CE-11001-03-15-000-2004-01275-00(S)-2012

CONTRATO DE APRENDIZAJE DE TRABAJADORES OFICIALES DEL INSTITUTO DE SEGURO SOCIAL – No es aplicable el código sustantivo del trabajo. / RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA – Interpretación errónea Las normas de esta clase de contratos, propias del Derecho Laboral Individual del Trabajo, no pueden ser aplicadas a los trabajadores oficiales de las empresas industriales y comerciales del Estado ya que sus trabajadores se regulan por lo dispuesto en sus estatutos respectivos, tal como lo prescribe el artículo 5° del Decreto 1848 de 1969. En estas condiciones, estima la Sala que a los servidores del Instituto de Seguros Sociales no les son aplicables las normas del Código Sustantivo del Trabajo, criterio jurídico que ha sido reiterado por las Secciones Primera y Segunda de esta Corporación. En conclusión, la preceptiva del decreto reglamentario debe entenderse en su contexto, ello es, en el Código del Trabajo. Por ello, cuando el artículo primero habla de los empleadores de todas las actividades como obligados a contratar aprendices, se refiere a los trabajadores del sector privado porque si el legislador hubiera querido involucrar a los del sector público expresamente lo hubiera manifestado.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2838 DE 1960 / LEY 188 DE 1959 – ARTICULO 8

NOTA DE RELATORIA: Sobre la no aplicación de las normas del Código Sustantivo del Trabajo al contrato de aprendizaje del Instituto de Seguro Social, Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 4 de julio de 2003, M.P.,

Manuel Santiago Urueta; Rad. 7639; Sección Segunda, Rad. 0002-09, sentencia

de 29 de agosto de 2002, M.P., Tarsicio Cáceres Toro.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SALA PRIMERA ‘D’ ESPECIAL TRANSITORIA DE DECISION

Consejero ponente: BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ

Bogotá D.C., veintitrés (23) de mayo de dos mil doce (2012) Radicación número: 11001-03-15-000-2004-01275-00(S)

Actor: INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES

Demandado: SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE - SENA RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA Procede la Sala a resolver el recurso extraordinario de súplica interpuesto por el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, mediante apoderada, contra la sentencia de 22 de abril de 2004, proferida por la Sección Primera de esta Corporación, que confirmó la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas de 19 de septiembre de 2002, que accedió a las pretensiones de la demanda.

ANTECENDENTES LA DEMANDA. En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, el Instituto de Seguros Sociales formuló demanda ante el Tribunal Contencioso Administrativo de Caldas, contra el Servicio Nacional de AprendizajeSENA, en orden a obtener la nulidad de las Resoluciones Nos. 113 de 14 de junio de 1998 por la cual se multó al Instituto de Seguros Sociales, Seccional Caldas, por incumplimiento en la cuota de aprendices asignada;

295 de 23 de noviembre de 1998, que resolvió el recurso de reposición confirmando en todas sus partes la resolución anterior; 080 de 21 de mayo de 1999, que la adicionó en cuanto a rechazar el recurso subsidiario de apelación por improcedente; y, 1274 de 22 de noviembre de 1999 que resolvió el recurso de queja. A título de restablecimiento del derecho solicitó se declare que el Instituto de Seguros Sociales, Seccional Caldas, no adeuda suma alguna al Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, por concepto de la multa que por incumplimiento de la cuota de aprendices que le fue impuesta. Fundamentó sus pretensiones con los siguientes hechos: La Dirección del Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA, Seccional Caldas, profirió la Resolución No. 171 de 8 de septiembre de 1997, por medio de la cual se asignó una cuota de 34 aprendices al ISS, Seccional Caldas. Dicha resolución no fue recurrida por parte del ISS por lo que quedó en firme. Desde el año de 1997, se adelantaron conversaciones entre el ISS, como empresa industrial y comercial del Estado, y el SENA, establecimiento público, adscritos ambos al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, tendientes a regular la cuota sobre el contrato de aprendizaje a nivel nacional. En virtud de ellas, se acordó establecer la cuota de aprendices para el ISS, distribuidas entre las seccionales, correspondiéndole a Caldas un cupo de 34 (Acta del 6 de agosto de 1997). El ISS de Caldas inició el proceso tendiente a definir la forma cómo se

