CE-11001-03-15-000-2003-1362-02(AC)-2004

TUTELA CONTRA SENTENCIA DE TUTELA - El Decreto 2591 de 1991 no la permite y para ello se tiene la revisión de la Corte Constitucional / REVISIÓN DE TUTELAS POR LA CORTE CONSTITUCIONAL - Al analizar y decidir se pone fin al debate constitucional / CORTE CONSTITUCIONAL - Es el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional Resulta pertinente traer a colación, la sentencia SU-1219 de 21 de noviembre de 2001, en la cual, al resolver un asunto similar al que ahora ocupa la atención de la Sala en lo que respecta a la procedencia de la acción de tutela contra un fallo de tutela, por una supuesta vía de hecho, dijo la Corte Constitucional: “3.2 La intención del legislador colombiano, cuando reguló el procedimiento de la acción de tutela en el Decreto 2591 de 1991, fue excluir tajantemente la posibilidad de tutela contra fallos de tutela (art. 40, parágrafo 4º del D. 2591 de 1991). Pese a la declaratoria de inconstitucionalidad del mencionado artículo 40, por considerar la Corte que la tutela contra providencias judiciales era contraria a la Constitución -, lo cierto es que la doctrina de la tutela por las vías de hecho contra decisiones judiciales se ha impuesto jurisprudencialmente. Es pertinente recordar que la inexequibilidad del parágrafo que prohibía la presentación de acciones de tutela contra fallos de tutela resultó de la integración normativa que en la C-534 de 1992 efectuó la Corte. En ningún caso hubo un estudio de fondo sobre este punto preciso ni juzgó que sí debería proceder la tutela contra fallos de tutela”. “... El

afectado e inconforme con un fallo en esa jurisdicción, puede acudir ante la Corte Constitucional para solicitar su revisión. En el trámite de selección y revisión de las sentencias de tutela la Corte Constitucional analiza y adopta la decisión que pone fin al debate constitucional. Este procedimiento garantiza que el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional conozca la totalidad de las sentencias sobre la materia que se profieren en el país y, mediante su decisión de no seleccionar o de revisar, defina cuál es la última palabra en cada caso. Así se evita la cadena de litigios sin fin que se generaría de admitir la procedencia de acciones de tutela contra sentencias de tutela, pues es previsible que los peticionarios intentarían ejercerla sin límite en busca del resultado que consideraran más adecuado a sus intereses lo que significaría dejar en la indefinición la solicitud de protección de los derechos fundamentales. Tanto la Corte Constitucional como esta Sala reitera que no procede la acción de tutela contra sentencias de tutela. NOTA DE RELATORIA: Reiteración de la sentencia SU-1219 del 21 de noviembre de 2001 Ponente Dr. Manuel José Cepeda espinosa.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: GERMÁN AYALA MANTILLA

Bogotá, D.C, veinticinco (25) marzo de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 11001-03-15-000-2003-1362-02(AC)

Actor: ÁLVARO MARÍN DÍAZ

Demandado: CONSEJO DE ESTADO SECCION PRIMERA Y OTRO

Referencia: Impugnación acción de tutela.

FALLO Procede la Sala a decidir la impugnación interpuesta por la parte actora contra la providencia de 11 de diciembre 2003, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A” quien denegó la acción de tutela. ANTECEDENTES El ciudadano ÁLVARO MARÍN DÍAZ, instauró acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Primera y contra el Director General de la Policía Nacional, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho, de acuerdo a las consideraciones que se exponen a continuación: Manifestó que mediante Resolución 00078 de 16 de enero de 1997, el Director General de la Policía Nacional lo llamó a calificar servicios. Afirmó que por la razón anterior instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en única instancia, cuyo trámite correspondió al Tribunal Administrativo del Cauca, la cual fue repartida a la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que sin el menor juicio, profirió la sentencia N° 047 de 2 de noviembre de 2000, denegando las pretensiones solicitadas. Mencionó que impetró acción de tutela el 20 de noviembre de 2001, ante el juez Primero Penal del Circuito de Santander de Quilichao por considerar que el procedimiento de la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca fue arbitrario, acción de tutela que fue fallada el 18 de febrero de 2002 revocando la sentencia y ordenando al Tribunal Administrativo del Cauca que en

