CE-11001-03-15-000-2003-0255-01(AC)-2003

ACCION DE TUTELA - Procedencia contra providencia judicial por quebranto del debido proceso / TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIALEventos de procedencia. Derecho al debido proceso / PROCESO EJECUTIVO - Normas aplicables en materia contencioso administrativa. Código de Procedimiento Civil / VIA DE HECHO - Configuración. Terminación de proceso ejecutivo / CONCILIACION JUDICIALConfiguración de vía de hecho en proceso ejecutivo. Terminación del proceso sin obtenerse pago de la obligación / DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Protección. Vía de hecho en trámite de proceso ejecutivo Esta Corporación, ha mantenido invariablemente el criterio de la no procedencia de la tutela contra decisiones judiciales; sin embargo, en casos excepcionales esta Sección ha otorgado la tutela, aún en tratándose de una providencia judicial, cuando con ella se quebrantan los principios de primacía del derecho sustancial, acceso a la administración de justicia y dos instancias. La jurisprudencia de esta Corporación ha reiterado que las normas aplicables al proceso ejecutivo en materia contencioso administrativa, son las del Código de Procedimiento Civil, por remisión expresa del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo. El auto del 30 de noviembre de 2001 referido, no debió disponer la terminación del proceso ejecutivo por conciliación, máxime si se tiene en cuenta que la finalidad del mismo es obtener el pago de una obligación y por tanto, carece de todo fundamento lógico y jurídico pretender que en el auto que aprueba una conciliación judicial se declare terminado el proceso, pues ello sólo ocurre cuando se verifique el cumplimiento del acuerdo conciliatorio y de esta manera, el pago

de la obligación. Una decisión en sentido contrario, como la del 30 de noviembre de 2001, desconoce los principios de primacía del derecho sustancial, acceso a la administración de justicia y dos instancias, en la medida en que se somete al demandante a una cadena interminable de procesos ejecutivos tendientes a lograr el pago de lo conciliado y le impide obtener una decisión de fondo frente a sus reclamaciones de incumplimiento del referido acuerdo. En el caso examinado, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 23 de julio de 2002, al resolver la solicitud del demandante tendiente a que se declarara “el incumplimiento de las obligaciones contraídas por CAPRECOM, en la audiencia de conciliación”, decidió estarse a lo dispuesto en el auto del 30 de noviembre de 2001 argumentando que con el mismo se declaró terminado el proceso y que se encontraba ejecutoriado. Contra esta decisión el demandante interpuso recurso de apelación que fue resuelto ordenando estarse “a lo dispuesto en la providencia del 23 de julio de 2002”, todo lo cual constituye un conjunto de actuaciones judiciales que, de manera consecutiva, vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y dos instancias que, por tanto, serán tutelados. Para tal efecto se dispondrá revocar el numeral 4° de la parte resolutiva del auto de 30 de noviembre de 2001, dictado en el proceso ejecutivo adelantado contra CAPRECOM, y dejar sin efectos todo lo actuado a partir del mismo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: REINALDO CHAVARRO BURITICA

Bogotá, D. C., veintisiete (27) de marzo de dos mil tres (2003) Radicación número: 11001-03-15-000-2003-0255-01(AC)

Actor: SOCIEDAD UNION DE SEÑALIZACION. UNISEÑAL LTDA.

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA Procede la Sala a decidir la acción de tutela interpuesta por la Sociedad Unión de

Señalización Ltda., contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera. ANTECEDENTES La demanda La sociedad Uniseñal Ltda., actuando por intermedio de apoderada, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, por considerar que vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia al dictar el auto del 11 de septiembre de 2002, por medio del cual, afirma, “(i) se denegó un recurso de apelación, (ii) culminó un proceso ejecutivo y (iii) se ordenó archivar un proceso...”. Señala que suscribió con CAPRECOM el contrato No. 020 de 1997, cuyo objeto era señalizar las diferentes áreas del Centro Médico No.1 y su valor fue de $27.146.200; que Uniseñal cumplió en su totalidad con la ejecución del contrato pero CAPRECOM no pagó el valor acordado; que por ello inició ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el proceso ejecutivo radicado No. 2000-0265 y

