CE-11001-03-15-000-2003-1064-01(AC)-2004

NOTIFICACION A ENTIDAD DEMANDADA - El no producirse vulnera el derecho al debido proceso y defensa / CONDENA A ENTIDAD DEMANDADA - No procede cuando no ha sido notificada la demanda / AERONAUTICA CIVIL - La sentencia que la condena no tiene validez, al no haber sido notificada de la demanda / DERECHO AL DEBIDO PROCESO - Se viola al no notificarle la demanda a la entidad demandada Efectivamente le fue vulnerado el debido proceso y el derecho a defenderse a la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil quien fuera condenada en la sentencia atacada sin notificarse ni vincularse al proceso de restablecimiento del derecho y a pesar de haber sido admitida la demanda en su contra no se ordenó la notificación, no obstante que por su naturaleza jurídica, “es una entidad de carácter técnico, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrita al Ministerio de Transporte, para ejercer las funciones de la Autoridad Aeronáutica en todo el territorio nacional”. Se le aplica el régimen presupuestal, de contratación y de personal previsto para los establecimientos públicos (artículo 68 Decreto 2171). En los procesos contenciosos corresponde al Director General ejercer la dirección y representación legal de la Unidad, y como tal suscribir los contratos que celebre la Entidad, de conformidad con la ley. (numeral 8° del artículo 72). Por lo anteriormente examinado, estima la Sala que el Tribunal accionado incurrió en vía de hecho al desconocer el debido proceso por cuanto no tuvo la AERONÁUTICA CIVIL oportunidad de vincularse ni de

defenderse en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho entablado en su contra, no obstante haber puesto en evidencia este hecho el Ministerio de Transporte en el escrito de contestación acápite de excepciones. Por las anteriores circunstancias se amparará el derecho al debido proceso a la entidad accionante y se ordenará declarar sin valor y efecto jurídico lo actuado a partir de la sentencia del 30 de enero de 2001, proferida por la Sala de Descongestión del Tribunal Contencioso Administrativo de Santander, Norte de Santander y Cesar y en su lugar, se ordenará al Tribunal accionado rehacer el procedimiento llevado a cabo en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, garantizando el derecho al debido proceso y defensa de las partes.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ

Bogotá D.C, veintinueve (29) de enero del año dos mil cuatro (2004) Radicación número: 11001-03-15-000-2003-1064-01(AC)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONAÚTICA CIVIL

Demandado: CONSEJO DE ESTADO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN “A”

Y OTRO.

Referencia: Asuntos Constitucionales - Acción de TutelaProcede la Sala a decidir la acción de tutela interpuesta por la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL “AEROCIVIL” actuando por medio de apoderado contra el CONSEJO DE ESTADO SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”, TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL NORTE DE SANTANDER SALA DE DECISIÓN Y EL TRIBUNAL DE DESCONGESTIÓN DE SANTANDER, NORTE DE SANTANDER Y CESAR, en el fallo proferido en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por Víctor Arnoldo Consuegra García

contra el MINISTERIO DE TRANSPORTE Y LA AERONÁUTICA CIVIL.

El apoderado del accionante solicitó la protección del derecho constitucional fundamental al debido proceso.

ANTECEDENTES HECHOS: Expuso el apoderado de la Aeronáutica Civil que el señor Víctor Arnoldo Consuegra García hace más de 35 años desempeña labores propias en el campo de la aviación, de los cuales 22 años los ha prestado al servicio del entonces

Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, hoy Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil. Afirmó que para el mes de mayo de 1991 el señor Víctor Arnoldo Consuegra García venía ocupando el cargo de Inspector Técnico Aeronáutico Grado 14 en la zona número 5 Aeropuerto Camilo Daza de Cúcuta, devengando una asignación básica mensual de $195.662. A partir del 1 de junio de 1991, en cumplimiento de la Resolución No. 6372 de 31 de mayo de 1991, se causó el retiro del Jefe de Unidad Control Técnico Seccional Cúcuta quien percibía $236.176, como asignación básica mensual y en consecuencia mediante comunicación telegráfica No. 181500 SKBOYAYO, se encargó como Jefe de dicha Unidad al señor Víctor