podría cumplir con la cuota asignada en dicha resolución por lo cual se realizaron diversas reuniones entre las directivas de dichas entidades las cuales quedaron plasmadas en el Acta de 2 de diciembre de 1997, donde se consignaron las propuestas para la capacitación de los empleados del ISS e igualmente se hablaba de la falta de apropiación presupuestal para ello. Mediante memorando 27316 de 10 de diciembre de 1997 se remitió por el SENA Bogotá al Jefe del Grupo de Promoción y Mercadeo de Servicios del SENA, Regional Caldas, el instructivo para el manejo del contrato de aprendizaje, en cada seccional del ISS, que incluía el Acta de 6 de agosto de 1997 y el cuadro de definición del número de aprendices por cada una de las seccionales del Instituto. En reunión del 6 de marzo de 1998 entre funcionarios del SENA y del ISS de Caldas, se aportaron los listados de las Secretarías del ISS Caldas que participarían en el proceso de homologación y/o validación de los cursos hechos por ellas para obtener su “certificado de aptitud profesional” y se requirió la elaboración de un listado de los interesados en capacitarse en el área de farmacia. Las personas que participaran harían parte de la cuota de aprendices fijadas a la regional Caldas en la Resolución No. 171 de 8 de septiembre de 1997. La implementación del curso de aprendizaje de auxiliares de farmacia y droguería se dio desde el 1° de abril de 1998 hasta finales del año 1999; igualmente se implementó el programa de homologación de los cursos en los que participaron las secretarías del ISS desde el 10 de julio de 1998,

culminando en el 2000, otorgando a los participantes el título de Tecnólogos en Secretariado. El SENA insistió en contratar aprendices, pero dentro de la planta de personal del ISS no existían esos cargos porque no contaba con presupuesto para ello; adicionalmente, la convención colectiva de trabajo suscrita con los sindicatos, en su artículo 84, contemplaba una restricción en ese sentido. A pesar de los acuerdos antes referidos y de las manifestaciones de orden legal y convencional que impedían contratar aprendices, el 14 de julio de 1998 se profirió por la Dirección Regional del SENA la Resolución No. 113 del 14 de junio de 1998 que sancionó al ISS en la suma de $63.223.629 por no cumplir con la cuota de aprendices que le fue señalada en la Resolución No. 171 de 8 de septiembre de 1997. Dicha resolución fue enviada al ISS, mediante Oficio 3444 de 6 de agosto de 1998, asemejando este proceso al de notificación personal consagrado en el Código Contencioso Administrativo. Simultáneamente a las gestiones que se adelantaban en la Seccional del ISS en Caldas, tendientes a clarificar lo referente al contrato de aprendizaje, el Gerente Nacional de Recursos Humanos del ISS, impartió algunas recomendaciones que se debían tener en cuenta al momento de surtirse la notificación del acto administrativo que asignaba a los aprendices en las distintas seccionales. Entre otras, indicó que contra la resolución procedían los recursos de reposición y apelación de acuerdo al Código Contencioso Administrativo. Después de comunicaciones entre las dos entidades, finalmente se definió

retrotraer el proceso de notificación de la Resolución No. 113 del 14 de junio de 1998, pues, efectivamente, se había hecho en forma inadecuada y ésta se hizo personalmente al representante legal del ISS el 21 de octubre de 1998. El 27 de octubre de 1998 el ISS interpuso recurso de reposición y en subsidio, el de apelación, contra la anterior resolución la cual fue confirmada en todas sus partes por el SENA mediante Resolución No. 295 de 23 de noviembre de 1998. Posteriormente, por Resolución No. 080 del 21 de mayo de 1999, el SENA hizo una adición a la anterior resolución para rechazar el recurso subsidiario de apelación por considerarlo improcedente, porque contra el acto atacado sólo procedía el recurso de reposición; e igualmente, concedió el recurso de queja el que una vez resuelto, agotaría la vía gubernativa, por cuanto en esta forma se estaba reconociendo que había la posibilidad de conceder el recurso de apelación. El recurso de queja fue interpuesto el 27 de mayo de 1999 y fue resuelto por la Resolución No. 1274 de 22 de noviembre de 1999, con lo que, implícitamente, se confirmó la Resolución No. 080 de 21 de mayo de 1999. PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Caldas, en sentencia de 19 de septiembre de 2002 (Fls. 155-168), accedió a las pretensiones de la demanda, bajo los argumentos que se sintetizan así: Con respecto a la solicitud de caducidad frente a la Resolución No. 117 de 8

