CE-11001-03-15-000-2003-0250-01(C)-2003

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA - Acción de reparación directa. Competencia por el factor territorial. Saneamiento de nulidad / FACTOR TERRITORIAL - Determinación de la competencia en proceso de reparación directa. Saneamiento de nulidad / ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTADeterminación de la competencia por el factor territorial. Saneamiento de nulidad por falta de competencia: oportunidad para alegarla / NULIDAD POR FALTA DE COMPETENCIA TERRITORIAL - Término para alegar incompetencia. Saneamiento de la nulidad / CONFLICTO DE COMPETENCIAS - Tribunales Administrativos de Cundinamarca y Valle del Cauca En el presente caso, de acuerdo con los artículos 131.10 y 132.10 del C.C.A., en los procesos de reparación directa, la competencia, en razón del territorio, “se determinará por el lugar donde se produjo o debió producirse el acto o se realizó el hecho (...)”. Teniendo en cuenta la Sala que, en el subjudice, el hecho que presuntamente habría producido el daño a los demandantes fue la muerte del ingeniero de vuelo del Helicóptero particular HK 3882X, contratado por el Ejército, en operativo ocurrido en la vereda de Peñas Blancas en el Departamento del Valle del Cauca, es claro que el Tribunal competente lo era el Administrativo de este Departamento. Empero, la parte demandada no alegó, mediante el recurso de reposición, la supuesta falta de competencia territorial dentro del término de ejecutoria del auto admisorio de la demanda, ni lo hizo al contestar la demanda. Tampoco en esa oportunidad se suscitó el conflicto de competencias, por lo que

precluyó la posibilidad de suscitar el conflicto y en consecuencia, dejó de existir la falta de competencia territorial del Tribunal de Cundinamarca, razón por la cual dicha corporación debe continuar conociendo del proceso, como lo establece el artículo 144 del Código de Procedimiento Civil.

NOTA DE RELATORÍA: 1) Reiteración jurisprudencial. Auto C-059 de 18 de febrero de 2003. Sala Plena. Ponente: Dr. Alier Eduardo Hernández Enriquez. 2) Con salvamento de voto de la Dras. Olga Inés Navarrete Barrero y Maria Elena

Giraldo Gómez.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: NICOLÁS PÁJARO PEÑARANDA

Bogotá D.C., veintiocho (28) de octubre de dos mil tres (2003).

Radicación número: 11001-03-15-000-2003-0250-01(C)

Actor: BERTA AURI SANTANA MARTÍNEZ Demandado: NACIÓN - MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL Decide la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, el conflicto negativo de competencia surgido entre los Tribunales Administrativos de Cundinamarca y Valle del Cauca, dentro de la acción de reparación directa promovida por Berta Auri Santana Martínez y otro.

Antecedentes: La actora, promovió acción de reparación directa contra la NaciónMinisterio de Defensa Nacional - Ejército Nacional, con el fin de que se declare responsable a la parte demandada por los daños y perjuicios morales y materiales que se le causaron a ella y a su hijo menor y se ordene su pago, como

consecuencia de la muerte violenta de que fue objeto el señor Will Alfredo Muñoz Urdanivia, cuando se encontraba transportando tropa armada y equipada para la guerra nacional, en la vereda de Peñas Blancas, Departamento del Valle del Cauca. Presentada la demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, fue admitida por auto de 14 de febrero de 2002 y una vez contestada la misma, sin que se hubiera propuesto excepción alguna (f.21-24), observó el Tribunal que no era competente por el factor territorial y en consecuencia ordenó su remisión al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. A su turno, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, ordenó la devolución del expediente al de Cundinamarca, por cuanto de conformidad con lo señalado en el artículo 144 del C.P.C., la nulidad se encontraba saneada por no haber sido alegada como excepción previa y en consecuencia el juez que conocía del asunto debía seguir conociendo del mismo, pues para remitir el proceso debió dar aplicación al artículo 145 del C.C.A. que dispone que si la nulidad es saneable debe ponerse en conocimiento de la parte afectada. Tramitado el conflicto sin que las partes hubieran alegado, se resuelve previas las siguientes consideraciones: Al advertir la Sala que el presente conflicto de competencia es similar a otro ya decidido, mediante la providencia del 18 de febrero de 2003, expediente radicado bajo el número 110010315000200201196 01, actores Fanny García Montes y otros, con ponencia del Consejero Alier Eduardo Hernández Enríquez, por no haber variado su criterio, reproducirá a continuación lo considerado en tal