Arnoldo Consuegra, cargo que lo ha ejercido por más de 5 años percibiendo una remuneración acorde al grado 14 que tenía en el cargo de Inspector Técnico Aeronáutico. Por lo anterior, el señor Víctor Arnoldo Consuegra a través de apoderado presentó demanda contencioso administrativa de carácter subjetivo y contenido laboral contra la Nación – Ministerio de Transporte – Dirección General de la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Manifestó que el apoderado de la parte actora presentó el libelo demandatorio “un cúmulo de errores” al referirse en el acápite de designación de las partes y sus representantes en cuanto a la parte demandada a la NACIÓN – MINISTERIO DEL TRANSPORTE – DIRECCIÓN GENERAL DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE AERONÁUTICA CIVIL, entidad de derecho público del orden territorial con personería jurídica conforme al artículo 80 de la Ley 153 de 1887, representada legalmente por su Ministro del Transporte, cargo que al momento de presentación de esta demanda desempeña el Doctor Carlos Hernán López, o quien esté delegado u ocupe el cargo”. Afirmó que mediante auto del 29 de julio de 1997 el Magistrado Ponente admitió la demanda y dispuso notificar personalmente el proveído y correr traslado de la demanda al señor Ministro del Transporte en su condición de Representante Legal de la Nación, por conducto del Asesor Regional del Ministerio del Transporte de Norte de Santander, además no encontró incorporado en ningún folio constancia de notificación personal alguna para la Unidad Administrativa

Especial de Aeronáutica, para lo cual se indagó a la Dirección Regional y la Administración del Aeropuerto Camilo Daza de Cúcuta pudiendo establecerse que eso no ocurrió, por lo tanto concluyó que la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil “AEROCIVIL” no se hizo parte en el proceso ya que no fue notificada personalmente como lo establece el artículo 150 del Código Contencioso Administrativo, ni se le vinculó al proceso. Expresó que el Ministerio del Transporte contestó la demanda oportunamente y presentó tres excepciones para ser decididas en la sentencia y lógicamente la Aeronáutica no la contestó por cuanto no había sido notificada ni vinculada en ninguna forma, por lo tanto no fue parte en el proceso y así se tramitó hasta proferir sentencia. Agregó que el proceso se sometió a reparto el 29 de agosto de 2000 en el Tribunal Administrativo de Santander para ser fallado por un Tribunal de Descongestión, el cual mediante sentencia del 30 de 2001 dispuso declarar no probadas las excepciones propuestas por la parte demandada; declaró nulo el acto administrativo 216-04-006 de enero 3 de 1997 originario del Jefe de División de personal de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil; ordenó a la misma entidad el pago del reajuste salarial conforme al cargo y se denegaron las demás pretensiones de la demanda. Agregó que en Sala de Decisión, el Tribunal Administrativo del Norte de Santander, decidió enviar a consulta ante el Consejo de Estado y en febrero 15 de 2002 el Magistrado Ponente devuelve el expediente al Tribunal de origen con

el concepto de que “como la entidad demandada ejerció la defensa de sus derechos precisamente con la actuación anterior, la sentencia proferida por el Tribunal, no es consultable al tenor de lo previsto en la norma señalada”. Posteriormente afirmó que mediante escrito entregado en el Consejo de Estado el 5 de abril de 2002 el Ministerio del Transporte por medio de apoderado interpone recurso de súplica para obtener el trámite del grado de consulta y en Sala de Decisión celebrada el 14 de junio de 2002 resolvió confirmar la decisión al Ponente. Consideró el apoderado de la Aeronáutica Civil que “indudablemente” se vulneró el derecho fundamental al debido proceso a su representado y demás derechos fundamentales por extensión al condenarla sin la observancia del debido proceso; y afirmó que “el Tribunal Administrativo de Norte de Santander al notificar por edicto la sentencia controvertida sin advertir el error y la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado que tuvieron en su despacho este proceso al afirmar que la entidad demandada habría ejercido el derecho de defensa”. Sostuvo que quién ejerció el derecho de defensa fue el Ministerio de Transporte “pero la entidad condenada en este caso la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, no pudo hacer uso de ese derecho por no ser parte en ese proceso y en este caso hubo error en el sujeto procesal”.

PETICIÓN.

El accionante solicitó la protección del derecho constitucional fundamental al debido proceso en conexidad con los derechos al acceso a la administración de justicia.

TRÁMITE.

