CE-11001-03-15-000-2004-01552-01(AC)-2012

DEBIDO PROCESO Y ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIAImprocedencia de la tutela por no ser una instancia adicional Para la Sala, los argumentos que presenta el actor, encaminados a controvertir la valoración probatoria realizada por la Sección Segunda, Subsección “B” y la Sala Plena del Consejo de Estado, no pueden ser objeto de amparo porque ello sería contrario a los principios de autonomía e independencia judicial que ostentan los jueces de la República, tal como lo establecen los artículos 228 y 230 de la Constitución Política, conforme a los cuales, la función judicial goza de autonomía, entendida como la ausencia de presiones ejercidas sobre los funcionarios jurisdiccionales por otros órganos del poder, e independencia, que se predica respecto de los superiores jerárquicos dentro de la rama judicial, en los términos de la Constitución y la ley. De acuerdo con lo anterior, la Sala reitera que la acción de tutela no puede ser utilizada como una instancia adicional, y que sólo procede contra providencias judiciales en unas condiciones excepcionales, esto es, cuando el derecho fundamental al debido proceso o al acceso a la administración de justicia resultan vulnerados de manera ostensible y caprichosa por parte del funcionario judicial, que no es el caso que aquí se presenta FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA - ARTICULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991

NOTA DE RELATORIA: Sentencia con aclaración de voto del consejero ALBERTO YEPES BARREIRO. ver, Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, fallo de 31 de julio de 2012, C.P. María Elizabeth

García González, Exp: 11001-03-15-000-2009-01328-01(AC)IJ., y Corte

Constitucional sentencia C-590 de 2005.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

Consejero ponente: ALBERTO YEPES BARREIRO

Bogotá, D.C., cuatro (4) de octubre de dos mil doce (2012) Radicación número: 11001-03-15-000-2004-01552-01(AC)

Actor: CIRO ALFONSO BERMON JAIMES

Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SALA PLENA Y OTRO Referencia: ACCION DE TUTELA - FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por el señor Ciro Alfonso Bermón Jaimes, a traves de apoderado, contra el fallo de 16 de mayo de 2005, por medio del cual el Consejo de EstadoSección Cuarta rechazó por improcedente la acción de tutela por él instaurada.

I. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud El señor Ciro Alfonso Bermón Jaimes, a través de apoderado, presentó acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sala Plena y Sección Segunda Subsección “B”, con el fin de lograr el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al trabajo, los cuales consideró vulnerados por las autoridades judiciales mencionadas, al proferir los fallos de 1 de noviembre de 2001 y 25 de mayo de 2004, el primero por que no accedió a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral interpuesta por él contra la Policia Nacional y la segunda porque declaró infundado el recurso extraordinario de revisión contra el fallo anterior.

1.2. Hechos  El señor Ciro Alfonso Bermón Jaimes se desempeñó como miembro activo de la Policía Nacional.  Por Resolución 03512 de 2 de diciembre de 1997, expedida por el Director General de la Policía Nacional, el señor Bermon Jaimes fue retirado del servicio en virtud de la facultad discrecional que consagra el artículo 4° del Decreto 2010 de 1992.  Contra la anterior decisión el ciudadano Bermon Jaimes, a través de apoderado, interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho, porque el acto que lo desvinculó se expidió de manera irregular pues no fue llamado a calificar servicios y por el desconocimiento las directrices trazadas por la Corte Constitucional en la sentencia C-525 de 1995, según la cual para desvincular a un miembro de la Policía Nacional debe existir un procedimiento previo, hecho que limita la facultad discrecional que, por ende, no es absoluta.  En primera instancia el Tribunal Administrativo de Cundinamarca conoció del proceso y en sentencia de 28 de septiembre de 2000 negó las súplicas de la demanda.  Frente a la anterior decisión se interpuso recurso de apelación, resuelto por la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado que, en providencia de 1 de noviembre de 2001 confirmó la decisión del Tribunal, bajo el argumento según el cual “el acto acusado se present[ó] como resultado del ejercicio de la facultad discrecional y se presume ejercido en procura del buen servicio público, sin que la eficiencia del demandante