el término de 20 días hábiles debía, nuevamente, dictar sentencia dentro del proceso radicado N° 970603004. Señaló que con fecha 12 de marzo de 2002, el Tribunal Administrativo del Cauca, con ponencia de la Magistrada Doctora Hilda Calvache Rojas, profirió fallo de única instancia declarando la nulidad de la Resolución N° 00078 del 16 de enero de 1997, y ordenó el reintegro al servicio activo del actor. Agregó que el 5 de abril de 2002, la Policía Nacional impetró acción de tutela ante el Tribunal Administrativo del Cauca, contra el fallo de tutela del Juez Primero Penal del Circuito de Santander de Quilichao, alegando que dicha Institución no fue notificada como tercero interesado. Anotó que el Tribunal Contencioso Administrativo del Cauca mediante fallo del 15 de abril de 2002, declaró improcedente la acción de tutela impetrada por la Policía Nacional, ya que contra sentencia de tutela no procede acción de tutela. Expuso que la Sala de Selección Número Cuatro de la Corte Constitucional, el 25 de abril de 2002, excluyó de revisión la acción de tutela del señor Álvaro Marín Díaz, operando la cosa juzgada material de la misma. Manifestó que la Policía Nacional se declaró en desacuerdo con el fallo del Tribunal y acudió en impugnación ante el Consejo de Estado, siendo repartida a la Sección Primera, quien profirió fallo el 11 de julio de 2002, revocando las providencias del juez constitucional y del Tribunal Administrativo del Cauca, por

considerar que a la Policía Nacional se le había violado el derecho a la defensa como tercero interesado al no ser notificada del trámite de la acción de tutela. Afirmó que la Sección Primera del Consejo de Estado determinó que por la entrada en vigencia del Decreto 1382 de 2000, le correspondía rehacer el trámite a la Sección Cuarta y Quinta del Consejo de Estado, lo que en efecto sucedió, dichas Secciones determinaron que contra fallos judiciales no operaba la tutela y denegaron las súplicas de la acción, desconociendo la reiterada jurisprudencia de la Corte Constitucional a partir de la sentencia T-543. Concluyó solicitando se revocara el fallo de tutela del 11 de julio de 2002, proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado por ser violatorio de la Ley, y se deje en firme la sentencia del 12 de marzo de 2002, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca en el proceso de acción de nulidad y restablecimiento del derecho. OPOSICIÓN Los Magistrados de la Sección Primera del Consejo de Estado guardaron silencio. EL FALLO IMPUGNADO El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “A”, mediante providencia de 11 de diciembre de 2003, denegó la acción de tutela instaurada por el señor Álvaro Marín Díaz argumentando lo siguiente: Indicó que el actor pretende por medio de la presente acción se revoque el fallo del 11 de julio de 2002, dictado en segunda instancia por la Sección Primera del Consejo de Estado, por considerar que es violatorio de la ley y de la Constitución

Política y que como consecuencia se deje en firme la providencia del 12 de marzo de 2002, proferido por el Tribunal Administrativo del Cauca, donde se accedió a las súplicas de la demanda. Afirmó que la norma sustancial que permitía acciones de tutela contra providencias judiciales desapareció del ordenamiento jurídico. En efecto, mediante sentencia C-543 de 1992, la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad del artículo 11 del Decreto 2591 que establecía: “Artículo 11. Caducidad.- La acción de tutela podrá ejercerse en todo tiempo salvo la dirigida contra sentencias o providencias judiciales que pongan fin a un proceso, la cual caducará a los dos meses de ejecutoriada la providencia correspondiente.”(fl 100) Dijo que la acción de tutela contra providencias judiciales puede quebrantar en materia grave, principios como el de la cosa juzgada, el de la firmeza de las providencias judiciales y, en general, el de la seguridad jurídica, pilares fundamentales de una recta, oportuna y eficaz administración de justicia que, por encima de cualquier consideración, deben preservarse. Garantizan ellos la vigencia de la norma jurídica como base insustituible de la vida civilizada. Expuso que si se acepta o se continúa aceptando la acción de tutela contra providencias judiciales abundarán, sin duda, casos insólitos de usurpación de jurisdicción y aún, en ocasiones, de desconocimiento de normas sobre competencia que los jueces en manera alguna pueden permitir y a toda costa han de evitar. Aseguró que si se admite la tutela contra providencias judiciales puede llegarse al