Admitida la demanda se ordenó notificar a los Magistrados integrantes de la Sección Segunda Subsección “A” del Consejo de Estado y los Magistrados del Tribunal Contencioso Administrativo de Norte de Santander, y además, se ordenó comunicar la acción de tutela al Ministro de Transporte y al señor Víctor Arnoldo Consuegra García demandante en el proceso objeto de esta acción ya que la decisión que se tomase podría afectarlos como terceros interesados. CONTESTACIÓN El apoderado del Ministerio de Transporte contestó la referida acción, manifestó coadyuvar la acción de tutela incoada por la accionante insistiendo que la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil es una entidad autónoma, con personería jurídica y patrimonio propio e independencia para proferir sus actos administrativos por lo tanto le corresponde a dicha entidad responder por los efectos jurídicos producidos por ellos y no al Ministerio de Transporte, además afirmó que el Tribunal no notificó el auto admisorio de la demanda a la AEROCIVIL con el fin de que ésta ejerciera el derecho a la defensa, pero al momento de producir decisión de fondo declara la nulidad de un acto administrativo proferido por ella con la consecuencial condena para la misma, siendo evidente la violación al derecho fundamental al debido proceso así como también, es evidente dicha violación en la valoración realizada por la Sección Segunda Subsección “A” del Consejo de Estado al desechar el grado de consulta otorgado por el Tribunal bajo el argumento de que se había ejercido el derecho a la defensa. Finalmente expresó que es deber legal del Ministerio de Transporte

coadyuvar en las acciones judiciales tendientes al restablecimiento de la legalidad, en la concreción del debido proceso que garantice el derecho a la defensa de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, ente adscrito al Ministerio con el efecto de que pueda controvertir la supuesta ilegalidad del acto administrativo objeto de la demanda de la cual se solicita su debida notificación.

CONSIDERACIONES DE LA SALA: Conforme lo estatuye el artículo 86 de la C.P., la acción de tutela puede ser ejercida en cualquier momento por sí mismo o por quien actúe a su nombre ante los jueces la protección de los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública. Así mismo dispone que procederá cuando el afectado no cuente con otro mecanismo de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

La Sala reitera que la solicitud de acción de tutela contra providencia judicial es improcedente; desde antes de la sentencia C543 del 1º de octubre de 1992, que declaró la inexequibilidad del art. 40 del Decreto 2591 de 1991, ha sido claro su criterio de que la acción de tutela no procede contra providencias judiciales. Solamente es dable cuando se incurra en algunos de los elementos para que se constituya en una vía de hecho (una operación material o un acto que supere el simple ámbito de la decisión; un juicio sobre la actuación que desnaturaliza su carácter jurídico, lo cual implica una mayor gravedad que la que se deriva del simple juicio de legalidad; una grave lesión o amenaza de un derecho

fundamental) En reciente pronunciamiento la Corte Constitucional1 frente a la acción de tutela contra providencia judicial, sostuvo: “3.1. Breve alusión al concepto de vía de hecho La doctrina constitucional establecida por esta Corte, ha señalado con claridad que la acción de tutela procede contra las providencias judiciales, en forma estrictamente excepcional, cuando aquellas configuren una vía de hecho. Este es un concepto elaborado por la jurisprudencia para referir aquellas actuaciones judiciales en las que el juez que decide un conflicto jurídico asume una conducta que contraría de manera evidente el ordenamiento vigente violando derechos fundamentales. Tal comportamiento puede traducirse en (1.) la utilización de un poder concedido al juez por el derecho para un fin no previsto en las disposiciones legales (defecto sustantivo), (2.) en el ejercicio de una atribución por un órgano que no es su titular (defecto orgánico), (3.) en la aplicación del 1 SENTENCIA SU 159 de 2002. M.P. doctor José Manuel Cepeda Espinosa derecho sin contar con el apoyo de los hechos determinantes del supuesto legal a partir de pruebas válidas (defecto fáctico), o (4.) en la actuación por fuera del procedimiento establecido (defecto procedimental). Esta carencia sustancial de poder o de desviación del otorgado por la ley, revelan (i.) una manifiesta desconexión entre lo establecido en el ordenamiento y la voluntad del funcionario judicial (que aparejará su descalificación como acto judicial) y (ii.) una clara violación de los derechos fundamentales de quien sufre las consecuencias del

acto arbitrario.