oportunidad, así: “Lo primero que se debe advertir es que, en los casos de conflicto de competencia por el factor territorial, el tema de la nulidad procesal y su saneabilidad son temas inseparables. En efecto, conforme a la legislación civil, la competencia por el factor territorial es un asunto que debe determinarse al inicio del proceso y si, por alguna circunstancia, dicha competencia se definió de manera equivocada y la parte afectada no alegó el error como excepción previa, el art. 144 del C.P.C. establece que el juez que empezó a conocer del proceso, debe continuar haciéndolo. Así las cosas, es claro que en el procedimiento civil, el conflicto por falta de competencia territorial solo se puede presentar hasta antes de que se dé traslado a la demandada - oportunidad para proponer excepciones previaspues, una vez transcurrida esta oportunidad, la ley se encarga de definir el conflicto, radicando la competencia en cabeza del juez que inició el conocimiento. “Ahora bien, teniendo en cuenta la remisión consagrada en el art. 165 del C.C.A, es necesario establecer si la normatividad que regula las nulidades, especialmente aquella que se refiere al saneamiento de las mismas, es aplicable en el proceso contencioso administrativo. “Sobre este tema la Sala Plena de esta Corporación ha dicho que, si bien es cierto en el proceso contencioso no existen excepciones previas, la norma no puede ser interpretada de manera restrictiva, so pena de desconocer el principio de primacía de lo sustancial sobre lo formal y el principio de celeridad.

Estas son sus palabras: “Desde este enfoque, es claro que las nulidades y demás

irregularidades subsanables por la actuación procesal de las partes dentro del litigio, no pueden quedar supeditadas al requisito formal de su alegación inicial dentro de la oportunidad legalmente señalada para que quede trabada la litis, pues es obvio que si en el proceso contencioso administrativo desapareció la posibilidad de proponer excepciones previas, no ocurrió lo mismo respecto de otros aspectos determinantes de la competencia, como las nulidades y la forma de sanearlas, cuya vigencia y aplicación, por mandato expreso del artículo 165 del C.C.A. quedaron regidas por las disposiciones que, en lo pertinente, se encuentran previstas en el Código de Procedimiento Civil. “El saneamiento de algunas de las irregularidades consagradas en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, por el silencio de las partes, está expresamente señalado en la ley procesal por lo que su consagración obedece más que al rígido criterio de su presentación bajo una denominación exceptiva que desapareció dentro de la regulación contencioso administrativa, a los principios orientadores de la actuación administrativa sobre economía, eficacia y celeridad; y sobre la prevalencia de lo sustantivo sobre lo formal establecido en la Constitución Nacional” (providencia del 11 de mayo de 1993, exp. C-227). “En decisiones posteriores, esta Corporación sostuvo que la nulidad por falta de competencia territorial no es saneable en la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Consejo de Estado, Sala Plena, providencia del 24 de febrero de 1995, Exp. C-279; providencia del 23 de noviembre de 1995, Exp. C296 y providencia del 23 de septiembre de 1997, Exp. C-369), y que, en estos casos, no es posible pronunciarse sobre el saneamiento de la nulidad por falta de competencia territorial (providencia del 19 de febrero de 2002, Exp. C-001), razón por la cual la Sala considera necesario precisar las reglas que gobiernan el caso. “De acuerdo con lo establecido en los artículos 142 a 145 del Código de Procedimiento Civil, en materia de nulidades procesales, el principio general es el de saneamiento, el cual tiene íntima relación con los principios de economía procesal, eficacia de la justicia y prevalencia de las normas sustanciales sobre las procesales. En este sentido, la doctrina ha afirmado: “Pero además la orientación del sistema procesal civil, a todas luces atinada, se enfoca a que no obstante que en determinados casos pueda estructurarse la causal de nulidad o, empezar a darse la simiente de la misma, permitir que el juez y las partes puedan precaver que se llegue a consolidar la nulidad o incluso, estructurada esta, se la pueda sanear, todo lo cual lleva a la conclusión que la declaratoria de nulidad dentro de un proceso únicamente en casos excepcionales puede darse. (...) En otros términos, el afán del legislador colombiano en busca de evitar en lo posible anulación de actuaciones fue extremado y si la irregularidadnulidad no cercenó el ejercicio del derecho de defensa de las partes y se cumplió el objetivo perseguido con el proceso, auspicia el saneamiento de esos vicios, tendencia que recogió con buen criterio la reforma introducida