que el día 15 de octubre de 2001 realizó la audiencia de conciliación en la cual la referida E.P.S se comprometió a pagar los valores adeudados a Uniseñal atendiendo el acto de preacuerdo No.1338 expedido por el Comité de Conciliación y Defensa Judicial de Caprecom; que por auto del 30 de noviembre de 2001 el Tribunal homologó dicho acuerdo y ordenó expedir copias autenticas para hacer efectivo el pago ante la entidad deudora; que Uniseñal Ltda., el día 22 de febrero de 2002 radicó en Caprecom E.P.S. la petición de pago de la obligación anexando los documentos requeridos por la entidad para el pago y que el día 7 de junio de 2002 informó al Magistrado instructor del proceso ejecutivo que Caprecom incumplió el acuerdo conciliatorio porque no realizó el primer pago en efectivo dentro de los 30 días siguientes a la entrega de la documentación en la entidad deudora ni efectuó otros pagos con TES dentro de los 90 días hábiles siguientes a dicha entrega. Consideró que fue evidente la negligencia administrativa de Caprecom E.P.S, y por ello solicitó al Magistrado ponente declarar el incumplimiento de las obligaciones acordadas en la audiencia de conciliación del 15 de octubre de 2001 y en consecuencia continuar con la ejecución de la demanda a través de la acción ejecutiva inicialmente propuesta. Que por auto del 23 de julio de 2002 el doctor Leonardo Torres Calderón, magistrado integrante del Tribunal demandado, denegó la solicitud de continuar con el tramite del proceso y en su lugar ordenó archivarlo argumentando que el proceso había terminado por

conciliación y que, de ser necesario, Uniseñal debía iniciar un nuevo proceso ejecutivo teniendo como titulo el acta de audiencia de conciliación y el auto que la aprobó. Estima que tal decisión vulnera el derecho fundamental de acceso efectivo a la administración de justicia y amenaza los principios de legalidad y economía procesal por lo cual interpusieron recurso de apelación contra dicha providencia, recurso que fue denegado mediante auto del 11 de septiembre de 2002, que a su vez ordenó el archivo definitivo del proceso; que el demandado incurrió en error grave al desconocer las normas que prevén la continuación del proceso e impidió que el superior revisara la providencia recurrida; que tal conducta constituye una vía de hecho y que el error del demandado obedece a la falta de claridad conceptual entre la conciliación judicial y extrajudicial, a cuyo respecto transcribió apartes de doctrina y jurisprudencia. Analiza las disposiciones de la Ley 446 de 1998 relativas a la forma de terminación del proceso ejecutivo, cual es el pago efectivo y absoluto de la obligación (inciso 2, art. 102 ibídem y dcto 1818 artículo 24, aplicables al presente caso por remisión del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo) y sostiene que el auto del 11 de septiembre de 2002 obedeció a consideraciones subjetivas, discrecionales y arbitrarias del fallador sin argumentos jurídicos que lo sustenten y que, según la jurisprudencia del Consejo de Estado, en casos similares al examinado, en los procesos ejecutivos debe seguirse adelante con la ejecución cuando se incumpla el acuerdo conciliatorio, lo cual no fue observado

por el demandado. Manifiesta que la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha considerado que la acción de tutela procede contra decisiones judiciales frente a la dilación injustificada de términos, actuaciones de hecho imputables al funcionario y cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable, circunstancias que, a su juicio, se presentan en este caso en razón de la carencia de fundamento legal en la providencia del Tribunal, constitutiva de vía de hecho vulneradora de sus derechos fundamentales (fls. 1 a 19). Actuación procesal Por auto del 10 de marzo de 2003, el Consejo de Estado admitió la demanda y ordenó la notificación a los Magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Sub Sección “B”, concediéndoles el término de 2 días para rendir informe sobre los hechos de la demanda. (fls. 40 a 41). El doctor Leonardo Augusto Torres Calderón, magistrado integrante del Tribunal demandado, manifestó que Uniseñal Ltda. presentó demanda ejecutiva contra Caprecom, radicada con No. 20000265, con el fin de que se librara mandamiento de pago por la suma de $27.145.719 como capital y $6.093.601.73 por concepto de deducciones fiscales e intereses moratorios desde el 30 de enero de 1998, fecha en que se hizo exigible la obligación y $6.301.3056.26 por concepto intereses legales; que como titulo ejecutivo Uniseñal Ltda, presentó los siguientes documentos: el contrato No. 020 del 21 de marzo de 1997 suscrito con Caprecom

