CE-11001-03-15-000-2003-0486-01(S)-2004

RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA - Infundado. No se incurrió en violación directa de norma por interpretación indebida. Docente nacional / PENSION GRACIA - Supuestos para que opere su reconocimiento. No procede frente a docente nacional / DOCENTE NACIONAL - Prohibición de recibir simultáneamente pensión ordinaria y pensión gracia a cargo de la nación / DOBLE ASIGNACION DEL TESORO PUBLICO - Excepción a la prohibición. Docente que recibe pensión gracia y pensión ordinaria NOTA DE RELATORIA: Reiteración jurisprudencial sentencia 11001-03-15-0002002-0023-01(S-135) de 28 de septiembre de 2004. Sala Plena. Ponente: Filemón

Jiménez Ochoa. Demandado: Caja Nacional de Previsión Social.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: FILEMON JIMENEZ OCHOA

Bogotá D. C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 11001-03-15-000-2003-0486-01(S)

Actor: ALICIA BERNAL Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL Se resuelve el recurso extraordinario de súplica interpuesto contra la sentencia de 22 de agosto del 2002, proferida por la Sección Segunda, Subsección A del

Consejo de Estado.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda La señora Alicia Bernal, por medio de apoderado, y diciendo obrar en ejercicio de la acción establecida en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Santander, para que se declararan nulas

las resoluciones 14960 de 18 de noviembre de 1996, 8670 de 23 de mayo de 1997 y 1746 de 7 de mayo de 1998, expedidas por la Caja Nacional de Previsión Social, por medio de las cuales le negó el reconocimiento y pago de la pensión contemplada en las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933. Que como consecuencia de esa declaración y a título de restablecimiento del derecho se ordene el reconocimiento y pago en su favor de la denominada pensión gracia, en cuantía de $46.209.60 a partir de la fecha en que consolidó su derecho, es decir, el 21 de enero de 1987 fecha en la cual cumplió 50 años de edad y ya había superado los 20 años de servicio, así como los reajustes de ley y que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos señalados en la ley y con la correspondiente indexación. Dijo la demandante que laboró para el Ministerio de Educación Nacional, por espacio de 36 años, 10 meses y 10 días y nació el 21 de enero de 1937, lo cual significa que cumplió los 50 años de edad el 21 de enero de 1987. Por ello estima que cumple las exigencias legales que la hacen merecedora a la calidad de pensionada; además porque allegó ante la entidad demandada todos los documentos que acreditan el cumplimiento de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, no obstante la Caja Nacional de Previsión mediante los actos acusados la denegó.

2. La sentencia impugnada Es la de 22 de agosto de 2.002 dictada por la Sección Segunda, Subsección B de la

Sala de lo Contencioso Administrativo, mediante la cual revocó la decisión de primera instancia que había accedido a las pretensiones de la demanda y en su lugar las denegó. Se dijo en la sentencia que a partir de la ley 114 de 1913, los maestros de escuela primaria oficiales tuvieron derecho a una pensión nacional por servicios prestados a los departamentos y municipios, siempre y cuando cumplieran con los requisitos establecidos en la misma ley, entre ellos, que comprobaran que no han recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, beneficio que mediante la ley 116 de 1928 se hizo extensivo a los empleados y profesores de escuelas normales e inspectores de instrucción pública y la ley 37 de 1933 permitió a los maestros completar el tiempo de servicio para efectos de esta prestación, en establecimientos de enseñanza secundaria. Transcribió algunos apartes de la sentencia de 26 de agosto de 1997 dictada en el proceso S-699 en la cual la Sala Plena de esta Corporación al fijar los alcances de la legislación que ha regulado esta pensión especial, entre otras razones, expresó que a partir de 1975 por virtud de la ley 43 de 1975 empezó el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria, proceso que culminó en 1980. Que de conformidad con el artículo 15, numeral 2, literal a de la ley 91 de 1989, a los docentes departamentales o regionales y municipales comprendidos en el proceso de nacionalización, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la pensión gracia, siempre y cuando reunieran la totalidad de los requisitos y hubiesen estado

vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, permitiendo su compatibilidad con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar a cargo total o parcial de la Nación y advirtió que dentro del grupo de beneficiarios no quedaron incluidos los docentes nacionales, sino exclusivamente los nacionalizados. Concluyó que a la demandante no le asistía el derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, en razón a que había prestado sus servicios en planteles nacionales y con nombramiento del Ministerio de Educación Nacional.