de septiembre de 1997, no se pronunció ya que dicha resolución no fue demandada. Indicó el Tribunal que el punto de debate se contraía a establecer si existía la obligación a cargo del ISS de contratar aprendices dentro de su organización, en desarrollo de las normas legales que regulaban la materia, es decir, si era aplicable a una empresa industrial y comercial del Estado el texto del artículo 1° del Decreto Reglamentario 2838 de 1960 que determinó los fundamentos fácticos de dicha obligación indicando que ella recaía sobre las empresas que tuvieran un capital superior a $100.000, que ocuparan un número permanente de trabajadores no inferior a 20, presupuestos que cumplió el ISS, en lo que se refiere al capital, pero en especial, en lo atinente al número de trabajadores que en ese momento era de 680. Citó el artículo 4 del C.S. del T. para concluir que esta norma excluye a los trabajadores al servicio del Estado de las reglas del Estatuto Laboral; además, la regulación hecha por el Congreso en la Ley 188 de 1959, en relación con el contrato de aprendizaje, se entendía incorporado en el Código Sustantivo del Trabajo pues era una modalidad del contrato individual del trabajo, de manera que, cuando el Decreto Reglamentario 2838 de 1960 enunció las personas sometidas a su régimen, debió entenderse que eran los particulares, no el Estado y sus trabajadores, así allí se dijera “los empleadores de todas las actividades”, puesto que el reglamento no puede ir más lejos que la norma reglamentada, pues de lo contrario, se perdería la coherencia con el artículo 4° citado.

En igual sentido, el artículo 5° del Decreto 1848 de 1969 indica que la clasificación de los trabajadores oficiales, correspondía a los estatutos de las respectivas empresas. El artículo 123 de la C.P. expresa que los servidores públicos en sus relaciones de trabajo con el Estado y en sus entidades territoriales y descentralizadas territorialmente y por servicios, estarán regulados por la Constitución, la ley y el reglamento; así entonces, las empresas industriales y comerciales del Estado están sujetas en cuanto a clasificación y remuneración de sus empleados a los estatutos que ellas mismas dicten y sean debidamente probados. En este caso, el SENA no probó la existencia de tal modalidad de contrato de aprendizaje dentro de los estatutos del ISS; siendo así, no existe la obligación por parte de este Instituto de proceder a contratar aprendices, porque a lo imposible nadie está obligado y en consecuencia la multa impuesta resulta violatoria de normas constitucionales generando su nulidad. Citó sentencia del Consejo de Estado de 25 de mayo de 2000, exp. No. 5555, M.P. Dr. Manuel Santiago Urueta Ayola, que trató el mismo tema pero en la regional Bogotá, e igualmente consideró que con la aplicación de las normas se vulneraron los artículos 2° a 4° del Código Sustantivo del Trabajo. SEGUNDA INSTANCIA Contra el anterior pronunciamiento la parte demandada (Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA) interpuso recurso de apelación el cual fue resuelto mediante sentencia de 22 de abril de 2004, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, que confirmó el fallo de primera instancia que

