CE-11001-03-15-000-2003-0586-01(AC)-2003

DERECHO DE PETICIÓN - No procede para poner en marcha al aparato judicial / ACTO ADMINISTRATIVO DEL JUEZ - Se aplican las normas del C.C.A. / PETICIONES EN RELACION CON ACTUACIONES JUDICIALES - No pueden ser resueltas bajo los lineamientos de las actuaciones administrativas sino de las reglas del proceso / DERECHO DE PETICION ANTE LOS JUECES - Procede sólo respecto de sus funciones administrativas En primer término esta Corporación debe precisar que en relación con el ejercicio del derecho de petición ante los jueces, la Corte Constitucional en la sentencia T377 de abril 3 del 2000 expresó: a) El derecho de petición no procede para poner en marcha el aparato judicial o para solicitar a un servidor público que cumpla sus funciones jurisdiccionales, ya que esta es una actuación reglada que está sometida a la ley procesal. Ahora bien, en caso de mora judicial puede existir transgresión del debido proceso y del derecho de acceso efectivo a la justicia; pero no del derecho de petición. b) Dentro de las actuaciones ante los jueces pueden distinguirse dos. De un lado, los actos estrictamente judiciales y, de otro lado, los actos administrativos. Respecto de éstos últimos se aplican las normas que rigen la administración, esto es, el Código Contencioso Administrativo. c) Por el contrario, las peticiones en relación con actuaciones judiciales no pueden ser resueltas bajo los lineamientos propios de las actuaciones administrativas, como quiera que “las solicitudes que presenten las partes y los intervinientes dentro de aquél [del proceso] en asuntos relacionados con la litis tienen un trámite en el que prevalecen las reglas del proceso”. De lo anterior se advierte, como lo expresó la

accionada, que sólo es susceptible de derecho de petición ante los jueces, todos aquellos asuntos relacionados con las funciones administrativas que dentro del ejercicio de su actividad les correspondan. SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL DEL CONSEJO DE ESTADO - Ejerce función consultiva y eventualmente función administrativa / FUNCION JURISDICCIONAL - No la ejerce la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado / FUNCION CONSULTIVA DE LA SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL - No puede asimilarse a una función administrativa A través de los artículos 237 numeral 3° de la Constitución y 38 de la Ley 270 de 1996 se precisaron las “demás funciones” a que se hizo referencia en el artículo transcrito de la Constitución, normas a partir de las cuales se puede establecer la función consultiva radicada en cabeza del Consejo de Estado y concretamente de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los asuntos señalados en el último artículo citado. Así las cosas se puede concluir, que la Sala accionada no tiene funciones jurisdiccionales pues legalmente le ha sido asignada una función consultiva y eventualmente cumple funciones administrativas en relación al empleo que desempeñan. Tal es el caso del nombramiento de funcionarios a su cargo, como lo expuso la demandada en su escrito de contestación. En consecuencia esta Corporación advierte que las funciones administrativa y consultiva radicadas en cabeza de la demandada constituyen dos atribuciones totalmente diferentes y con finalidades igualmente distintas, por ello no puede afirmarse que la función consultiva constituya o pueda asimilarse a una función administrativa y viceversa.

