistema General de Participaciones, cumpliendo con la destinación específica establecida para ellos y articulándolos con las estrategias, objetivos y metas de su plan de desarrollo. En dichos documentos incluirán indicadores de resultados que permitan medir el impacto de las inversiones realizadas con éstos. ... El control, seguimiento y verificación del uso legal de los recursos del Sistema General de Participaciones es responsabilidad de la Contraloría General de la Nación (sic). Para tal fin establecerá con las contralorías territoriales un sistema de vigilancia especial de estos recursos. Parágrafo 1°. La responsabilidad de la Nación por el manejo y uso de los recursos del Sistema General de Participaciones solo irá hasta el giro de los recursos. Parágrafo 2°. Las funciones disciplinarias relacionadas con los servidores públicos cuya actividad se financia con recursos del Sistema General de Participaciones, las ejercerá la Procuraduría General de la Nación o las personerías en los términos establecidos por el régimen disciplinario.» En este artículo se contienen normas generales, ante todo en materia de control fiscal sobre los recursos del SGP. En cuanto a la materia disciplinaria, el parágrafo
2° del artículo 89 no puede interpretarse en el sentido de que reserva la competencia a la Procuraduría General de la Nación: Primero, porque otras normas de la misma ley (artículos 6° y 7°) ya asignaban la competencia a los Departamentos, Distritos y Municipios Certificados; y en segundo lugar, porque el propio parágrafo señala que la Procuraduría ejercerá su competencia «en los términos establecidos por el régimen disciplinario», que le confiere el poder preferente, es decir, la facultad discrecional para asumir, proseguir o remitir cualquier proceso disciplinario de competencia de los órganos de control disciplinario interno de las entidades públicas (arts. 277 de la Constitución Política y 3° del CDU). Asimismo, entre las normas aplicables del régimen disciplinario cobran relevancia el artículo 75 del CDU, según el cual corresponde a las entidades y órganos del Estado disciplinar a sus servidores o miembros; y el artículo 76, que ordena a todas las entidades u organismos del Estado crear sus oficinas de Control Interno Disciplinario encargadas de «conocer y fallar en primera instancia los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores.» Visto, entonces, que el parágrafo 2.° del artículo 89 de la Ley 715 no se contrapone a las reglas de competencia del Código Disciplinario Único, están de más cualesquiera consideraciones sobre el alegado carácter de norma orgánica atribuido por una de las partes a dicho parágrafo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo,
R E S U E L V E :
Primero.- DEFINIR QUE CORRESPONDE AL DEPARTAMENTO DE
ANTIOQUIA, POR RAZÓN DE LA CALIDAD DEL SUJETO DISCIPLINABLE, LA
COMPETENCIA PARA CONOCER DE LAS INVESTIGACIONES
DISCIPLINARIAS CONTRA LOS DOCENTES Y SERVIDORES PÚBLICOS DEL
SECTOR EDUCATIVO DEL DEPARTAMENTO CUYA REMUNERACIÓN SE
FINANCIA CON RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES.
Segundo.- COMUNÍQUESE esta decisión al Procurador General de la Nación y al Gobernador de Antioquia. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en reunión celebrada en la fecha.
RICARDO HOYOS DUQUE
Presidente