constituya un impedimento para que el ente demandado ejerciera sus atribuciones”  El ciudadano Ciro Alfonso Bermon Jaimes, a través de apoderado, interpuso recurso extraordinario de revisión por el desconocimiento por parte de los falladores de instancia de la normativa aplicable para el retiro del personal de la Policía Nacional. Indicó que no existió evaluación de su hoja de vida para recomendar su retiro, por tanto su desvinculación fue arbitraria.  La Sala Plena del Consejo de Estado declaró infundado el recurso de revisión, en providencia de 25 de mayo de 2004 en la que manifestó que en ninguno de los cargos formulados por el actor “indic[ó] en forma precisa la norma o normas sustantivas supuestamente infringidas, ni las razones o motivos que tipifican la causal, simplemente exp[uso] apreciaciones personales relacionadas con los aspectos generales del proceso”. (fl. 254) 1.3. Pretensiones El señor Bermon Jaimes reclama el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al trabajo, que considera vulnerados por las autoridades judiciales accionadas al no valorar las pruebas allegadas al proceso, por lo que solicita “revocar las sentencias acusadas y decretar la nulidad del acto impugnado accediendo a las pretensiones de la demanda”. (fl. 102) 1.4. Trámite de la acción de tutela 1.4.1. Admisión El Magistrado Héctor J. Romero Díaz, como Consejero Ponente, aceptó el impedimento manifestado por los Consejeros que integraban la Sección Cuarta del

Consejo de Estado doctores Juan Ángel Palacio Hincapié, Ligia López Díaz, María Inés Ortiz Barbosa para conocer de la tutela de la referencia por haber suscrito el fallo de 25 de mayo de 2004. Por auto de 18 de abril de 2005, admitió la tutela y ordenó su notificación a la Sección Segunda, Subsección “B” y a la Sala Plena de esta Corporación y, les solicitó allegar los informes correspondientes, si lo consideraban oportuno. 1.4.2. Contestación de la acción La Sección Segunda y la Sala Plena del Consejo de Estado, pese a estar notificadas en debida forma, guardaron silencio. 1.5.Fallo impugnado La Sección Cuarta del Consejo de Estado, en Sala de conjueces, profirió sentencia el 16 de mayo de 2005, con ponencia del doctor Héctor J. Romero Díaz, en la que rechazó por improcedente la acción de tutela impetrada por el señor Ciro Alfonso Bermon Jaimes, a través de apoderado, pues ésta no procede contra providencias judiciales; porque ello sería admitir que el juez constitucional puede invadir la órbita del funcionario que tiene la competencia por Ley se traduciría en “un claro quebranto del principio democrático de autonomía e independencia del juzgador1”.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta sala es competente para conocer de la impugnación a la tutela presentada contra la Sala Plena y la Sección Segunda del Consejo de Estado de conformidad con el artículo 10 del Decreto 1382 del 12 de julio de 2000 y el Acuerdo 55 de 2003

1 Folio 262 cuaderno principal. de la Sala Plena de esta Corporación. 2.2. Aclaraciones previas 2.2.1. Reconstrucción del expediente En el curso de la impugnación que presentó el señor Ciro Alfonso Bermón Jaimes, a través de apoderado, contra la providencia de 16 de mayo de 2005 y una vez se aceptó el impedimento de los Consejeros que integraban en ese momento las Secciones Primera y Quinta del Consejo de Estado, se realizó el sorteo de Conjueces, correspondiéndole el conocimiento del asunto al doctor Alejandro Vélez Múnera, a quien se le entregó el expediente el 30 de agosto de 2005, fecha desde la cual el proceso dejó de registrar actuaciones. Por lo anterior, la Secretaría General del Consejo de Estado realizó las gestiones tendientes a obtener algún tipo de manifestación por parte del Conjuez Vélez Múnera sobre el proceso o la elaboración del fallo, sin embargo aquel no se pronunció ni devolvió el expediente. En oficios de 25 de enero y de 29 de julio de 2010, el señor Secretario General requirió nuevamente al señor conjuez para que devolviera el expediente de la referencia sin obtener respuesta alguna por lo que el mencionado funcionario ofició a la Presidencia de esta Corporación para poner en conocimiento el asunto. El Presidente de la época, doctor Mauricio Fajardo, profirió el 23 de enero de 2012 auto en el que ordenó realizar las diligencias para lograr la reconstrucción del expediente y proferir el fallo de segunda instancia en la acción de tutela que presentó el señor Bermon Jaimes.

El 29 de febrero del 2012, se llevó a cabo la audiencia de reconstrucción contemplada en el artículo 133 del C.P.C. a la que asistieron el apoderado del accionante, doctor Leoncio Rodríguez García y el representante del Ministerio Público, doctor Roberto Augusto Serrato Valdés, quien solicitó declarar la extinción del proceso ante la imposibilidad de recuperar la totalidad de los documentos que obraban en el expediente y sugirió que se presentara nuevamente la acción, opción que fue rechazada por el apoderado del señor Bermon Jaimes quien hizo énfasis en la mora en la solución del caso sometido a conocimiento del Consejo de Estado, resaltando que la pérdida del expediente se produjo bajo la custodia de esta Corporación. La Secretaría de la Corporación, por reparto, asignó el conocimiento del asunto al despacho del Consejero Ponente quien, por auto de 20 de abril de 2012 devolvió a esa dependencia los documentos allegados con fundamento en que no existía auto que declarara reconstruido el proceso y que éste debía ser proferido por la Presidencia pues, fue esa dependencia la que adelantó la audiencia de reconstrucción. El señor Presidente de esta Corporación, doctor Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, mediante comunicación de 25 de abril de 2012 dirigida al Secretario General, devolvió el expediente de la referencia para ser enviado al suscrito, pues dentro de las competencias asignadas a la presidencia de la Corporación no se encuentra pronunciarse sobre ese tipo de asuntos. En ese orden y con el fin de dar prevalencia a los principios que guían no solo la