aberrante caso de acción de tutela contra sentencias de tutela en las que presuntamente también pudo haberse incurrido en vías de hecho. Concluyó que con la acción de tutela contra providencias judiciales se llega y se llegará más temprano que tarde al desorden jurídico o, mejor, al desquiciamiento del orden jurídico que conduce a la ineficacia de las normas y del derecho mismo y, como consecuencia, a la negación de justicia que es la barbarie misma. Por lo anterior, consideró la Sección Segunda del Consejo de Estado que eran suficientes motivos para cambiar de criterio y para que, en bien de la vigencia y conservación de valores superiores no admita excepciones de índole alguna en relación con la no viabilidad de la acción de tutela contra decisiones de los jueces. IMPUGNACIÓN La parte actora inconforme con la decisión de primera instancia impugnó oportunamente la decisión del 11 de diciembre de 2003 proferida por la Sección Segunda, Subsección “A”, del Consejo de Estado, manifestando lo siguiente. Consideró que el fallo impugnado desconoce el principio de la congruencia de la sentencia, y que el amparo que solicita recae sobre los derechos fundamentales al debido proceso, al juez natural y a no ser juzgado dos veces por los mismos hechos, derechos vulnerados a través del fallo de tutela de 11 de julio de 2002, proferido en segunda instancia por la Sección Primera del Consejo de Estado. Afirmó que el fallo impugnado omitió el deber constitucional de referirse a la causa del amparo solicitado, que no es otro que la violación de unos derechos fundamentales concretos, con motivo de una sentencia de tutela de segunda

instancia contrariando el ordenamiento jurídico e incurriendo en vías de hecho al proferir el Consejo de Estado, Sección Primera el 11 de julio de 2002, la providencia que dejo sin piso una acción de tutela excluida de revisión por la Corte Constitucional lo que le daba un carácter de cosa juzgada. Concluyó explicando que la Sección Primera del Consejo de Estado, al tramitar el mecanismo de defensa prohibido por la norma, quedó íncursa en extralimitación de competencia, pues creó inestabilidad jurídica e incertidumbre al desconocer los efectos de la cosa juzgada material, violando él articulo 29 de la Constitución relativa a los derechos fundamentales a un debido proceso, al juez natural y a no ser juzgado dos veces por los mismos hechos, e igualmente violó el parágrafo 4° del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991, al tramitar una acción de tutela contra un fallo de tutela, prohibido en forma taxativa por esta norma, o sea, hizo uso de un mecanismo legal en forma irregular, porque lo que procedía legalmente era el trámite del artículo 33 ibidem CONSIDERACIONES DE LA SALA De conformidad con lo dispuesto por el Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela puede ejercerse con el objeto de reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales fundamentales, cuando estos se vean amenazados o vulnerados por la acción o por la omisión de cualquier autoridad pública y el artículo 86 de la Constitución Política, dice que procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial.

Para resolver el asunto bajo examen observa la Sala que la decisión de la primera instancia de negar la tutela solicitada, fue acertada, por cuanto el objetivo de la presente acción es que se deje sin efectos un fallo de tutela, situación que como ya lo tiene sentado la Sala, entre otras en providencia de marzo del 2003, (radicación núm. 1100103150002002-0117901, actor: Carlos Alberto Oviedo, Consejero Ponente doctor Germán Ayala Mantilla), no es posible de conformidad con lo dispuesto por los artículos 86 de la Constitución Política y 32 del Decreto 2591 de 1991, ambos en su segundo inciso, como quiera que el control sobre los fallos proferidos en acciones de tutela es competencia exclusiva de la Corte Constitucional a través del grado de revisión y no de otra acción de tutela, como se pretende en el caso sub examine. Así se deduce de las mencionadas disposiciones que, en su parte pertinente, establecen: - Artículo 86, inciso 2° parte final, Constitución Política: “... El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión” (se resalta). - Artículo 32, inciso 2°, Decreto Ley 2591 de 1991: “El juez que conozca de la impugnación, estudiará el contenido de la misma, cotejándola con el acervo probatorio y con el fallo ... Si a su juicio el fallo carece de fundamento, procederá a revocarlo, lo cual comunicará de inmediato. Si

