CE-11001-03-15-000-2003-0276-01(AC)-2003

ACCION DE TUTELA CONTRA SENTENCIA EN ACCION POPULARProcedencia por condena a empresa industrial no demandada / CONDENA EN ACCION POPULAR - Revocación por violación del debido proceso y defensa a entidad no vinculada al proceso / ERROR JUDICIAL - Enmienda mediante acción de tutela contra sentencia en acción popular A juicio del Consejo de Estado, según lo expone en el fallo mediante el cual resolvió los recursos de apelación a los que se acaba de hacer alusión, la responsabilidad de adelantar las obras y trabajos tendientes a dotar de agua potable al barrio El Darién o Villadarién corresponde, como ya se dijo, al Municipio, por las razones que en forma prolija allí se explican, y a Villavivienda, por ser la “entidad que asumió las responsabilidades de la Caja de Vivienda Popular de Villavicencio”, afirmación esta última que no es cierta, según se desprende del Decreto 137 del 9 de julio del 2001, por el cual el Alcalde de la ciudad adoptó la decisión de suprimir y liquidar la citada entidad Cavivir, disponiendo claramente en la parte final del artículo 2º que a partir de la supresión la capacidad jurídica de la misma quedaría circunscrita exclusivamente a realizar los actos y operaciones propios de su liquidación patrimonial, sometida al régimen administrativo especial acorde a las funciones liquidatorias y que los pasivos serían asumidos por el ente en liquidación, esto es, por la misma Cavivir. En ese orden de ideas, la obligación de responder, junto con el Municipio de Villavicencio, por los aludidos compromisos en relación con la urbanización El Darién, corresponde a la entidad

en liquidación, esto es a Cavivir, hasta tanto no finalice el respectivo proceso liquidatorio y no a Villavienda, como erradamente lo ordenó la Sección Quinta de esta Corporación en el fallo del 21 de noviembre del año pasado. La Sala no tiene duda en el sentido de que el hecho de haber sido condenada por dicha decisión generó perjuicios a Villavivienda y, por ende, le vulneró los derechos de defensa y al debido proceso, como quiera que al no haber sido notificada de la demanda de acción popular y, en consecuencia, al no haber tenido la oportunidad de defenderse dentro del mismo proceso, no pudo exponer los argumentos que la exoneraban de responsabilidad. De acuerdo con lo anterior, la Sala debe adoptar la decisión de conceder el amparo solicitado al resultar evidente la transgresión de los derechos invocados por la entidad accionante, en orden a lo cual procederá, en la parte resolutiva de esta providencia, a modificar la sentencia de segunda instancia dictada dentro de la acción popular tantas veces mencionada, en cuanto en ella se condena a Villavivienda a tomar las medidas necesarias para solucionar definitivamente las necesidades de agua potable de la comunidad del barrio El Darién de la ciudad de Villavicencio y a pagar el 50% del incentivo y de la publicación de la sentencia en un diario de amplia circulación nacional para, en su lugar, exonerarla de dichas cargas por no ser la entidad a quien legalmente le corresponde asumirlas y a ordenar que las mismas corran por cuenta de Cavivir en liquidación, en conjunto con el Municipio.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de abril del dos mil tres (2003) Radicación número: 11001-03-15-000-2003-00276-01

Actor: VILLAVIVIENDA

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META Y SECCION QUINTA DEL CONSEJO DE ESTADO Referencia: Acción de tutela La Sala decide la acción de tutela presentada por el Gerente de Villavivienda contra el Tribunal Administrativo del Meta y la Sección Quinta del Consejo de Estado, tendiente al amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa de la citada entidad.