DERECHO DE PETICION FRENTE A LA FUNCION CONSULTIVA - No procede

por tener el carácter de reservado y contar con un trámite especial al cual sólo acude el Gobierno Nacional / SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL DEL CONSEJO DE ESTADO - El escrito informativo no constituye una participación y por tanto no es posible ampararla con la acción de tutela / FUNCION CONSULTIVA - No puede ser objeto de acción de tutela De conformidad con lo anterior se advierte, que si en relación con las actuaciones judiciales, salvo las excepciones previstas en la ley, no es posible estimar que procede el derecho de petición por cuanto se considera que es a través de las reglas del proceso que las partes deben encausar sus solicitudes, tales condiciones deben predicarse más aún en cuanto al ejercicio del mencionado derecho frente a la función consultiva que radica en cabeza de la Corporación accionada, toda vez que los asuntos que le corresponden conocer además de tener el carácter de reservados, cuentan con un trámite especial al cual sólo pueden acudir los miembros del Gobierno Nacional, características todas éstas que hacen devenir en impertinentes las solicitudes relacionadas con los asuntos de conocimiento de la Sala. Se advierte que el escrito presentado por el demandante constituye un medio a través del cual solo pretende informar a la accionada la existencia de un proceso judicial relacionado con el tema objeto de la consulta y con fundamento en tal circunstancia estima que debe tenerse en cuenta la jurisprudencia que ante hechos similares ha proferido la accionada y por ello su decisión sea inhibitoria. Así las cosas, se observa que tal manifestación del accionante a través del escrito presentado como petición, no puede ser objeto de protección mediante la presente acción pues de él no puede predicarse tal

naturaleza ya que no se refiere a una actuación administrativa por parte de la Sala de Consulta y Servicio Civil y además no puede permitirse que bajo el amparo de tal derecho se pretenda indicar el sentido de los asuntos sometidos a conocimiento de la demandada, pues ello implicaría una indebida intromisión en la función que desempeña, amén de restarle autonomía y posibilitar que por tal vía cualquier ciudadano intervenga en las consultas que sólo el Gobierno Nacional, en las condiciones de ley, puede formular ante la Corporación accionada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: MARÍA INÉS ORTÍZ BARBOSA

Bogotá, D.C., junio doce (12) de dos mil tres (2003) Radicación número: 11001-03-15-000-2003-00586-01(AC)

Actor: FERNANDO ALBERTO GARCÍA FORERO

Demandado: SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL DEL CONSEJO DE

ESTADO

Referencia: Acción de Tutela F A L L O Decide la Sala la acción de tutela presentada por el actor contra la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado de conformidad con lo establecido en el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

ANTECEDENTES El señor Fernando Alberto García Forero en nombre propio interpuso acción de tutela contra la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado por considerar vulnerado su derecho fundamental de petición. Indicó como hechos que dieron origen a la presente acción los siguientes: Manifestó que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió el 7 de

marzo del 2003 una acción popular por él instaurada en contra de ECOPETROL y de Texas Petroleum Company en la que se solicita que se declare “que el contrato para producción incremental Catalina, suscrito el 8 de febrero de 2003 entre las accionadas, es ilegal, contrario a los intereses patrimoniales públicos de la nación colombiana, a la moralidad administrativa y, por contera a los derechos colectivos de sus integrantes”. (fl. 1). Expresó que una vez notificadas las partes y luego de un “encendido debate” en la Comisión V Constitucional Permanente del Senado de la República, en el que se discutió la celebración del mencionado contrato, el Gobierno Nacional por conducto del Ministro de Minas y Energía, informó a la opinión pública que se elevaría una consulta al Consejo de Estado, para que éste dilucidara el alcance jurídico de la expresión “producción incremental”. Afirmó que luego de verificar que el Ministerio había elevado la mencionada consulta, procedió a formular un derecho de petición a la Consejera Susana Montes de Echeverri en la que le solicitó “que, al momento de resolver la consulta que por reparto a ella había correspondido, la Sala considerara si debía declararse inhibida, teniendo en cuenta hechos determinantes que con el mismo pedimento puse en su conocimiento” (fl. 1), tales como la judicialización del tema en razón de la acción popular, el interés de particulares en el asunto y la existencia de decisiones tomadas por la administración en relación con el tema. Indicó que los anteriores aspectos fueron debidamente fundamentados en pronunciamientos que sobre el particular ha proferido la propia Corporación accionada y en los que ha