accedió a la totalidad de las pretensiones de la demanda, con los siguientes argumentos: (Fls. 48-64 C-2) Analizó los fundamentos tenidos en cuenta por la Sección Primera de esta Corporación1 con el fin de determinar su pertinencia en el presente y, señaló que, efectivamente, había plena identidad fáctica y jurídica e indicó que el hecho de que contra esta sentencia se hubiese interpuesto un recurso extraordinario de súplica no impide valorar su argumentación. En sentencia de 25 de mayo de 2000, expediente 5555, M.P. Dr. Manuel Santiago Urueta Uyola, la Sección Primera de esta Corporación, resolvió declarar la nulidad de las resoluciones demandadas, que imponían una multa al Instituto de Seguros Sociales por no cumplir la contratación de la cuota de aprendices señalada en resolución de marzo de 1986, acto éste último que fue inaplicado por considerarlo contrario al artículo 123 de la Constitución Política, por considerar que la resolución, olvidó que, de acuerdo con el artículo 40 del Decreto 3130 de 1968, vigente para la época, la creación, supresión y fusión de cargos en establecimientos públicos y en empresas industriales y comerciales del Estado se harían conforme a sus estatutos y teniendo en cuenta las normas sobre clasificación y remuneración de empleos vigentes para el organismo. Por lo tanto estos establecimientos estaban legalmente condicionados por la clasificación y remuneración de empleos hechos en sus propios estatutos, los que les impedían contratar aprendices en los términos del Código Sustantivo del

Trabajo. De otra parte, y de acuerdo con el artículo 123 de la Carta Política, si los servidores públicos ejercían sus funciones de acuerdo a la Constitución, la ley y el reglamento, no observó cómo una empresa industrial y comercial del Estado pueda contratar aprendices, cuyas funciones dependen de un contrato individual especial de trabajo, cuya finalidad no se ajusta al ejercicio de la función pública. En el caso concreto, procede igualmente la inaplicabilidad del acto administrativo sancionatorio por ser violatoria del artículo 123 de la Carta Política dado que subsisten los mismos supuestos tenidos en cuenta por esta Corporación para tomar la decisión en el fallo acogido como referencia del actual. 1 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 25 de mayo de 2000, expediente 5555, M.P. Dr. Manuel Santiago Urueta Ayora. Consideró que, contrario a lo sostenido por la entidad recurrente, para el momento en que fue regulada la cuota de aprendices y luego impuesta la multa, es evidente que las normas del Código Sustantivo de Trabajo no le eran aplicables al ISS por cuanto de acuerdo con su artículo 4°, las relaciones de derecho individual del trabajo entre la administración pública y los servidores del Estado sólo se rigen por los estatutos especiales que posteriormente se dicten. El artículo 3° del mismo C.S. de T. establece las relaciones jurídicas que se regulan en su contenido y específicamente se refiere a derecho individual del trabajo de carácter particular; el hecho de que las normas originales en tal sentido fueran derogadas por la Ley 188 de 1959, no las excluye del régimen laboral particular, ni mucho menos las torna aplicables a los

servidores públicos; entonces, cuando el artículo 1° del Decreto 2838 de 1960 se refiere a “los empleadores de todas las actividades” como los obligados a contratar aprendices, naturalmente identificó a los empleadores del sector privado y no a los del sector público. Concluyó afirmando que si, como la anota el recurrente, la Ley 789 de 2002 dirimió la cuestión al establecer que estas empresas como el Instituto de Seguros Sociales, estarían obligadas a contratar aprendices en los términos de esa Ley, ello reafirma la posición de la Sala de que para la época de los hechos, tal exigencia no era procedente, como tampoco la decisión sancionatoria controvertida. DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA El Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA, parte demandada del proceso ordinario, interpuso recurso extraordinario de súplica contra la sentencia de segunda instancia en los siguientes términos: (Fls. 3-8 C-3) Primer cargo: Violación del artículo 1 del Decreto 2838 de 1960, por errónea interpretación, norma que preceptúa: Art. 1._ Modificado por el Decreto 1122 de 1999 (Texto Original) Los empleadores de todas las actividades, con capital de cien mil pesos ($100.000.oo) o superior o que ocupen un número de trabajadores permanentes no inferior a veinte (20), deberán contratar como aprendices, para los oficios que requieren formación profesional metódica y completa, un número de trabajadores que en ningún caso podrá ser superior al cinco por ciento (5%) del total de ocupados. El mandato legal de contratar aprendices halla su fundamento en el artículo