3. El recurso extraordinario de súplica La demandante interpuso el recurso extraordinario de súplica contra la sentencia

referida, formulando dos cargos, así:

1. Adujo la violación directa por interpretación errónea de las leyes 114 de 1913, artículo 1º; 116 de 1928, artículo 6º; 37 de 1933, artículo 3º, inciso segundo; 91 de 1989, artículo 15, numeral 2, literal A, porque se afirmó en el fallo suplicado que la demandante no tiene derecho a la pensión gracia por haber prestado sus servicios en planteles del orden nacional, enfatizando que tal prohibición proviene de aquélla que señala que no es posible percibir dos pensiones nacionales, desconoce en forma absoluta lo preceptuado en el artículo 27 del Código Civil, que afirma que cuando el sentido de la ley es claro no se desatenderá su tenor literal so pretexto de consultar su espíritu, mandato imperativo para el operador judicial.

Que en el presente caso las normas transcritas que fundamentan el derecho impetrado son claras, concretas y precisas y guardan entre sí la debida coherencia;

que en ellas no indicó el legislador que el tiempo de servicio debía ser prestado en entidades del orden territorial. Agregó que el artículo 1º de la ley 114 de 1913 se refiere a “maestros de escuela primaria oficial”, es decir, que pueden tener el carácter de nacionales, departamentales, distritales, intendenciales o comisariales, de lo contrario, hubiera expresado que se refería sólo a los maestros del orden territorial. Lo mismo se aplica a la ley 116 de 1928 y a la ley 37 de 1933 sin que sea de recibo que el fallo determine que el derecho a la pensión gracia sólo corresponde a quienes hayan prestado sus servicios en entidades territoriales. No comparte el criterio de que la norma sobre compatibilidad pensional que recoge la ley 91 de 1989 se refiera de manera exclusiva a docentes departamentales, regionales o municipales por cuanto allí no se establecen limitaciones o restricciones y la referencia es a los docentes en general vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 y que por mandato de las leyes 114, 116 y 37 y demás que las desarrollen o modifiquen tuvieren o llegaren a tener derecho a la pensión gracia; que aquí se trata es de establecer la compatibilidad de la pensión gracia – pensión de jubilación, y en consecuencia, desaparece el requisito consagrado en la ley 114 de 1913; que esa compatibilidad la reafirma el artículo 6º de la ley 60 de 1993 al determinar que las prestaciones serán compatibles con pensiones o cualquier otra remuneración.

2. La falta de aplicación del artículo 53 de la Constitución Política, por cuanto la interpretación dada por el juez a las normas sustantivas que regulan la pensión para

los maestros de primaria oficiales materializan una ostensible rebeldía contra el principio mínimo constitucional fundamental del trabajo, pues el mandato superior determina que en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho; debe dársele preferencia a la situación más favorable.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA El recurso extraordinario de súplica, dice el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, y es su causal la violación directa de normas sustanciales, por su aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea.

Ha de tratarse, entonces, de violación directa, que es la infracción que no resulta de errores, de hecho o de derecho, en la apreciación de las pruebas; cuando ello ocurre, es decir, cuando la infracción resulta de la errónea apreciación de las pruebas, la violación es indirecta. También ha de tratarse de normas sustanciales, que son, dicho de manera muy general, aquellas que otorgan derechos e imponen obligaciones, por oposición a las normas procesales, que son las que establecen los procedimientos para hacer valer o exigir el cumplimiento de esos derechos y obligaciones. Se violan las normas sustanciales por falta de aplicación cuando no se aplican a los casos que regulan; por aplicación indebida, cuando, no obstante haber sido rectamente entendidas, se las aplica a hechos que no regulan o se las hace producir efectos distintos de los establecidos en las mismas; y por interpretación errónea, cuando se las entiende equivocadamente.