I.- La pretensión y los hechos en que se funda El accionante considera que con los fallos proferidos el 23 de julio y el 21 de noviembre del 2002 por el Tribunal Administrativo del Meta y la Sección Quinta del Consejo de Estado, respectivamente, dentro de la acción popular promovida por Henry Díaz Cubides contra el Municipio de Villavicencio y la Caja de Vivienda Popular - Cavivir, radicada con el núm. 50001-2331-001-2001-0236, se vulneran los derechos al debido proceso y de defensa de la entidad denominada Villavivienda, como quiera que le fueron endilgadas obligaciones y responsabilidades que no le corresponden a ella sino a la mencionada Caja, por lo cual solicita que se le releve de la obligación de pagar el incentivo económico a que fue condenada, así como de actuar y tomar medidas para solucionar el problema de acueducto de la urbanización El Darién. Las anteriores pretensiones se fundan, en síntesis, en los siguientes hechos:

1.- En los años de 1994 y 1995, la Caja de Vivienda Popular de VillavicencioCavivir, establecimiento público del orden municipal responsable de urbanizar, dar soluciones de vivienda y conceder créditos a los adjudicatarios de dichas soluciones, acometió y ejecutó las obras correspondientes a la urbanización El Darién, debiendo prever en ese momento todos los aspectos necesarios y obligatorios como el de dotar de servicios públicos básicos al respectivo barrio, dada su larga experiencia en el ramo. 2.- El señor Henry Díaz Cubides presentó ante el Tribunal Administrativo del Meta acción popular contra el Municipio de Villavicencio y Cavivir, por violación del derecho colectivo al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, toda vez que las casas correspondientes a dicha urbanización no fueron dotadas del servicio de acueducto y en cambio se construyó un pozo provisto de una motobomba para extraer agua que no es apta para el consumo humano. La demanda fue coadyuvada por Abimelec Aguilar y la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios. 3.- La acción popular fue decidida con sentencia del 23 de julio de 2002 en la que no se vinculó a Villavivienda, pero el Consejo de Estado, injusta, arbitraria e ilegalmente la involucró cuando nada tenía que ver en el asunto y mediante fallo del 21 de noviembre del 2002 la condenó, en conjunto con el Municipio de Villavicencio, a adoptar las medidas necesarias para solucionar definitivamente las necesidades de agua potable de la comunidad del barrio El Darién de ese municipio, a pagar al demandante un incentivo equivalente a 10 salarios mínimos

legales mensuales y a publicar la respectiva sentencia en un diario de amplia circulación nacional, decisión con la que se le causa un agravio injustificado, como quiera que no cuenta con disponibilidad presupuestal para el efecto, pues al no haber incurrido en incumplimiento alguno no tenía previsto asumir los costos resultantes del fallo. 4.- Actualmente Cavivir se encuentra en liquidación y hasta por un año más, por lo cual continúa respondiendo por las obligaciones y cargas que asumió durante el tiempo en que se encontraba en la posibilidad plena de hacerlo y si desapareció, es el Municipio y no otra entidad, quien debe sanear, reparar o cumplir los compromisos adquiridos por la entidad en liquidación. 5.- Villavivienda es una empresa industrial y comercial del nivel municipal creada por el Decreto 091 del 31 de mayo de 2001, en obediencia del Acuerdo núm. 022 del 2001 del Concejo Municipal, que no nació a la vida jurídica para asumir, reemplazar o subrogarse en las obligaciones y responsabilidades de Cavivir, puesto que así no lo determina su acto de creación y presumir ese hecho y asemejar a Cavivir con Villavivienda, como lo hizo el Consejo de Estado en la citada sentencia de 21 de noviembre del 2002, carece de fundamento legal y de lógica, pues el hecho de que algunos activos de la primera fueran trasladados a la segunda y que las dos entidades tengan por objeto proveer vivienda, no implica que Cavivir sea Villavivienda y viceversa ni tampoco que dejen de aplicarse las normas pertinentes de creación y liquidación en las cuales se advierte que los pasivos los asume el ente en liquidación, esto es, Cavivir y si finalmente ésta no