8° de la Ley 188 de 1959, según el cual el presidente de la República quedó investido hasta el 31 de diciembre de 1960, de las facultades previstas en el ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución Política para determinar las empresas y los empleadores obligados a contratarlos; en el ejercicio de dichas facultades, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2838 de 1960 que determinó cuáles empleadores estaban obligados a contratar aprendices, norma que fue claramente desconocida por la sentencia. Con base en el artículo 3° del Código Sustantivo del Trabajo que regula las relaciones laborales particulares, afirmó la Sala que dentro de tal clase de relaciones quedarían contempladas las reglas del contrato de aprendizaje “como una modalidad de contrato de trabajo”, conclusión que no es lógica por cuanto esta modalidad de contrato de trabajo no es tratada en el capítulo IV del Título I del Código. Además, dedujo la Sala que cómo las normas que regulaban el contrato de aprendizaje en el C.S. del T. fueron derogadas por la Ley 188 de 1959, tal derogación no excluiría dicho contrato del régimen laboral particular ni las habría hecho extensibles a los servidores públicos, conclusión a la que llegó apoyándose en el artículo 1° del Decreto 2838 de 1960 el cual, al considerar “empleadores de todas las actividades” se refería sólo al sector privado, afirmación que no tiene justificación en parte alguna de la Ley citada. Los artículos 5° y 8° de la Ley 188 de 1959 no subrogan ninguna de las disposiciones que sobre el contrato de aprendizaje regulaba el C.S. del T.,

sino que, al contrario, contenía la obligación genérica de contratar tal clase de operarios y, precisamente, por no estar subrogando alguna disposición del Código Sustantivo del Trabajo, no puede considerarse como parte del mismo. Según el artículo 28 del Código Civil, las palabras de la ley se deben entender en su sentido natural y obvio según el uso general de las mismas palabras; en su artículo 17 ibídem, igualmente expresó que “cuando el sentido de la ley sea claro, no se desatenderá su tenor literal a pretexto de consultar su espíritu”; entonces, si el término “empleador” no identifica en forma exclusiva a los patronos particulares, cómo se sostuvo por la Sala que “empleadores de todas las actividades” se refiere sólo a empleadores privados? Para que esta conclusión fuera válida, habría que deducirla del mismo contexto legal, siempre que el legislador lo hubiere previsto como una excepción, situación que no ocurrió ya que el único sector excluido fue el de la construcción que exoneró de la contratación de aprendices a dicho sector. Segundo cargo.- Violación del artículo 4° de la Constitución Política, por errónea interpretación norma que prevé: “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales” {…}. La sentencia recurrida está violando este precepto de la Carta Política ya que, como la misma Sala lo reconoció, se amplió el sistema de control constitucional por vía de excepción, desconociendo el sistema de jerarquía normativa. En efecto, dejar de aplicar el artículo 1° del Decreto 2838 de 1960 es

desconocer una norma superior como es la ley, lo que atenta contra la fundamentación jerárquica en la cual todas las normas deben encontrar sustento en las demás normas superiores a las que no pueden contrariar y cuyo ordenamiento jerárquico termina en la Constitución. Finalmente, “como anotación al margen y por estar relacionado con el punto”, indicó que la sentencia anuló un acto administrativo que impuso una multa pero guardó silencio sobre la resolución 171 de 8 de septiembre de 1997 que asignó la cuota de aprendices que debía contratar, acto administrativo que por no solicitarse su nulidad, es válido y por ende de obligatorio cumplimiento. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Las partes (Instituto de Seguro Social y el Servicio Nacional de Aprendizaje – SENA) alegaron de conclusión según escritos visibles de folios 46 a 47 y 81 a 85 del cuaderno 3, respectivamente. El Ministerio Público se abstuvo de rendir concepto en este proceso. El Instituto Nacional de Aprendizaje - SENA señaló que el artículo 123 de la Carta Política es claro en manifestar que los servidores públicos ejercerán sus funciones en la forma prevista por la Constitución, la ley y el reglamento, por lo que no es posible contratar aprendices, cuyas funciones dependan de un contrato individual especial de trabajo, cuya finalidad no se ajusta al ejercicio de la función pública. CONSIDERACIONES COMPETENCIA En relación con la competencia de esta Sala para conocer del medio extraordinario de impugnación que se analiza, es necesario hacer las siguientes precisiones: Inicialmente el recurso extraordinario de súplica estaba gobernado por las