Ha dicho la Sala en repetidas oportunidades, que el recurso extraordinario de súplica no constituye una nueva instancia a través de la cual sea posible una revisión de los aspectos fácticos y cuestiones jurídicas planteadas en la demanda. La técnica de este recurso extraordinario obliga al recurrente a ceñirse estrictamente a las razones o motivos que tipifican la causal única prevista en la ley, esto es, la violación directa de normas sustanciales por aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea, es decir, que este recurso sólo encuentra causa en la violación directa de normas sustanciales y no en la infracción indirecta de las mismas. Asimismo, se advierte que al resolver el recurso extraordinario de súplica se desechan los planteamientos subjetivos que eventualmente se expongan por ser propios del alegato de instancia y no del recurso extraordinario, y en la exposición de la violación directa de la norma sustancial, no es posible discutir hechos, ni juicios de valor relacionados con los elementos de prueba que se hayan aducido y analizado en el curso del proceso. También es requisito del recurso indicar en forma precisa la norma o normas sustanciales que se digan infringidas y los motivos de la infracción. No son admisibles las acusaciones de carácter general al contenido del proceso, ni la invocación general de las leyes o estatutos para formular los cargos. Es necesario también que entre la infracción de la norma sustancial invocada y los presuntos errores del fallo impugnado exista afinidad de materia.

1. Considera la recurrente que el fallo suplicado al concluir que el tiempo de

servicios docentes prestados en planteles nacionales, no es útil para acceder a la pensión gracia, o, dicho en otros términos, que los docentes nacionales no tienen derecho a la citada pensión, incurrió en violación directa por interpretación errónea de las normas sustantivas que a continuación se transcriben: Ley 114 de 1913 “Artículo 1º. Los maestros de Escuelas Primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley. […] Artículo 4º.Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: […] 3º. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un Departamento”. Ley 116 de 1928 “Artículo 6º. Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la Ley 114 de 1913 y demás a que ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicios se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquélla la que implica la inspección”. Ley 37 de 1933 “Artículo 3º. Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela, rebajadas por

decreto de carácter legislativo, quedarán nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria”. Ley 91 de 1989, artículo 2º, literal A: “Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1 de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […]

2. Pensiones:

A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”.

La infracción de las normas transcritas, la hace consistir en que la ley 114 de 1913 al establecer esta pensión, no dispuso directa ni indirectamente que el tiempo válido fuese el prestado en escuela primaria oficial con vinculación municipal, departamental o nacional; que el fundamento legal aparente para negar el derecho es la previsión establecida en el numeral 3 del artículo 4º de la ley 114 de 1913, en cuanto señala que para gozar de la gracia de la pensión es indispensable que el

interesado compruebe que “[…] no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional”. Para la Sala el fallo recurrido no incurre en violación directa por errónea interpretación de las normas citadas, en razón a que mediante la ley 114 de 1913 se creó una pensión para los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales, la cual, por sus características, se ha denominado pensión gracia, y se considera especial, ya que sus destinatarios han tenido la oportunidad de recibir “[…] a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un departamento”1. En esos términos se estableció no sólo como una prestación especial, sino que a la vez se le imprimió el carácter de excepción a la prohibición general prevista en el artículo 64 de la Constitución de 1886 y 128 de la actual, según la cual, nadie puede recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, salvo lo que para los casos especiales determinen las leyes. Se observa que a términos de la ley 114 de 1913, la posibilidad de recibir más de una asignación del tesoro público, no fue absoluta, por lo siguiente: El artículo 64 de la Constitución de 1886 al establecer la prohibición de recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, disponía: “Entiéndese por tesoro público el de la nación, los departamentos y los municipios”. 1 Ley 114 de 1913, artículo 4º, numeral 3. Por su parte el numeral 3, del artículo 4º de la ley 114 de 1913, dispuso: “Artículo 4º. Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado

compruebe: […] 3º Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un Departamento. [...]”. Armonizando la previsión del artículo 64 de la Constitución, con la disposición legal transcrita, se desprende que la excepción a la prohibición constitucional de recibir más de una asignación del tesoro público se refirió sólo al de los departamentos. Entonces, la ley 114 de 1913 no permitió que un docente recibiera al mismo tiempo pensión ordinaria y pensión gracia a cargo de la Nación, el beneficio se circunscribió a que un maestro podía recibir a un mismo tiempo una pensión a cargo de la Nación –gracia– y una pensión a cargo del Departamento –ordinaria–. Anteriormente la pensión gracia se solicitaba al Ministerio de Instrucción Pública2, y la pagaba la Nación a través del Ministerio del Tesoro3; hoy la paga la Nación a través de la Caja Nacional de Previsión Social4, y se repite, fue compatible con las pensiones a cargo de los Departamentos. Se advierte así mismo que, como toda excepción, la posibilidad de recibir más de una asignación del tesoro público, no es posible inferirla armonizando la legislación que en lo sucesivo se expidió alrededor del tema de la pensión gracia, sino que es indispensable que para cada situación en particular, la ley expresamente así lo determine. En efecto, así como la ley 114 de 1913 al establecer esta pensión para los maestros

de escuelas primarias oficiales –condicionada a que no recibieran otra pensión o recompensa de carácter nacional–, dispuso expresamente que un maestro podía recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal concedidas por la Nación y 2 Ley 114 de 1913, artículo 6º. 3 Ley 114 de 1913, artículo 8º. 4 Decreto 81 de 1976 y artículo 15 de la ley 91 de 1989. por un Departamento, era indispensable que las leyes que extendieron el beneficio a empleados y profesores de escuelas normales e inspectores de instrucción pública y enseñanza secundaria, expresamente hubieran dispuesto que los educadores de planteles nacionales podían recibir simultáneamente pensión ordinaria y pensión gracia o ambas a cargo de la Nación. Según la norma legal antes transcrita, ello no sucedió porque la ley 116 de 1928 en su artículo 6º, dispuso que los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y permitió que para el cómputo de los años de servicio se sumaran los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria, como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Entonces, además de hacer extensivo el beneficio para los citados servidores, lo hizo en los términos contemplados en la ley 114 de 1913, es decir, condicionando su reconocimiento a la no percepción de otra pensión o recompensa de carácter

nacional. A su vez, la ley 37 de 1933 en el artículo 3º, igualmente hizo extensivas las pensiones a los maestros que hubieran completado los años de servicio en establecimientos de enseñanza secundaria y en parte alguna dispuso que los educadores que se desempeñaran en establecimientos nacionales de enseñanza secundaria pudieran recibir simultáneamente pensión ordinaria de jubilación y pensión gracia, ambas a cargo de la Nación. Por último, la pensión gracia fue establecida en la ley 114 de 1913 condicionada a que el beneficiario no disfrutara de otra pensión o recompensa de carácter nacional y aunque expresamente se dispuso que sus destinatarios podían recibir a un mismo tiempo sendas pensiones concedidas por la Nación y por un Departamento en idénticas condiciones permaneció en las leyes posteriores que se ocuparon de la materia, es decir, en las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933. Ninguna estableció la posibilidad de que un docente nacional pueda recibir simultáneamente pensión ordinaria y pensión gracia, ambas a cargo de la Nación. Ahora bien, la ley 91 de 1989 en el literal a del numeral 2 del artículo 15 invocado como violado por errónea interpretación, dispuso que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Dispuso que se seguiría pagando por la Caja Nacional de Previsión Social y que sería

compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar a cargo total o parcial de la Nación, no obstante ello no significa que esta ley hubiera establecido la posibilidad de que el tiempo de servicios docentes prestado en planteles nacionales resulte útil para acceder a la pensión de gracia. Entonces, se mantienen las condiciones de las leyes que las regularon y el hecho de estar a cargo total o parcial de la Nación se explica por el proceso de nacionalización de la educación que introdujo la ley 43 de 1975. El artículo 6º de la ley 60 de 1993 igualmente invocado como directamente violado por interpretación errónea tampoco señala expresamente que a los docentes nacionales les asista el derecho a la pensión de gracia, pues en el inciso tercero dispone que el régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales y nacionalizados que se incorporan a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones, será el reconocido en la ley 91 de 1989 y las prestaciones en ella reconocidas será compatible con pensiones o cualesquiera otra clase de remuneraciones, no estableció la excepción a la prohibición general, es decir, que un docente nacional puede acceder a la pensión de gracia. Dijo también que el fallo suplicado, al limitar el derecho a la pensión gracia a los docentes oficiales territoriales diferentes de la Nación, viola el artículo 84 de la Constitución en cuanto dispone que, cuando un derecho haya sido reglamentado de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer requisitos adicionales para su ejercicio. Ese planteamiento resulta infundado, pues las normas a que se ha hecho referencia,

no establecieron dicha pensión a favor de los educadores nacionales, conforme a las razones ya expuestas, por ello, no puede afirmarse que la pensión gracia se haya reglamentado de manera general para docentes nacionales. Señala también que al amparo del artículo 13 de la Constitución no puede inferirse “un no derecho” a la pensión gracia para los docentes nacionales. Como antes se precisó, la pensión en referencia constituye una excepción a la prohibición contemplada en el artículo 64 de la anterior Carta Política y 128 de la actual, como tal, para acceder a su beneficio, es indispensable que obre de manera expresa en la ley, y según se hizo claridad, ninguna de las leyes que han regulado esta pensión, señaló como destinatario a los docentes nacionales. En esas condiciones, no puede predicarse desconocimiento de los postulados del artículo 13 de la Constitución Política, pues como lo tiene definido la jurisprudencia constitucional, el legislador razonablemente puede establecer estatutos diferentes.

2. La violación directa por falta de aplicación del artículo 53 de la Constitución la hace consistir en que la interpretación dada en el fallo suplicado a las normas que regulan la pensión gracia, constituye una ostensible rebeldía frente al principio establecido en la citada disposición, según el cual, en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho, se debe optar por la situación más favorable al trabajador.

Para la Sala no se configura la aludida infracción, pues como antes se advirtió la pensión gracia fue establecida en la ley 114 de 1913 condicionada a que el beneficiario no disfrutara de otra pensión o recompensa de carácter nacional y en

idénticas condiciones permaneció en las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, por ello no se presenta duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho. El cargo no tiene vocación de prosperidad. Por las razones explicadas, habrá de declararse infundado el recurso interpuesto.

III. DECISION Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, falla: Declárase infundado el recurso extraordinario de súplica interpuesto.

Condénase en costas a la parte recurrente; liquídense. Devuélvase el expediente a la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo.

NOTIFIQUESE.

GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR

Vicepresidente

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE REINALDO CHAVARRO BURITICA

MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ NORA CECILIA GOMEZ MOLINA

ALIER EDUARDO HERNANDEZ E. MARIA NOHEMI HERNANDEZ PINZON

Ausente

FILEMON JIMENEZ OCHOA LIGIA LOPEZ DIAZ

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO OLGA INES NAVARRETE BARRERO

MARIA INES ORTIZ BARBOSA RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT P.

Ausente

JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE DARIO QUIÑONES PINILLA

HECTOR J. ROMERO DIAZ RAMIRO SAAVEDRA BECERRA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General