por el decreto 2282 de 1989, de ahí que no sea exagerado sostener que sólo en casos raros será viable anular un proceso, tal como se desprende del análisis que adelante se hace del art. 144 del C. de P.C., pues es lo cierto que se busca a toda costa facilitar el saneamiento de la mayoría de las causales de nulidad” (LOPEZ BLANCO, Hernán Fabio, “Procedimiento Civil, Parte General Tomo I”, Editorial Dupré, (Bogotá-Colombia), 2002, Pags. 897, 898 y 900). “La posibilidad de sanear la nulidad por falta de competencia territorial, en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, es más clara aún, si se tiene en cuenta que el numeral 1° del art. 144 del C.P.C. establece que la nulidad se considera saneada cuando la parte que podía alegarla no lo hizo y, el último inciso del numeral 6°, establece que las únicas nulidades que no son saneables son las consagradas en los numerales 3° y 4° del artículo 140 y la proveniente de falta de jurisdicción o competencia funcional. “En relación con el argumento según el cual la nulidad por falta de competencia territorial no es saneable, por cuanto en la jurisdicción de lo contencioso administrativo no existen excepciones previas, es necesario tener en cuenta que los hechos que constituyen tales excepciones en el proceso civil, previstas en el art. 97 C.P.C., pueden ser planteadas, en el trámite del proceso contencioso administrativo, como fundamentos para recurrir, como causales de nulidad procesal y/o como argumentos de defensa en la contestación de la

demanda. Sobre lo primero, el art. 143 del C.C.A. señala lo siguiente: “ART. 143 Inadmisión y rechazo de la demanda. Se inadmitirá la demanda que carezca de los requisitos y formalidades previstos en los artículos anteriores y su presentación no interrumpe los términos para la caducidad de la acción. (...) En caso de falta de jurisdicción o de competencia mediante decisión motivada el juez ordenará remitir el expediente al competente, a la mayor brevedad posible. (...) (...) Contra el auto admisorio sólo procederá recurso de reposición, pero si resuelve la suspensión provisional procederá el de apelación, cuando el auto sea dictado por el juez o sala, Sección o subsección del Tribunal en primera instancia o, el de reposición, cuando sea dictado por la Sala, Sección o Subsección del Tribunal o del Consejo de Estado en única instancia. Los recursos podrán fundarse también EN LAS CAUSALES DE QUE TRATA EL ARTÍCULO 97 DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTO CIVIL ”. (subraya la Sala) “Lo último, esto es, la posibilidad de alegar los hechos constitutivos de excepciones previas al contestar la demanda, resulta de la simple asimilación de la oportunidad legal prevista en el C.P.C. para la advertencia del vicio. “Lo anterior implica que si el demandado no interpuso recurso de reposición contra el auto admisorio de la demanda, y tampoco alegó los hechos que configuran la nulidad al darle contestación a la misma, perdió la oportunidad para cuestionar la validez de lo actuado en el proceso. Es éste el entendimiento

que, en opinión de la Sala, debe darse a las normas citadas del C.P.C., aplicables en el procedimiento contencioso administrativo, y cuyo propósito es asegurar que este tipo de nulidades sean declaradas en la etapa inicial del proceso, a fin de evitar dilaciones posteriores e injustificadas. “Conforme a lo expuesto, forzoso es concluir que también en el proceso contencioso administrativo la falta de competencia por el factor territorial sólo se puede alegar hasta la contestación de la demanda, pues de no hacerse en las oportunidades mencionadas, la propia ley se encargó de resolver el conflicto, radicando la competencia en cabeza del juez que primero conoció del proceso. “Por último, se debe tener en cuenta que aceptar que la falta de competencia territorial subsiste, aún después de transcurridas las oportunidades que, conforme a la ley, tiene el interesado para alegarla, implica dejar sin aplicación el art. 144.5 del C.P.C. o, lo que es peor, sostener que el mismo sólo tiene aplicación en determinadas oportunidades procesales con lo que contraría, como se dijo, los principios de celeridad y de primacía de los sustancial sobre lo meramente formal.” En el presente caso, de acuerdo con los artículos 131.10 y 132.10 del C.C.A., en los procesos de reparación directa, la competencia, en razón del territorio, “se determinará por el lugar donde se produjo o debió producirse el acto o se realizó el hecho (...)”. Teniendo en cuenta la Sala que, en el subjudice, el hecho que presuntamente habría producido el daño a los demandantes fue la muerte del ingeniero de vuelo del Helicóptero particular HK 3882X, contratado por