previsiones contenidas en el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, precepto que posteriormente fue modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998 y finalmente derogado por el artículo 2º de la Ley 954 de 2005, cuyo artículo 7° dispuso que esta normativa regiría a partir de la fecha de su promulgación, en los términos pertinentes del artículo 164 de la Ley 446 de 1998. La promulgación referida se realizó el 28 de abril de 2005 (Diario Oficial número 45.893) y según lo dispuesto en el artículo 164 precitado, sobre la vigencia de la Ley 446 de 1998 en materia Contencioso Administrativa, los recursos interpuestos se regirían por la ley vigente cuando los mismos se presentaron y en este caso tomando en cuenta que el escrito contentivo del recurso extraordinario de súplica se presentó el 19 de julio de 2004, la norma aplicable es el artículo 194 ibídem, en los términos en que había sido modificado por el artículo 57 de la ley 446 de 1998. El recurso extraordinario fue presentado dentro del término que para el efecto señalaba el inciso segundo del artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, en concordancia con lo dispuesto en los artículos 267 ibídem y 331 del Código de Procedimiento Civil. Los artículos 2º y 3º de la Ley 954 de 2005 preceptúan: “ARTÍCULO 2°. RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA. Derógase el artículo 194, modificado por el artículo 57 de la Ley 446 de 1998, del Código Contencioso Administrativo.2

ARTÍCULO 3°. SALAS ESPECIALES TRANSITORIAS DE DECISIÓN. Adiciónase un artículo nuevo transitorio en la Sección Segunda, del Capítulo Tercero, del Título XXXIII, del Libro Cuarto del Código Contencioso Administrativo, referente al recurso de súplica, el cual quedará así: Artículo transitorio. Salas Especiales Transitorias de Decisión. Créanse en el Consejo de Estado Salas Especiales Transitorias de Decisión, encargadas de decidir los recursos extraordinarios de súplica que, a la fecha de entrada en vigencia de la presente ley, tengan proferido el respectivo auto admisorio. Estas Salas estarán conformadas por cuatro Magistrados de la Sala Contencioso Administrativa del Consejo de Estado, pertenecientes a cada una de las Secciones que integran dicha Sala, con excepción de la Sección que profirió la providencia impugnada. Su integración y funcionamiento se hará de conformidad con lo que al respecto establezca el Reglamento que para tal efecto expida el Consejo, y el fallo se adoptará dentro de los términos previstos en el mismo. En caso de presentarse empate en las Salas Especiales, se sorteará un Magistrado adicional entre los restantes Magistrados de la Sala Contencioso Administrativa con el fin de que lo dirima, excluyendo a aquellos integrantes de la Sección que produjo la providencia recurrida. La vigencia de cada una de las Salas Especiales de Decisión culminarán una vez fallados todos los asuntos a ellas entregados en el respectivo reparto.”3 2 La Corte Constitucional revisó el artículo citado y lo declaró EXEQUIBLE, en Sentencias C-126 de 22 de

febrero de 2006, M.P. Dr. Alfredo Beltrán Sierra y, por el cargo analizado, en la C-180 de 8 de marzo de 2006, M.P. Dr. Jaime Araújo Rentería. 3 El aparte subrayado fue declarado EXEQUIBLE por la Corte Constitucional, mediante Sentencia C-1233-05 de 29 de noviembre de 2005, M.P. Dr. Alfredo Beltrán Sierra, en la que se señaló: “3.4. De lo expuesto se concluye entonces, que la competencia de las Salas Especiales Transitorias de Decisión creadas por la Ley 954 de 2005, para decidir los recursos extraordinarios de súplica respecto de los cuales ya se haya proferido auto admisorio, no desconoce los derechos constitucionales al debido proceso e El recurso extraordinario de súplica desapareció del ordenamiento jurídico mediante la ley 954 de 2005, pero los procesos que habían sido admitidos para sentencia se rigen por el trámite previsto en el artículo transitorio trascrito, mientras que los que no habían sido admitidos se rigen por el procedimiento previsto al momento de su interposición, es decir, son de competencia de la Sala Plena. Finalmente el artículo 63 de la ley 1395 de 2010, adicionó el Código Contencioso Administrativo con un nuevo artículo, cuyo texto es el siguiente: “Artículo Transitorio 194A. Del Recurso Extraordinario de Súplica. Los procesos por recursos extraordinarios de súplica que están en trámite y pendientes de fallo en la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, pasarán al conocimiento y decisión de las Salas Especiales Transitorias de Decisión previstas en la Ley 954 de 2005.”