puede cumplir, las responsabilidades las asume el ente mayor, es decir el Municipio de Villavicencio. 6.- Con el criterio del Consejo de Estado Villavivienda nació muerta porque habría que obligarla a responder por los compromisos de Cavivir, hoy en liquidación, que superan los mil millones de pesos, único caso en el país donde se hace un esfuerzo por crear una entidad con el único fin de pagar lo que otra no pagó, menos aún cuando a Villavivienda no se le llamó a ser parte en la acción popular para que pudiera defenderse y ejercer sus derechos y fue condenada sin ser oída y vencida en juicio, además de que Cavivir puede ser forzada a cumplir con sus obligaciones o, en su defecto, el citado Municipio. II.- La respuesta de los demandados No obstante haber sido oportunamente notificados de la existencia de la presente acción ni los magistrados que integran el Tribunal Administrativo del Meta ni los Consejeros de Estado que conforman la Sección Quinta de esta Corporación ni el liquidador de la Caja de Vivienda Popular de Villavicencio - Cavivir, así como tampoco el Gerente de la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de la misma ciudad, hicieron manifestación alguna al respecto. Por su parte, al contestar la tutela, el señor Henry Díaz Cubides, actuando como tercero interesado en el resultado de la misma, hace un recuento del trámite de la acción popular y solicita que en el evento de que se dicte sentencia favorable a Villavivienda, las obligaciones que ésta tenía en relación con la construcción y reparación de la planta de tratamiento, el suministro continuo y permanente de agua potable para la comunidad del Darién y el pago del incentivo que le

corresponde, sean asumidas por el Municipio de Villavicencio. De otro lado, el asesor jurídico del Municipio manifiesta en su escrito de contestación que, en general, son ciertos los hechos expuestos por el representante legal de la accionante en su escrito de tutela y que como en el mismo no se hacen apreciaciones en las que tenga que intervenir directamente la entidad territorial, por cuanto ésta tiene participación en cada una de las entidades involucradas, se atiene a lo que se pruebe dentro del proceso. III.- Las consideraciones de la Sala El Gerente de Villavivienda solicita que se protejan los derechos al debido proceso y de defensa de esa entidad, vulnerados, en su concepto, con los fallos proferidos el 23 de julio y el 21 de noviembre del 2002 por el Tribunal Administrativo del Meta y la Sección Quinta del Consejo de Estado, respectivamente, dentro de la acción popular promovida por Henry Díaz Cubides contra el Municipio de Villavicencio y la Caja de Vivienda Popular - Cavivir, como quiera que en el segundo de ellos le fueron endilgadas obligaciones y responsabilidades que le corresponden a la mencionada Caja, por lo cual solicita que se le releve de la obligación de pagar el 50% del incentivo económico a que fue condenada, así como de actuar y tomar medidas, en conjunto con dicho Municipio, para solucionar el problema de acueducto de la urbanización El Darién. Según quedó reseñado a lo largo de esta providencia, la vulneración de los derechos de defensa y al debido proceso de Villavivienda la funda el demandante en el hecho de haber sido condenada, sin haber sido oída y vencida en juicio, a

asumir unas obligaciones que corresponden a otra entidad, esto es, a la Caja de Vivienda Popular - Cavivir, hoy en liquidación, o, en su defecto, al Municipio de Villavicencio que la creó, derivadas de la urbanización por parte de dicha Caja del barrio El Darién sin haber provisto la infraestructura necesaria para suministrar agua potable a sus habitantes, circunstancia que generó la acción popular a la que se hizo alusión al inicio de estas consideraciones. En efecto, consta en el expediente que Henry Díaz Cubides presentó ante el Tribunal Administrativo del Meta acción popular contra el Municipio de Villavicencio y la Caja de Vivienda Popular - Cavivir “o Villavivienda”, por violación del derecho colectivo al acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública, toda vez que las casas que dicha entidad construyó no fueron dotadas del servicio de acueducto, a cambio de lo cual la misma construyó un pozo provisto de una motobomba para abastecer de agua a la comunidad, el que por haber sido ubicado en un lugar poco propicio no recibía tratamiento alguno e influyó en la calidad del líquido que no es apto para el consumo humano. A pesar de que no se aportó al presente proceso el expediente de la citada acción popular, la Sala observa que en la sentencia de primera instancia, proferida el 23 de julio de 2002 por el Tribunal Administrativo del Meta y que obra a folios 42 a 53, dicha Corporación asumió, como lo propuso el demandante, que Cavivir y Villavivienda eran la misma entidad, pues dentro de su texto se hace referencia a