encuentra el fallo ajustado a derecho, lo confirmará. En ambos casos, dentro de los diez días siguientes a la ejecutoria del fallo de segunda instancia, el juez remitirá el expediente a la Corte Constitucional, para su eventual revisión” (se resalta). Al respecto, resulta pertinente traer a colación, la sentencia SU-1219 de 21 de noviembre de 2001, en la cual, al resolver un asunto similar al que ahora ocupa la atención de la Sala en lo que respecta a la procedencia de la acción de tutela contra un fallo de tutela, por una supuesta vía de hecho, dijo la Corte Constitucional: “... El mecanismo constitucional diseñado para controlar las sentencias de tutela de los jueces constitucionales que conocen y deciden sobre las acciones de tutela, por decisión del propio Constituyente, es el de la revisión por parte de la Corte Constitucional. Esta regulación, no sólo busca unificar la interpretación constitucional en materia de derechos fundamentales sino erigir a la Corte Constitucional como máximo tribunal de derechos constitucionales y como órgano de cierre de las controversias sobre el alcance de los mismos. Además, excluye la posibilidad de impugnar las sentencias de tutela mediante una nueva acción de tutelabajo la modalidad de presuntas vías de hecho - porque la Constitución definió directamente las etapas básicas del procedimiento de tutela y previó que los errores de los jueces de instancia, o inclusive sus interpretaciones de los derechos constitucionales, siempre pudieran ser conocidos y corregidos por un órgano creado por él - la Corte Constitucional - y por un medio establecido también por élla revisión. “3.2 La intención del legislador colombiano, cuando reguló el procedimiento de la acción de tutela en el Decreto 2591 de 1991, fue excluir tajantemente la posibilidad de tutela contra fallos de tutela (art. 40, parágrafo 4º del D. 2591 de 1991). Pese a la declaratoria de inconstitucionalidad del mencionado artículo 40, por considerar la Corte que la tutela contra providencias judiciales era contraria a la Constitución -,1 lo cierto es que la doctrina de la tutela por las vías de hecho contra decisiones judiciales se ha impuesto jurisprudencialmente.2 Sin embargo, es pertinente recordar que la inexequibilidad del parágrafo que prohibía la presentación de acciones de tutela contra fallos de tutela resultó de la integración normativa que en la C-534 de 1992 efectuó la Corte. En ningún caso hubo un estudio de fondo sobre este punto preciso ni juzgó que sí debería proceder la tutela contra fallos de tutela”. “... El afectado e inconforme con un fallo en esa jurisdicción, puede acudir ante la Corte Constitucional para solicitar su revisión.3 En el trámite de selección y revisión de las sentencias de tutela la Corte Constitucional analiza y adopta la decisión que pone fin al debate constitucional. Este procedimiento garantiza que el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional conozca la totalidad de las sentencias sobre la materia que se profieren en el país y, mediante su decisión de no seleccionar o de revisar, defina cuál es la última palabra en cada caso. Así se evita la

cadena de litigios sin fin que se generaría de admitir la procedencia de acciones de tutela contra sentencias de tutela, pues es previsible que los peticionarios intentarían ejercerla sin límite en busca del resultado que consideraran más adecuado a sus intereses lo que significaría dejar en la indefinición la solicitud de protección de los derechos fundamentales. La Corte Constitucional, como órgano de cierre de las controversias constitucionales, pone término al debate constitucional, e impide mantener abierta una disputa que involucra los derechos fundamentales de la persona, para garantizar así su protección oportuna y efectiva (artículo 2 C.P.). “Además, de aceptarse que la tutela procede contra sentencias de tutela ésta perdería su efectividad como mecanismo de acceso a la justicia para amparar los derechos fundamentales. El derecho a acceder a la justicia 1 Corte Constitucional C-543 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández Galindo. 2 ? Corte Constitucional: Sentencias C-543 de 1992, M.P. José Gregorio Hernández; T-079 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-055 de 1994, M.P., Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-538 de 1994, M.P., Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-518 de 1995, M.P. Vladimiro Naranjo; T-401 de 1996, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa; T-567 de 1998, M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz; Corte Suprema de Justicia: Sala de Casación Civil, Sentencia del veintitrés (23) de febrero de 1995; Consejo de Estado: Sentencia del 10 de