por valor de $27.146.200, la factura de venta No. 270 del 18 de diciembre de 1997 por un total bruto de $27.145.719 y un valor neto a pagar de $24.150.329 y el acta de entrega fechada el 5 de diciembre de 1997 en la cual consta que el contratista cumplió lo acordado en el contrato; que mediante auto del 4 de mayo de 2000, se libró mandamiento de pago a favor del ejecutante, ordenando pagar la suma de $27.145.719.oo más los intereses moratorios causados conforme a la ley 80 de 1993; que contra dicho auto Uniseñal Ltda., interpuso recurso de reposición por considerar que no se decidió sobre la actualización de los valores adeudados; que el recurso fue rechazado por improcedente mediante auto del 9 de agosto de 2000, pero en el mismo se aclaró la providencia recurrida en el sentido de que la actualización de la suma debida no era materia de discusión en un proceso ejecutivo; que por auto del 1° de diciembre de 2000 se corrió traslado de las excepciones propuestas y el 15 de octubre del mismo año se adelantó la diligencia de conciliación en la cual la parte demandante aceptó la propuesta de pago de la ejecutada y que dicho acuerdo fue aprobado mediante auto del 30 de noviembre de 2001. Mediante escrito del 7 de junio de 2002 la demandante solicitó declarar el incumplimiento de las obligaciones adquiridas por CAPRECOM en la citada audiencia de conciliación y dicha solicitud fue decidida por auto del 23 de julio siguiente ordenando “estarse a lo dispuesto en el auto del 30 de noviembre de

2001, por cuanto en el numeral 4° fue declarado terminado el proceso ejecutivo...”; que contra el referido auto del 23 de julio la demandante interpuso recurso de apelación que fue denegado por auto del 11 de septiembre de 2002, por medio del cual se ordenó estarse a lo resuelto en el de 23 de julio. Señala que según el demandante la providencia anterior violó sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la justicia porque se dejaron de aplicar los artículos 102 de la Ley 446 y 24 del Decreto 1818 de 1998 normas que, a su juicio, no son aplicables porque el referido artículo 102 está previsto en la sección II del capitulo IV que regula la conciliación judicial en materia civil y que en materia contencioso administrativa la norma pertinente es el artículo 105 de la Ley 446 de 1998. Reitera que la conciliación judicial del 15 de octubre de 2001 fue suscrita por las partes de común acuerdo con renuncia del demandante a “a formular cualquier tipo de reclamación judicial”; que la conciliación fue aprobada por auto del 30 de noviembre de 2001 que no fue recurrido por las partes y por tanto, quedó ejecutoriado el 23 de enero de 2002; que el 7 de junio de ese año la demandante solicita dejar sin efectos dicho auto, solicitud que fue denegada porque el proceso ya había terminado con el auto aprobatorio de la conciliación, de manera que no puede pretenderse, mediante la acción de tutela, revivir términos que vencieron por “incuria o descuido” del interesado. Afirma además que la demandante no solicitó que se suspendiera el proceso ejecutivo hasta que no se verificara el cumplimiento de la conciliación.

Considera entonces, que en el presente asunto no se dan los presupuestos para que se configure una vía de hecho que vulnere el derecho al debido proceso, máxime si se tiene en cuenta que la demandante puede adelantar nuevo proceso ejecutivo contra CAPRECOM, dentro del término de caducidad de 5 años (fls. 49 a 57). CONSIDERACIONES Afirma la demandante que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la justicia, al dictar el auto del 11 de septiembre de 2002, en cuya parte resolutiva se dijo: “Estese a lo resuelto en la providencia del 23 de julio de 2002” pues, según afirma, con tal decisión “(i) se denegó un recurso de apelación, (ii) culminó un proceso ejecutivo y (iii) se ordenó archivar un proceso...”. Considera que tales decisiones son erradas por falta de aplicación de los artículos 102 de la Ley 446 de 1998 y 24 del Decreto 1818 del mismo año y, por ello, solicita que se ordene al demandado declarar el incumplimiento del acuerdo conciliatorio referido en la demanda y se ordene seguir adelante con la ejecución. Previo a resolver el asunto de fondo, para la Sala es evidente que las pretensiones de la demanda se dirigen contra una providencia judicial, a cuyo respecto, ha mantenido invariablemente la tesis de que no procede la acción de tutela contra providencias judiciales. La Corte Constitucional, mediante sentencia C-543 de octubre 1º de 1992, Magistrado Ponente, José Gregorio Hernández Galindo, declaró inexequibles los