la “Caja de Vivienda Popular de Villavicencio Cavivir o Villavivienda”, de donde se sigue que al confundirlas como si se tratara de una sola, el a quo no vinculó a Villavivienda al proceso como una entidad diferente de Cavivir, por lo cual, como lo afirma el accionante, resulta ser cierto que la misma no tuvo la oportunidad de defenderse, no obstante lo cual dicha circunstancia no la afectó hasta ese momento dado que el fallo no la condenó a responder por obligación alguna a favor del accionante o de los habitantes de la urbanización El Darién, responsabilidad que el tribunal le endilgó a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Villavicencio E.S.P. dentro de esa providencia, a quien había vinculado al proceso. En efecto, en la citada sentencia se ordenó a dicha empresa adoptar las medidas necesarias para poner en funcionamiento la planta de tratamiento o implementar las redes de acueducto que permitan la solución definitiva de acceso al servicio de acueducto de la urbanización Villa Darién Etapa III de la ciudad de Villavicencio y se le condenó a pagar al accionante un incentivo equivalente a 5 salarios mínimos legales mensuales, así como también se dispuso la publicación del fallo en un diario de amplia circulación nacional a costa de las partes. No ocurrió lo propio con la sentencia de segundo grado en la cual la Sección Quinta de esta Corporación, al resolver los recursos de apelación interpuestos tanto por el actor popular como por la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Villavicencio E.S.P. contra el citado fallo de primera instancia, mediante

proveído del 21 de noviembre del año pasado adoptó la decisión de modificar los numerales 2, 4 y 6 del mismo en el sentido de exonerar a la citada empresa de responsabilidad y ordenar, en su lugar, asumir tales cargas al Municipio de Villavicencio y a la empresa industrial y comercial del municipio Villavivienda, las cuales deben adoptar las medidas necesarias para solucionar definitivamente las necesidades de agua potable de esa comunidad y a pagar, por partes iguales, un incentivo equivalente a 10 salarios mínimos legales mensuales a favor del accionante y a correr entre las dos con los gastos que acarrea la publicación de la sentencia en un diario de amplia circulación nacional. A juicio del Consejo de Estado, según lo expone en el fallo mediante el cual resolvió los recursos de apelación a los que se acaba de hacer alusión (fls. 54 a 81), la responsabilidad de adelantar las obras y trabajos tendientes a dotar de agua potable al barrio El Darién o Villadarién corresponde, como ya se dijo, al Municipio, por las razones que en forma prolija allí se explican, y a Villavivienda, por ser la “entidad que asumió las responsabilidades de la Caja de Vivienda Popular de Villavicencio” (fl. 77), afirmación esta última que no es cierta, según se desprende del Decreto 137 del 9 de julio del 2001, por el cual el Alcalde de la ciudad adoptó la decisión de suprimir y liquidar la citada entidad Cavivir, disponiendo claramente en la parte final del artículo 2º que a partir de la supresión la capacidad jurídica de la misma quedaría circunscrita exclusivamente a realizar