Ahora bien: el recurso de amparo que se intenta contra las vías de hecho judiciales -cuando sea procedente ante la ausencia de otro medio de defensa judicial o como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, se endereza a garantizar el respeto al debido proceso (artículo. 29 C.P.) y el derecho de acceso a la justicia (artículo 229 C.P.). La revisión de una decisión judicial en sede de tutela, por la presunta existencia de una vía de hecho, en cierta forma, y en algún grado, limita los principios que garantizan la autonomía e independencia de los funcionarios judiciales (artículo. 228 C.P.); sin embargo, el principio de independencia judicial se funda en la necesaria relación de obediencia y acatamiento que en todo momento ha de observar el juez frente al ordenamiento jurídico, el cual constituye, como lo expresa la Constitución, la fuente de sus poderes y el fundamento de sus decisiones. La independencia judicial no significa autonomía para desconocer los derechos constitucionales fundamentales. La especialidad de las jurisdicciones no justifica dejar de aplicar el derecho común a todas ellas que es el derecho constitucional. Pero no cualquier irregularidad del juez constituye una vía de hecho. Corresponde en este caso analizar si lo alegado por el actor en efecto sucedió y si ello representa una vía de hecho. (...) Ahora, en el presente asunto pretende el apoderado de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE LA AERONÁUTICA CIVIL que se ampare el derecho constitucional fundamental al debido proceso, toda vez que en su sentir le fue vulnerado a su representada en la sentencia proferida el 31 de enero del

año 2001 por la Sala de Descongestión del Tribunal Contencioso Administrativo de Santander, Norte de Santander y Cesar al condenar a la Aeronáutica Civil sin haber sido notificada ni vinculada al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Víctor Arnoldo Consuegra García (Radicado N° 2000-0193) y el Consejo de Estado por negar el grado de consulta aduciendo que se concedió el derecho de defensa a las partes. Como quiera que no existiendo otro medio ordinario de defensa judicial a la parte accionante, considera la Sala que es procedente entrar a resolver si se incurrió en vía de hecho en las providencias atacadas. De los documentos allegados a la presente acción de tutela se extrae lo siguiente: El señor Víctor Arnoldo Consuegra García a través de apoderado interpuso el 9 de mayo de 1997, demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la NaciónMinisterio de Transporte – Dirección General de la Unidad Administrativa Especial AERONÁUTICA CIVIL, pretendiendo la nulidad del acto administrativo N° 216-04-006 del 3 de enero de 1997, expedido por el Jefe de la División Personal de la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil por medio del cual le negó la reclamación de reconocimiento y pago de la liquidación de los factores salariales correspondientes al cargo -por encargode Jefe de la Unidad de Control Técnico Seccional Cúcuta, ocupado por el demandante. Como consecuencia de la anterior declaración se ordene a las demandadas el reajuste salarial conforme corresponde al cargo mencionado desde el 1° de junio de 1991

“hasta el momento en que se produzca el reconocimiento y correspondiente pago del reajuste del nivel salarial que corresponde al cargo que actualmente ocupa el señor CONSUEGRA”; solicitó además los intereses corrientes moratorios y su respectivo reajuste del valor (fls. 1 a 17). Mediante auto del 29 de julio de 1997 el Magistrado Ponente del Tribunal Contencioso Administrativo de Norte de Santander admitió la demanda contra la Nación –Ministerio de TransporteDirección General de la Unidad Administrativa Especial y AERONÁUTICA CIVIL. Ordenó en consecuencia, notificar personalmente al señor Procurador Judicial para Asuntos Administrativos del Tribunal en reparto; notificar personalmente y correr traslado de la demanda al señor MINISTRO DE TRANSPORTE por conducto del ASESOR REGIONAL DEL MINISTERIO DE TRANSPORTE DE NORTE DE SANTANDER; la fijación en lista y la suma que se debía cancelar por gastos del proceso y ordenó solicitar los antecedentes administrativos del acto acusado al Jefe de la División de Personal de la Aeronáutica Civil (fl.85). A través de apoderada el Ministerio de Transporte respondió la demanda en la cual propuso las excepciones de falta de agotamiento de vía gubernativa ante el Ministerio de Transporte y la falta de legitimación por pasiva al considerar que conforme al artículo 68 del Decreto 2171 de 1992 la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil es una entidad de carácter técnico, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrita

al Ministerio de Transporte, el régimen presupuestal de contratación de personal es el previsto para los establecimientos públicos (fls. 231 y ss). En el concepto el Ministerio Público solicitó se accediera a las súplicas de la demanda debido a que del material probatorio se dedujo que el actor tiene derecho; no analiza las excepciones propuestas por el Ministerio de Transporte. Mediante sentencia proferida el 30 de enero de 2001, la Sala de Descongestión del Tribunal Contencioso Administrativo de Santander, Norte de Santander y Cesar realizó un análisis de las pruebas obrantes en el proceso para establecer, entre otros, que la Aeronáutica Civil conforme al decreto 2171 de 1992 es una entidad de carácter técnico, con personería jurídica, autonomía administrativa, adscrita al Ministerio de Transporte pero respecto a las excepciones propuestas por el Ministerio de Transporte no las consideró procedentes y finalmente las declaró no probadas, declaró nulo el acto demandado y ordenó a la “Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil, el pago del reajuste salarial conforme al cargo de jefe Unidad Control Técnico Seccional Cúcuta, que ocupa el señor VÍCTOR ARNOLDO CONSUEGRA GARCÍA desde el 1° de junio de 1991, excepto la prescripción trienal”. Condenó a la Aeronáutica a pagar los intereses corrientes y moratorios (art. 177 del C.C.A.), denegó las demás pretensiones de la demanda. La sentencia se sometió al grado de consulta y en esta instancia el Magistrado Ponente por auto del 15 de febrero de 2002, consideró que el Ministerio de