concluido que en tales casos procede una decisión inhibitoria. Señaló que el 12 de mayo siguiente le fue rechazada su petición por la accionada y se dispuso su devolución. Indicó que la determinación de los miembros de la Corporación accionada se fundamentó en que el derecho de petición está relacionado con actuaciones administrativas y las consultas que se tramitan por la Sala de Consulta y Servicio Civil no pueden considerarse como tales, además que en el ejercicio de su función consultiva no es posible admitir la intervención de terceros ni tiene aplicabilidad lo dispuesto en el artículo 25 del C.C.A. Argumentó que las autoridades de la República siempre actúan en ejercicio de una de tres funciones: legislativa, administrativa o jurisdiccional, por lo que concluyó que la expresión “función consultiva” no puede entenderse como una cuarta función que pueda añadirse a la altura de las otras tres funciones. Agregó que la decisión de la accionada “obedece a dos errores garrafales” que consisten en suponer que sus actuaciones no son propiamente administrativas y que la Sala no hace parte de las autoridades ante las cuales los ciudadanos pueden formular peticiones respetuosas. Sostuvo que los argumentos de la demandada “tergiversan” el contenido del artículo 23 de la Constitución Nacional, pues por un lado supedita el ejercicio del derecho de petición a la existencia de actuaciones administrativas propiamente dichas, lo cual confunde y comporta una arbitrariedad para el disfrute del derecho y de otra parte, porque la expresión “autoridades” no involucra únicamente a aquéllas que en sede administrativa adelantan actuaciones para adoptar decisiones que tengan

las características de actos administrativos. Afirmó que las autoridades siempre actúan en ejercicio de una y solo una de las tres funciones existentes, es decir, la ejecutiva, jurisdiccional o legislativa y ante todas ellas los ciudadanos podrán formular peticiones respetuosas, pero tratándose de autoridades judiciales, se debe tener legitimación en la causa. Indicó que no existe norma alguna que prohíba a los ciudadanos elevar peticiones respetuosas a la Sala de Consulta y Servicio Civil, pues la ley lo que prohíbe a dicha Corporación es divulgar los conceptos que ha preparado para el Gobierno Nacional cuando éste no la ha autorizado. Finalmente argumentó que si bien es cierto la ley indica quiénes, de manera exclusiva y excluyente, pueden elevar consultas ante la Corporación demandada, “nótese que, ni por asomo, el suscrito estaba solicitando que se me absolviera duda, ni estaba consultando nada, puesto que simplemente estaba dando a conocer una situación de hecho y solicitando que lo precisado para el caso por la Sala fuera consistente con los conceptos precedentes que de ella misma han emanado. No puede afirmarse que por consiguiente el suscrito estuviera pretendiendo actuar en calidad de interviniente” (fl. 4). Mediante el ejercicio de la presente acción la parte actora pretende: “Que se ordene a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Honorable Consejo de Estado que, en cumplimiento del precepto constitucional que otorga al suscrito ciudadano el derecho fundamental de formular peticiones respetuosas a las autoridades, reciba la petición que fue presentada y la atienda, de modo que lo expuesto en ella tenga en cuenta, bien sea para

acogerlo o para desestimarlo según el criterio de sus integrantes, de acuerdo con la constitución y con la ley”. (fl. 2). Una vez avocado el conocimiento por esta Corporación se ordenó notificar a la accionada. LA OPOSICIÓN Los magistrados integrantes de la Corporación accionada dieron respuesta a los hechos objeto de tutela en los siguientes términos: Luego de realizar una breve reseña histórica de las funciones que ha ejercido el Consejo de Estado, precisaron que en el artículo 236 de la Constitución de 1991 y la Ley 270 de 1996 se dividió ésta Corporación en Salas a las cuales se les atribuyó una función específica. Indicaron que la Sala de Consulta y Servicio Civil es parte integrante del Consejo de Estado aunque no tenga funciones jurisdiccionales y no hace parte de la Rama Ejecutiva pues sus integrantes no son nominados por el ejecutivo. Aclararon que la función consultiva no puede subsumirse en la función administrativa por cuanto las dos son diferentes e independientes y el hecho de ejercer algunas funciones de carácter administrativo como nombrar abogados asistentes y empleados de la Secretaría ello no significa que es también administrativa su función consultiva. Manifestaron que el día 11 de abril del 2003, el Ministro de Minas y Energía formuló una consulta ante la Sala sobre el concepto de “producción incremental”, la cual fue repartida el 25 de abril siguiente a la Dra. Susana Montes de Echeverri. Afirmaron que es cierto que el actor elevó una petición en la que solicitó que al momento de resolver la consulta la Sala considerara si debía declararse inhibida por haber instaurado el peticionario una acción popular. Agregaron que el demandante no es ministro, ni director de departamento