el Ejército, en operativo ocurrido en la vereda de Peñas Blancas en el Departamento del Valle del Cauca, es claro que el Tribunal competente lo era el Administrativo de este Departamento. Empero, la parte demandada no alegó, mediante el recurso de reposición, la supuesta falta de competencia territorial dentro del término de ejecutoria del auto admisorio de la demanda, ni lo hizo al contestar la demanda. Tampoco en esa oportunidad se suscitó el conflicto de competencias, por lo que precluyó la posibilidad de suscitar el conflicto y en consecuencia, dejó de existir la falta de competencia territorial del Tribunal de Cundinamarca, razón por la cual dicha corporación debe continuar conociendo del proceso, como lo establece el artículo 144 del C.P.C. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, resuelve: Declárase que el competente para seguir conociendo de la acción de reparación directa promovida por Berta Auri Santana Martínez y otro contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional, es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Remítase el proceso a la citada Corporación y envíese copia de esta providencia al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca. Cópiese y notifíquese. Aprobado en la Sala de día veintiocho (28) de octubre de dos mil tres (2003).

RICARDO HOYOS DUQUE

Presidente

ALBERTO ARANGO MANTILLA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

GERMAN AYALA MANTILLA TARSICIO CACERES TORO

REINALDO CHAVARRO BURITICA MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ

ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ MARIA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZON

FILEMON JIMÉNEZ OCHOA JESUS M. LEMOS BUSTAMANTE

LIGIA LOPEZ DIAZ GABRIEL E. MENDOZA MARTELO

OLGA INES NAVARRETE BARRERO ANA MARGARITA OLAYA FORERO

ALEJANDRO ORDOÑEZ M. MARIA INES ORTIZ BARBOSA

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE

DARIO QUIÑONES PINILLA GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General

SALVAMENTO DE VOTO Consejera: OLGA INES NAVARRETE BARRERO Radicación número: 11001-03-15-000-2003-00250-01

Actor: BERTA AURI SANTANA MARTINEZ Con todo respeto me permito plasmar las razones de mi disentimiento de voto en relación con el auto de 28 de octubre de 2003.

El problema jurídico de fondo radica en establecer el momento procesal en que la norma aplicable le permite al juez contencioso que está conociendo del proceso declarar su incompetencia por el factor territorial, asunto que, a mi juicio, puede hacerse en cualquier momento del proceso, con la advertencia de que la actuación surtida consagra su validez, conforme lo establece el artículo 215 del C.C.A.

Tal norma dispone: “Los conflictos de competencia entre los tribunales administrativos serán decididos de oficio o a petición de parte por el Consejo de Estado, conforme el siguiente procedimiento.

Cuando una sala o sección de un tribunal declare su incompetencia para conocer

de un proceso por considerar que corresponde a otro tribunal ordenará remitirlo a éste, mediante auto contra el cual sólo procede el recurso de reposición. Si el tribunal que recibe el expediente también se declara incompetente, remitirá el proceso a la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado para que decida el conflicto.” ......... La falta de competencia no afectará la validez de la actuación cumplida hasta la decisión del conflicto.” Del examen de la norma transcrita se deduce que no se establece un límite temporal dentro del cual el juez contencioso deba declarar su incompetencia. Por el contrario, en su último inciso establece: La falta de competencia no afectará la validez de la actuación cumplida hasta la decisión del conflicto. De lo que se revela claramente la validez de actuaciones judiciales anteriores ya que su objetivo es la aplicación del principio de la economía procesal. En conclusión, en mi concepto no existe duda sobre el hecho de que la norma no consagra límite temporal para que se suscite y se dirima el conflicto de competencia. Bogotá, D.C. enero 21 de 2004

OLGA INES NAVARRETE BARRERO

Consejera de Estado

SALVAMENTO DE VOTO

Consejera: MARIA ELENA GIRALDO GÓMEZ

Bogotá D. C., veintiséis (26) de enero de dos mil cuatro (2004) Radicación No. 11001-03-15-000-2003-0250-01

Actor: Berta Auiri Santana Martínez Salvamento de voto al auto dictado el 28 de octubre de 2003 que resolvió el conflicto de competencias judiciales.