Transporte había ejercido su derecho de defensa y por lo tanto conforme al artículo 184 del C.C.A., en materia laboral, no es consultable. El Ministerio de Transporte recurrió en súplica ordinaria y por auto del 14 de junio de 2002 la Sección Segunda Subsección “A” de esta Corporación confirmó el auto suplicado (fls. 424 a 438). De lo anteriormente analizado, advierte la Sala que efectivamente le fue vulnerado el debido proceso y el derecho a defenderse a la Unidad Administrativa Especial Aeronáutica Civil quien fuera condenada en la sentencia atacada sin notificarse ni vincularse al proceso de restablecimiento del derecho y a pesar de haber sido admitida la demanda en su contra no se ordenó la notificación, no obstante que por su naturaleza jurídica, “es una entidad de carácter técnico, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, adscrita al Ministerio de Transporte, para ejercer las funciones de la Autoridad Aeronáutica en todo el territorio nacional”. Se le aplica el régimen presupuestal, de contratación y de personal previsto para los establecimientos públicos (artículo 68 Decreto 2171). Además, en los procesos contenciosos corresponde al Director General ejercer la dirección y representación legal de la Unidad, y como tal suscribir los contratos que celebre la Entidad, de conformidad con la ley. (numeral 8° del artículo 72). Por lo anteriormente examinado, estima la Sala que el Tribunal accionado incurrió en vía de hecho al desconocer el debido proceso por cuanto no tuvo la AERONÁUTICA CIVIL oportunidad de vincularse ni de defenderse en el proceso

de nulidad y restablecimiento del derecho entablado en su contra, no obstante haber puesto en evidencia este hecho el Ministerio de Transporte en el escrito de contestación acápite de excepciones. Por las anteriores circunstancias se amparará el derecho al debido proceso a la entidad accionante y se ordenará declarar sin valor y efecto jurídico lo actuado a partir de la sentencia del 30 de enero de 2001, proferida por la Sala de Descongestión del Tribunal Contencioso Administrativo de Santander, Norte de Santander y Cesar y en su lugar, se ordenará al Tribunal accionado rehacer el procedimiento llevado a cabo en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, garantizando el derecho al debido proceso y defensa de las partes. En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: AMPÁRASE EL DERECHO AL DEBIDO PROCESO Y EL DERECHO A LA

DEFENSA DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL AERONÁUTICA CIVIL.

EN CONSECUENCIA: DECLÁRASE SIN VALOR Y EFECTO JURÍDICO LO ACTUADO A PARTIR DE LA SENTENCIA DEL 30 DE ENERO DE 2001, INCLUSIVE, PROFERIDA POR LA

SALA DE DESCONGESTIÓN DEL TRIBUNAL CONTENCIOSO

ADMINISTRATVO DE SANTANDER, NORTE DE SANTANDER Y CESAR, EN EL

PROCESO RAD. N° 12632 RADICACIÓN DE DESCONGESTIÓN 2000-0193

Actor: VÍCTOR ARNOLDO CONSUEGRA GARCÍA. EN SU LUGAR,

ORDÉNASE AL TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER, en el término de cinco días contados a partir de la notificación de la presente providencia, rehacer el procedimiento llevado a cabo en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, Radicado N° 12632 Radicación de Descongestión 200-0193 actor VICTOR ARNOLDO CONSUEGRA contra la AERONÁUTICA CIVIL Y MINISTERIO DE TRANSPORTE, a partir del auto admisorio de la demanda. Si no fuere impugnada, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y ENVÍESE COPIA AL TRIBUNAL

DE ORIGEN. CÚMPLASE.

MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA GERMÁN AYALA MANTILLA

Presidente

LIGIA LÓPEZ DÍAZ JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ

MERCEDES TOVAR DE HERRÁN

Secretaria