administrativo, ni funcionario público, sino un ciudadano particular razón por la cual concluyeron que no tiene atribución alguna para formular consultas o para concurrir a las deliberaciones del Consejo de Estado cuando éste ejerce su función consultiva. Argumentaron que el escrito presentado por el actor no contiene un verdadero derecho de petición pues se limita a sugerir que la Sala considere si debe declararse inhibida para conceptuar. Reiteraron que el derecho a pedir dictamen o concepto de la Sala lo tiene exclusivamente el Gobierno Nacional y sólo él podría retirar o pedir a la Sala que se abstenga de decidirla. Señalaron que admitir un derecho de petición en la función consultiva conduciría a absurdos como el que ahora se pretende, como es que la función no se cumpla por intromisión de una persona ajena al gobierno o que por vía del derecho de petición en la función consultiva al considerar esta como administrativa, se llegue a la interposición de recursos o acciones contra los conceptos emitidos por la Sala, los cuales no son obligatorios. Explicaron que los conceptos tienen el carácter de reservado entonces cuestionaron la forma como el presunto peticionario podría enterarse de la respuesta a su petición y si el solicitante una vez publicado el concepto, podría impugnarlo por vía administrativa o judicial, frente a lo cual estimaron que ello no era posible por cuanto el concepto no tiene el carácter de obligatorio, no define situaciones jurídicas individuales y por lo mismo no puede generar un trámite posterior a su pronunciamiento. Agregaron que en algunas ocasiones la Sala se ha abstenido de resolver algunas consultas cuando el mismo asunto es de conocimiento de la jurisdicción contencioso administrativa y así se lo ha comunicado al gobierno nacional, porque

considera que en esos casos el concepto por no ser obligatorio no resuelve el conflicto. No obstante ha accedido a la consulta cuando el gobierno quiere propiciar una eventual conciliación. Finalmente citaron las sentencias T-290 de 1993 y T-298 de 1997 de la Corte Constitucional relacionadas con la improcedencia del derecho de petición en las actuaciones judiciales y precisaron que si bien dichos pronunciamientos se refieren a providencias proferidas en ejercicio de función jurisdiccional, son aplicables al tema ya que por mandato constitucional la Corporación accionada debe atender exclusivamente al Gobierno Nacional sin participación de personas diferentes de conformidad con el artículo 111 del C.C.A. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Nacional reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991 que en el artículo 1° establece:" Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto", la cual procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Mediante el ejercicio de la presente acción la parte actora pretende en concreto que se le ampare el derecho fundamental de petición y en consecuencia se ordene a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo

de Estado tramitar la petición elevada el día 6 de mayo del 2003. De los documentos allegados al expediente se advierte que el actor presentó un escrito ante la Secretaría de la Corporación accionada el 6 de mayo del 2003 (fl. 12 v.), en la cual luego de realizar una relación de los hechos que motivaron la solicitud y que son similares a los expuestos con ocasión de la presente acción, expresó: “Sin más particulares me suscribo de Uds. reiterando con todo respeto mi solicitud en el sentido de que todo lo antedicho sea considerado al momento de hacer un pronunciamiento, y que no cambie, --porque no hay razones válidas para que así sea--, la invariable línea conceptual que esa Honorable Corporación hasta ahora ha mantenido en casos como el presente, por lo que ha declararse, tal como corresponde, INHIBIDA PARA CONCEPTUAR sobre el tema de la referencia, dejando que sobre el particular se pronuncien los jueces naturales” (fl. 12). Se advierte que la Corporación accionada dio respuesta el 12 de mayo del 2003 (fls. 7 y 8) en el sentido de devolver el escrito presentado por el accionante con fundamento en que el derecho de petición no resulta procedente respecto de las consultas que tramitan ya que no se trata de una actuación administrativa ni hacen parte de un procedimiento de tal naturaleza. Además indicó que la potestad consultiva está radicada únicamente en cabeza del Gobierno Nacional. Esta Corporación advierte que el artículo 23 de la Constitución Nacional establece: “Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las autoridades por motivos de interés general o particular y a obtener pronta resolución. El legislador podrá

reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para garantizar los derechos fundamentales” Del precepto constitucional trascrito se observa que la interposición de una petición implica correlativamente para la autoridad ante la cual se presenta, la obligación de dar respuesta a la solicitud del peticionario. Además se deduce que el ejercicio del derecho de petición tiene como objeto obtener un pronunciamiento de fondo en relación con el asunto de que trate la solicitud en cada caso. En primer término esta Corporación debe precisar que en relación con el ejercicio del derecho de petición ante los jueces, la Corte Constitucional en la sentencia T-377 de abril 3 del 2000 expresó: a) El derecho de petición no procede para poner en marcha el aparato judicial o para solicitar a un servidor público que cumpla sus funciones jurisdiccionales, ya que esta es una actuación reglada que está sometida a la ley procesal. Ahora bien, en caso de mora judicial puede existir transgresión del debido proceso y del derecho de acceso efectivo a la justicia; pero no del derecho de petición. b) Dentro de las actuaciones ante los jueces pueden distinguirse dos. De un lado, los actos estrictamente judiciales y, de otro lado, los actos administrativos. Respecto de éstos últimos se aplican las normas que rigen la administración, esto es, el Código Contencioso Administrativo. c) Por el contrario, las peticiones en relación con actuaciones judiciales no pueden ser resueltas bajo los lineamientos propios de las actuaciones administrativas, como quiera que “las solicitudes que presenten las partes y los intervinientes dentro de aquél [del proceso] en asuntos relacionados con la litis tienen un trámite en el que prevalecen las reglas del proceso”1

De lo anterior se advierte, como lo expresó la accionada, que sólo es susceptible de derecho de petición ante los jueces, todos aquellos asuntos relacionados con las funciones administrativas que dentro del ejercicio de su actividad les correspondan. No obstante lo anterior debe advertirse que la ley en algunos casos expresamente determinados ha posibilitado el ejercicio del mencionado derecho ante los jueces en relación con sus funciones jurisdiccionales, como lo establecido en el artículo 30 del Código de Procedimiento Penal: Artículo 30. Acceso al expediente y aporte de pruebas por el perjudicado. La víctima o el perjudicado, según el caso, podrán ejercer el derecho de petición ante el funcionario judicial con el fin de obtener información o hacer solicitudes específicas, pudiendo aportar pruebas. El funcionario deberá responder dentro de los diez (10) días siguientes. Ahora bien, se observa que en el caso concreto la “petición” elevada por el accionante se dirigió ante la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, Corporación que carece de funciones jurisdiccionales de conformidad con el artículo 236 de la Constitución que establece: Artículo 236. El Consejo de Estado tendrá el número impar de magistrados que determine la ley. El Consejo se dividirá en salas y secciones para separar las funciones jurisdiccionales de las demás que le asignen la Constitución y la ley. La Ley señalará las funciones de cada una de las salas y secciones, el número de magistrados que deban integrarlas y su organización interna. (Subrayas fuera de texto) En efecto, a través de los artículos 237 numeral 3° de la Constitución y 38