octubre de 1996, Expediente No AC-3944,C.P. Juan Alberto Polo Figueroa. 3 ? Art. 86 C.P., y arts. 32 y 33 del Decreto 2591de 1991. Además, sentencia C-1716 de 2000, MP Carlos Gaviria Díaz. no comprende tan sólo la existencia formal de acciones y recursos sino ante todo que las personas puedan obtener de los jueces una decisión que resuelva las controversias jurídicas conforme a derecho. Si la acción de tutela procediera contra fallos de tutela, siempre sería posible postergar la resolución definitiva de la petición de amparo de los derechos fundamentales, lo cual haría inocua ésta acción y vulneraría el derecho constitucional a acceder a la justicia. La Corte Constitucional tiene la misión institucional de impedir que ello ocurra porque lo que está en juego no es nada menos que la efectividad de todos los derechos constitucionales, la cual quedaría indefinidamente postergada hasta que el vencido en un proceso de tutela decidiera no insistir en presentar otra tutela contra el fallo que le fue adverso para buscar que su posición coincida con la opinión de algún juez. En este evento, seguramente el anteriormente triunfador iniciará la misma cadena de intentos hasta volver a vencer...” (Mag. Pon.: doctor Manuel José Cepeda Espinosa).

Para resolver se considera: En el caso concreto observa la Sala que el actor pretende que “... por fallo de tutela se digne revocar el fallo de tutela de fecha 11 de julio de 2002, dictado en segunda instancia dentro de la Acción(sic) de tutela radicada

19001233100020020437 01, por la Sección Primera del Consejo de Estado, MP. Dr. MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA, Actor Policía Nacional, por ser violatorio de la ley y la Constitución Política“. “... como consecuencia de lo anterior se deje en firme el fallo de fecha de 12 de marzo de 2002, suscrito por la Sala Decisión Número Dos del Tribunal Administrativo del Cauca, dentro del proceso de Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derechoradicado 970603004, MP. Dra. HILDA CALVACHE ROJAS...” (fls. 5-6) Tanto la Corte Constitucional como esta Sala reitera que no procede la acción de tutela contra sentencias de tutela. En efecto, el Decreto 2591 de 1991, señala el procedimiento que ha de seguirse cuando se interpone una acción de tutela. Así mismo, la decisión que tome el juez de tutela puede ser impugnada para que el superior la revise. Cumplido lo anterior, sea que se impugne o no, se envía a la Corte Constitucional para su eventual revisión. De otra parte, como lo ha dicho esta Sección si bien el Decreto 2591 de 1991, en los artículos 17 y 37 y el Código de Procedimiento Civil, no contemplan expresamente la posibilidad para rechazar de plano la acción, considera la Sala que admitir y tramitar una tutela contra una decisión de tutela, es, como en el presente caso, crear falsas expectativas al accionante frente a una decisión que necesariamente debe concluir negándola o rechazándola por improcedente. Además, si se permitiera tutela contra tutela serían interminables las acciones

propuestas, creando inseguridad jurídica y a su vez, un desgaste al poner a funcionar el aparato jurisdiccional. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: CONFÍRMASE la providencia impugnada. ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión Cópiese, notifíquese y envíese copia al Tribunal de origen y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada en la sesión de la fecha. MARIA INÉS ORTIZ BARBOSA GERMAN AYALA MANTILLA Presidente de la Sección

LIGIA LÓPEZ DÍAZ JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ

Mercedes Tovar de Herrán Secretaria General