los actos y operaciones propios de su liquidación patrimonial, sometida al régimen administrativo especial acorde a las funciones liquidatorias y que los pasivos serían asumidos por el ente en liquidación, esto es, por la misma Cavivir. Adicionalmente, mediante el Decreto 144 del 9 de julio del 2002, expedido por el mismo funcionario y “por el cual se continúa el proceso de liquidación de la Caja de Vivienda Popular de Villavicencio Cavivir En Liquidación y se dictan otras disposiciones”, ordenado por el citado Decreto 137 del 9 de julio del 2001, modificado y complementado, a su vez, por los Decretos 139 y 141 de la misma fecha, se estableció en el artículo 5ª que tal liquidación tendrá un término de dos años contados a partir de la vigencia del mismo, esto es, hasta el 9 de julio del 2004, luego de lo cual, de acuerdo con el numeral 10 del artículo tercero del citado Decreto 141, relativo a las etapas del procedimiento liquidatorio, las situaciones jurídicas no definidas serán asumidas por la empresa industrial y comercial del Municipio denominada Villavivienda. En ese orden de ideas, la obligación de responder, junto con el Municipio de Villavicencio, por los aludidos compromisos en relación con la urbanización El Darién, corresponde a la entidad en liquidación, esto es a Cavivir, hasta tanto no finalice el respectivo proceso liquidatorio y no a Villavienda, como erradamente lo ordenó la Sección Quinta de esta Corporación en el fallo del 21 de noviembre del año pasado. Así las cosas, la Sala no tiene duda en el sentido de que el hecho de haber sido

condenada por dicha decisión generó perjuicios a Villavivienda y, por ende, le vulneró los derechos de defensa y al debido proceso, como quiera que al no haber sido notificada de la demanda de acción popular y, en consecuencia, al no haber tenido la oportunidad de defenderse dentro del mismo proceso, no pudo exponer los argumentos que la exoneraban de responsabilidad, máxime cuando se trata de una acción constitucional de trámite expedito y que carece de cualquier otro medio de impugnación extraordinario, de donde se colige que en este caso es procedente la tutela contra la providencia controvertida, como quiera que la entidad accionante carece de otro mecanismo de defensa judicial para proteger los derechos fundamentales vulnerados con el fallo judicial mencionado. De acuerdo con lo anterior, la Sala debe adoptar la decisión de conceder el amparo solicitado al resultar evidente la transgresión de los derechos invocados por la entidad accionante, en orden a lo cual procederá, en la parte resolutiva de esta providencia, a modificar la sentencia de segunda instancia dictada dentro de la acción popular tantas veces mencionada, en cuanto en ella se condena a Villavienda a tomar las medidas necesarias para solucionar definitivamente las necesidades de agua potable de la comunidad del barrio El Darién de la ciudad de Villavicencio y a pagar el 50% del incentivo y de la publicación de la sentencia en un diario de amplia circulación nacional para, en su lugar, exonerarla de dichas cargas por no ser la entidad a quien legalmente le corresponde asumirlas y a ordenar que las mismas corran por cuenta de Cavivir en liquidación, en conjunto con el Municipio.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA 1.- CONCÉDESE la tutela de los derechos de defensa y al debido proceso de Villavivienda. En consecuencia, REVÓCANSE los ordinales 1º, 2º y 3º de la sentencia proferida el 21 de noviembre del 2002 por la Sección Quinta del Consejo de Estado dentro de la acción popular promovida por Henry Díaz Cubides contra el Municipio de Villavicencio y la Caja de Vivienda Popular - Cavivir, radicada con el núm. 50001-2331-001-2001-0236, en cuanto en los mismos se ordena a Villavienda adoptar las medidas necesarias para solucionar definitivamente las necesidades de agua potable de la comunidad del barrio El Darién de la ciudad de Villavicencio y se le condena a pagar el 50% del incentivo equivalente a diez (10) salarios mínimos legales mensuales a favor del accionante y de la publicación de esa sentencia en un diario de amplia circulación nacional para, en su lugar, exonerarla de dichas cargas y ordenar que las mismas corran por cuenta de la Caja de Vivienda Popular de Villavicencio - Cavivir en liquidación, en conjunto con el Municipio de Villavicencio. 2.- Si esta providencia no fuere impugnada, por Secretaría y dentro del término de ley, envíese el expediente a la Corte Constitucional para que se surta la eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de

24 de abril del 2003.

MANUEL S. URUETA AYOLA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

OLGA INES NAVARRETE BARRERO GABRIEL E. MENDOZA MARTELO