artículos 11, 12, y 40 del Decreto 2591 del 91 que establecían la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Se transcriben a continuación, algunos apartes del fallo: “... el artículo 11 del Decreto 2591 de 1991... contraviene la Carta Política, además de lo ya expuesto en materia de caducidad, por cuanto excede el alcance fijado por el Constituyente a la acción de tutela, quebranta la autonomía funcional de los jueces, obstruye el acceso a la administración de justicia, rompe la estructura descentralizada y autónoma de las distintas jurisdicciones, impide la preservación de un orden justo y afecta el interés general de la sociedad, además de lesionar en forma grave el principio de la cosa juzgada, inherente a los fundamentos constitucionales del ordenamiento jurídico. No desconoce la Corte la existencia del artículo 40, perteneciente al mismo decreto del cual hacen parte las normas demandadas, disposición que establece la competencia especial para conocer sobre acciones de tutela cuando esta sea ejercida contra sentencias proferidas por los jueces superiores, los tribunales, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. Esto genera una obvia e inescindible unidad normativa entre ella y el artículo 11, hallado contrario a la Constitución, puesto que la materia que constituye núcleo esencial de los preceptos no es otra que la examinada en este fallo, es decir, la procedencia de la acción de tutela contra sentencias judiciales. En desarrollo de lo previsto por el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991,

la Corte declarará que, habida cuenta de la unidad normativa, también dicho artículo es inconstitucional. La Corte agregó que la acción de tutela procede contra actuaciones de hecho de los funcionarios judiciales y con ello dio lugar a la elaboración de la doctrina de la vía de hecho judicial que ha pretendido definir en varios pronunciamientos, en forma diversa y ha dado lugar a que proliferen interpretaciones caprichosas y dispares, por parte de algunos jueces. Esta Corporación, aún antes de la declaratoria de inexequibilidad de las normas antes referidas, había mantenido invariablemente el criterio de la no procedencia de la Tutela contra decisiones judiciales. Así lo ilustran numerosas decisiones, entre ellas, la sentencia de Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del 3 de febrero de 1992, Expediente AC 015, Ponente Doctor Luis Eduardo Jaramillo. Sin embargo, en casos excepcionales esta Sección ha otorgado la tutela, aún en tratándose de una providencia judicial, cuando con ella se quebrantan los principios de primacía del derecho sustancial, acceso a la administración de justicia y dos instancias. Dijo así la Corporación: No obstante, la Sala considera que la tutela sí procede en casos excepcionales en que una providencia judicial implique el quebrantamiento de los principios de prevalencia del derecho sustancial sobre lo puramente formal, de acceso a la administración de justicia y de la doble instancia consagrados en los artículos 228, 229 y 31 de la Carta Política. Y esta es la situación que se advierte en el caso ahora sometido a consideración, pues es evidente que la decisión del Juez Civil del Circuito de San Andrés Isla de no conceder el recurso de

apelación interpuesto contra la sentencia que dictó en el proceso ordinario de mayor cuantía de Elías Youssef Mouallem contra Empoislas Ltda., en liquidación, carece de justificación y desconoce los indicados principios que ameritan, entonces, la tutela para evitar que en desmedro de la empresa demandada que interpuso el recurso, prevalezca lo puramente formal en lugar del derecho sustancial y se le impida el acceso a una instancia superior de la justicia.1 1 ? Consejo de Estado, Sala de lo Contenciosos Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 4 de mayo de 2000, dictada en el expediente N°AC-9834. El asunto de fondo De los documentos allegados al proceso se observa que mediante auto del 23 de julio de 2002, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, resolvió “Estese a lo dispuesto en el auto del 30 de noviembre de 2001” que dispuso lo siguiente: “PRIMERO: Apruébese la conciliación judicial total por la suma de $41.000.00.oo, lograda entre la CAJA DE PREVISION SOCIAL DE COMUNICACIONES-CAPRECOM E.P.S. y la SOCIEDAD UNISEÑAL UNION DE SEÑALIZACION, a través de apoderado, según los términos del acta de conciliación del 15 de noviembre de 2001.

SEGUNDO: Expídanse las copias respectivas junto con la presente providencia, con destino a las partes, para los fines pertinentes (art.

115 C.P.C).

TERCERO: Para el cumplimiento de esta sentencia se dará aplicación a lo dispuesto por los artículos 176 y 177 del C.C.A.