En este caso el recurso extraordinario de súplica fue interpuesto, en la fecha arriba indicada, y admitido, antes de la publicación de la ley 954 del 27 de abril de 2005, en el Diario Oficial No. 45.893 de 28 de abril de 2005, y conforme lo dispuesto en el artículo 63 de la ley 1395 de 2010, su conocimiento está atribuido a esta Sala Transitoria de Decisión en concordancia con el Acuerdo 036 de 14 de junio de 2005, expedido por la Sala Plena de esta Corporación. GENERALIDADES DEL RECURSO EXTRAORDINARIO DE SÚPLICA El artículo 194 del Código Contencioso Administrativo, tal como quedó modificado por el artículo 57 de la ley 446 de 1.998, preceptuaba: “(…) Del Recurso Extraordinario de Súplica. El recurso extraordinario de súplica, procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por cualquiera de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado. Es causal del recurso extraordinario de súplica la violación directa de normas sustanciales, ya sea por aplicación indebida, falta de aplicación o igualad de quienes con anterioridad a la vigencia de la ley en cuestión hubieren interpuesto el recurso en los términos establecidos en el artículo 194 del Código Contencioso Administrativo pero no se hubiere proferido el auto admisorio, pues la ley al hacer referencia en el artículo 7ª la vigencia en materia contenciosa administrativa consagrada en el artículo 164 de la Ley 446 de 1998, tuvo por finalidad que todos los recursos extraordinarios de súplica interpuestos con anterioridad a la entrada en vigencia de la ley cuestionada

parcialmente fueran decididos, unos por las Salas Transitorias de Decisión [los que ya hubieren sido admitidos], y otros por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo [los que interpuestos en términos no hubieren sido admitidos] de conformidad con la competencia que para el efecto le asigna el artículo 194 del C.C.A., en concordancia con el numeral 4° del artículo 37 de la Ley 270 de 1996 . [….]” interpretación errónea de las mismas. Los miembros de la Sección o Subsección falladora estarán excluidos de la decisión, pero podrán ser oídos si la Sala así lo determina. (Subrayas y negrillas fuera del texto). De conformidad con lo preceptuado en la norma transcrita, el recurso extraordinario de súplica exigía los siguientes requisitos: i) Que las providencias contra las que se interpusiera fueran sentencias ejecutoriadas, emanadas de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado; ii) que la sentencia recurrida por vía del referido medio extraordinario violara en forma directa una norma sustancial; y iii) que la violación resultara de su aplicación indebida, falta de aplicación o interpretación errónea. Para efectos del recurso extraordinario de súplica cabe invocar no sólo el conjunto de preceptos emanados de los legisladores ordinarios y extraordinarios, sino todas aquellas normas sustanciales, incluidas las constitucionales. Es esa la interpretación que se debe dar a la acepción “normas sustanciales”, a que se refiere la disposición transcrita. En cuanto hace al concepto de norma sustancial, inicialmente esta Corporación acogió la doctrina tradicional de la Corte Suprema de Justicia

que entiende por tales “aquellas que, en razón de una situación fáctica concreta, declaran, crean, modifican o extinguen relaciones jurídicas también concretas entre las personas implicadas en tal situación. Por consiguiente, no tienen categoría sustancial los preceptos legales que se limitan a definir fenómenos jurídicos, o a describir los elementos integrantes de éstos, o hacer enumeraciones o enun