de la Ley 270 de 1996 se precisaron las “demás funciones” a que se hizo 1 Sentencia T-334 de 1995 M.P. José Gregorio Hernández Galindo referencia en el artículo transcrito de la Constitución, normas a partir de las cuales se puede establecer la función consultiva radicada en cabeza del Consejo de Estado y concretamente de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los asuntos señalados en el último artículo citado. Así las cosas se puede concluir, que la Sala accionada no tiene funciones jurisdiccionales pues legalmente le ha sido asignada una función consultiva y eventualmente cumple funciones administrativas en relación al empleo que desempeñan. Tal es el caso del nombramiento de funcionarios a su cargo, como lo expuso la demandada en su escrito de contestación. En consecuencia esta Corporación advierte que las funciones administrativa y consultiva radicadas en cabeza de la demandada constituyen dos atribuciones totalmente diferentes y con finalidades igualmente distintas, por ello no puede afirmarse que la función consultiva constituya o pueda asimilarse a una función administrativa y viceversa. Por otra parte se advierte que el trámite de las consultas que formula el Gobierno Nacional se rigen por un procedimiento especial establecido en los artículos 110 a 112 del C.C.A. en el que se destaca el carácter de reservado de los conceptos emitidos y la legitimidad para elevar la consulta, normas que se aplican de manera preferencia al tenor de lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 1° íbidem. De conformidad con lo anterior se advierte, que si en relación con las actuaciones judiciales, salvo las excepciones previstas en la ley, no es posible estimar que procede el derecho de petición por cuanto se considera

que es a través de las reglas del proceso que las partes deben encausar sus solicitudes, tales condiciones deben predicarse más aún en cuanto al ejercicio del mencionado derecho frente a la función consultiva que radica en cabeza de la Corporación accionada, toda vez que los asuntos que le corresponden conocer además de tener el carácter de reservados, cuentan con un trámite especial al cual sólo pueden acudir los miembros del Gobierno Nacional, características todas éstas que hacen devenir en impertinentes las solicitudes relacionadas con los asuntos de conocimiento de la Sala. Precisado lo anterior, en el sub examine esta Sala observa que analizado el escrito que da lugar a esta acción es claro que la “petición” elevada por el accionante ante la Sala de Consulta y Servicio Civil, no tiene como finalidad obtener una respuesta concreta frente al asunto planteado, pues como el mismo actor lo sostiene, su finalidad con el escrito no era el de absolver alguna duda o una consulta. Se advierte que el escrito presentado por el demandante constituye un medio a través del cual solo pretende informar a la accionada la existencia de un proceso judicial relacionado con el tema objeto de la consulta y con fundamento en tal circunstancia estima que debe tenerse en cuenta la jurisprudencia que ante hechos similares ha proferido la accionada y por ello su decisión sea inhibitoria. Así las cosas, se observa que tal manifestación del accionante a través del escrito presentado como petición, no puede ser objeto de protección mediante la presente acción pues de él no puede predicarse tal naturaleza ya que no se refiere a una actuación administrativa por parte de la Sala de Consulta y Servicio Civil y además no puede permitirse que bajo el amparo de tal derecho se pretenda indicar el sentido de los asuntos sometidos a

conocimiento de la demandada, pues ello implicaría una indebida intromisión en la función que desempeña, amén de restarle autonomía y posibilitar que por tal vía cualquier ciudadano intervenga en las consultas que sólo el Gobierno Nacional, en las condiciones de ley, puede formular ante la Corporación accionada. Por lo anterior no advierte la Sala que se haya vulnerado el derecho de petición y en consecuencia esta Corporación denegará la acción de tutela incoada por el accionante. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A

1. Deniégase la acción de tutela impetrada por el señor Fernando Alberto

García Forero.

2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

3. Notifíquese a las partes por el medio más expedito posible.

Cópiese, publíquese, notifíquese, cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. LIGIA LÓPEZ DÍAZ GERMÁN AYALA MANTILLA Presidente de la Sección

MARÍA INÉS ORTÍZ BARBOSA JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ

MERCEDES TOVAR DE HERRÁN

Secretaria General