CUARTO.- Como consecuencia de lo anterior, declárese terminado el presente proceso.” (fl. 127 c.1). (las negrillas no pertenecen al texto original). Observase que la providencia transcrita declaró terminado el proceso ejecutivo adelantado contra CAPRECOM y, aún cuando en su parte motiva no se adujo la norma en virtud de la cual se tomó tal decisión, es evidente que se trata del artículo 101, inciso 3°, de la Ley 446 de 1998 según el cual, en tratándose de conciliación judicial contencioso administrativa, si la misma “recae sobre la totalidad del litigio, el juez dictará un auto declarando terminado el proceso; en caso contrario, el proceso continuará respecto de lo no conciliado”. Sin embargo, la jurisprudencia de esta Corporación ha reiterado que las normas aplicables al proceso ejecutivo en materia contencioso administrativa, son las del Código de Procedimiento Civil, por remisión expresa del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, tal como se observa en los apartes que se transcriben a continuación: “El A Quo mediante providencias proferidas los días 26 de julio y 1 de noviembre de 2000, ordenó la inadmisión de la demanda y libró mandamiento de pago, respectivamente, con fundamento en las normas del Código Contencioso Administrativo. Observa el despacho que el proceso ejecutivo no se encuentra regulado expresamente en el mencionado Código, por lo tanto, en virtud del principio de la subsidiaridad (art. 267 C. C. A), se aplican las normas procesales civiles. En consecuencia, el presente proceso ejecutivo debió tramitarse con sujeción a lo establecido en los artículos 488 y siguientes del Código de

Procedimiento Civil, referentes al proceso ejecutivo.”2 En ese orden de ideas, es claro que el auto del 30 de noviembre de 2001 referido, no debió disponer la terminación del proceso ejecutivo por conciliación, máxime si se tiene en cuenta que la finalidad del mismo es obtener el pago de una obligación clara, expresa y exigible y, por tanto, carece de todo fundamento lógico y jurídico pretender que en el auto que aprueba una conciliación judicial se declare terminado el proceso, pues ello sólo ocurre cuando se verifique el cumplimiento del acuerdo conciliatorio y de esta manera, el pago de la obligación. Una decisión en sentido contrario, como la del 30 de noviembre de 2001 transcrita, desconoce los principios de primacía del derecho sustancial, acceso a la administración de justicia y dos instancias, en la medida en que se somete al demandante a una cadena interminable de procesos ejecutivos tendientes a lograr el pago de lo conciliado y le impide obtener una decisión de fondo frente a sus reclamaciones de incumplimiento del referido acuerdo. En el caso examinado, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B”, mediante auto del 23 de julio de 2002, al resolver la solicitud del demandante tendiente a que se declarara “el incumplimiento de las obligaciones contraídas por CAPRECOM, en la audiencia de conciliación de fecha 15 de octubre de 2001”, decidió estarse a lo dispuesto en el auto del 30 de noviembre de 2001 argumentando que con el mismo se declaró terminado el proceso y que se encontraba ejecutoriado (fls. 140 a 141 c. 1). Contra esta decisión el demandante interpuso recurso de apelación que fue resuelto por auto del 11 de septiembre de

2002 ordenando estarse “a lo dispuesto en la providencia del 23 de julio de 2002”, todo lo cual constituye un conjunto de actuaciones judiciales que, de manera consecutiva, vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y dos instancias que, por tanto, serán tutelados. Para tal efecto se dispondrá revocar el numeral 4° de la parte resolutiva del auto de 30 de noviembre de 2001, dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, auto del 18 de febrero de 2003, dictado en el expediente N°23.218. Sección Tercera, Subsección “B” en el proceso ejecutivo N°20000265, adelantado contra CAPRECOM, y dejar sin efectos todo lo actuado a partir del mismo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley .

FALLA: PRIMERO. TUTELANSE los derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia y dos instancias de UNISEÑAL LTDA, para cuyo efecto se dispone revocar el numeral 4° de la parte resolutiva del auto de 30 de noviembre de 2001, dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección “B” en el proceso ejecutivo N°20000265, adelantado contra CAPRECOM, y dejar sin efectos todo lo actuado a partir del mismo.

SEGUNDO. En caso de no ser impugnado oportunamente el presente fallo, remítase para su eventual revisión a la Honorable Corte Constitucional, dentro de

los términos del artículo 31 del Decreto 2591 de 1991.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

REINALDO CHAVARRO BURITICA MARIO ALARIO MENDEZ

Presidente

ALVARO GONZALEZ MURCIA DARIO QUIÑONES PINILLA