I. En la providencia dictada por la Sala se definió el conflicto de competencias judiciales suscitado entre los Tribunales Contenciosos Administrativos de

Cundinamarca y Valle del Cauca.

II. Frente a tal providencia disentí, respetuosamente porque, como lo he sostenido1, el conflicto de competencias judiciales entre dos Tribunales Administrativos debe definirse ante la ley. Y lo afirmo así por lo siguiente: Es jurídicamente cierto que cuando un Tribunal que no tiene competencia territorial admite la demanda, si el demandado no recurre dicho auto, él mismo no puede después alegar la falta de competencia territorial de dicho juez. Pero también es jurídicamente cierto, que la incompetencia territorial ante la ley puede ser advertida o 1) por el propio juez que equivocadamente admitió la demanda, para que el proceso siga su curso ante el Tribunal competente ante la ley, o 2) por cualquiera de las partes. 1 Salvamento de voto. Auto del 21 de agosto de 2001, Actor: Eurípides Benavides y otros, radicación C – 744.

La competencia no es asunto de escogencia ni de las partes ni del juez; simplemente es. Cosa distinta es que el legislador haya dicho que la competencia de lo actuado sin competencia territorial sea saneable. Esto dice pero de la validez de lo surtido, pero no dice que debe proseguirse ante la Autoridad judicial que carece de competencia territorial. En mi concepto si en verdad la Sala consideró que la incompetencia territorial del Tribunal Administrativo de Cundinamarca quedó saneada, este motivo debió ser la razón para inhibirse sobre la definición del conflicto de competencias judiciales, para que la decisión fuera acorde con la propia motivación, la cual indica que el

saneamiento de la incompetencia territorial es la causa de que el Tribunal del Valle del Cauca fuera el competente. Tal situación conduciría a concluir que cuando se da la incompetencia territorial y se sigue el adelantamiento del juicio, la competencia territorial queda definida de esta manera.

III. Por otra parte, advierto que el C. C. A. hace visible que el conflicto de competencias entre Tribunales será decidido de oficio o a petición de parte por el Consejo de Estado (art. 216). Ello significa que el juez puede advertir su incompetencia territorial a pesar de que haya admitido el auto admisorio de la demanda y que el demandante o el demandado pueden proponer el conflicto.

Deben diferenciarse: La alusión hecha antes respecto a que el demandado que no alegó la falta de competencia territorial del juez en su momento (en la jurisdicción contencioso administrativa mediante el recurso de reposición contra el auto admisorio de la demanda) no puede proponer la causal de nulidad, con La referencia, también anotada al principio, con el derecho legal de las partes y del juez de proponer el conflicto de competencias el cual tiene otro objetivo.

Si no fuera así, la norma de conflicto de competencias no se habría expedido porque, el demandante fue el que interpuso la demanda en el lugar que no era; el juez la admitió a pesar de su falta de competencia territorial y el demandado no propuso reposición del auto admisorio. El contenido del citado artículo 216 del C.

C. A. tiene un marcado sentido de la legalidad, pues deja a manos del juzgador o de cualquiera de las partes de la proposición del conflicto, independientemente de que el demandante, fue quien propuso la demanda, el juez, fue quien admitió, y el

demandado, fue quien dejó ejecutoriar este auto sin recurrirlo en reposición. La finalidad de la definición del conflicto de competencias judiciales tiene como blanco el que los procesos se tramiten territorialmente en el lugar que deben adelantarse. Por ello creo que aunque un juicio se haya adelantado en sitio territorial distinto al que corresponde, y que lo surtido se entienda saneado, no desdice de la falta de competencia territorial ante la ley. Por otra parte, la competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo para dirimir esos conflictos, se decide de acuerdo con las normas legales, y no con las actuaciones de los sujetos procesales (partes y juez) no adecuadas con el ordenamiento jurídico. El conflicto de competencias en su solución busca adicionar las competencias de los Tribunales a las previsiones legales. A esto se debe el contenido del último inciso del artículo 215 del C. C. A, el cual deja ver que el conflicto de competencias puede definirse después de que el Tribunal incompetente ha adelantado actuaciones: “la falta de competencia no afectará la validez de la actuación cumplida hasta la decisión del conflicto”. En los anteriores término salvo el voto a la providencia que precede.

MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