administración de justicia, sino específicamente la acción de tutela, entre ellos, la informalidad y la celeridad para hacer efectiva la protección de los derechos fundamentales, el Consejero Ponente, por auto de 18 de julio de 2012 declaró reconstruido el expediente y ordenó la práctica de algunas pruebas, razón por la que ahora se procede a emitir la decisión correspondiente. 2.3. Planteamiento del problema jurídico En el caso sub examine, la Sala debe determinar si la Sección Segunda, Subsección “B” y la Sala Plena del Consejo de Estado vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al trabajo del señor Ciro Alfonso Bermon Jaimes, al proferir las providencias de 1 de noviembre de 2001 y de 25 de mayo de 2004, respectivamente, por medio de las cuales se resolvió desfavorablemente las pretensiones de la demanda de acción de nulidad y restablecimiento del derecho que el actor adelantó contra la Policía Nacional, con fundamento en que el acto que ordenó su desvinculación se expidió atendiendo a la facultad discrecional que ostenta esta institución y las normas que lo rige.

Para ello se expondrán: i) unas breves consideraciones sobre la naturaleza de la acción de tutela; ii) la tesis mayoritaria de la Sala frente a la procedencia de la acción constitucional cuando se dirige contra providencias judiciales, para finalmente, iii) abordar el caso en concreto. 2.4. Generalidades de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u

omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los precisos casos en que indica el Decreto 2591 de 1991. Constituyen rasgos distintivos de esta acción: la inmediatez y la subsidiariedad. El primero apunta al amparo efectivo, concreto y actual del derecho fundamental que se dice vulnerado o amenazado. El segundo, condiciona el ejercicio de esta acción a la inexistencia de otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz para evitar la lesión del derecho fundamental, salvo que el interesado invoque y demuestre estar sufriendo un perjuicio irremediable, hecho que haría procedente la tutela como mecanismo transitorio. Justamente el carácter subsidiario de la acción de tutela ha suscitado el prolongado debate alrededor de su procedencia contra providencias judiciales, pues las mismas resultan de un proceso previo promovido en ejercicio de algún mecanismo judicial, y, en consecuencia, el amparo en algunos casos podría asumirse como una instancia adicional, carácter que no tiene. 2.5. Condiciones de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales En su texto original, el Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela, permitía expresamente su ejercicio contra sentencias y demás providencias que pusieran fin al proceso, cuando fueran lesivas de algún derecho fundamental. No obstante, la Corte Constitucional, en sentencia C-543 de 1992, declaró inexequibles los artículos 11 y 40 del mencionado decreto, por considerar que, si bien los jueces son autoridades públicas y, como tales, pueden llegar a ser sujetos pasivos de la acción de tutela, sus providencias son incuestionables por esta vía,

pues “cuando se ha tenido al alcance un medio judicial ordinario y, más aún, cuando ese medio se ha agotado y se ha adelantado un proceso, no puede pretenderse adicionar al trámite ya surtido una acción de tutela…”. Y agregó que “en nuestro sistema pugna con el concepto mismo de esta acción la idea de aplicarla a procesos en trámite o terminados, ya que unos y otros llevan implícitos mecanismos pensados cabalmente para la guarda de los derechos…”. Posteriormente, en sentencia T-079 de 1993, la misma Corporación reevaluó su postura sobre el tema con la introducción de la teoría de la vía de hecho, según la cual algunas decisiones judiciales podían ser contrarias a los principios que orientan la administración de justicia, representar un abuso de la autonomía judicial y por ende, contrariar los derechos fundamentales de las partes, las cuales constituían verdaderas vías de hecho por parte de los jueces, que no se podían reputar como providencias judiciales. En consecuencia, la Corte fue trazando los lineamientos para el estudio de las acciones de tutela contra providencias judiciales2. Esos lineamientos fueron sintetizados en la sentencia C-590 de 2005, en donde se dejó de lado la teoría de la vía de hecho para hablar de las causales genéricas y específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, así: Como requisitos generales de procedencia, se enumeran los siguientes: i) que el asunto tenga relevancia constitucional; ii) que se hayan agotado los medios judiciales ordinarios o extraordinarios disponibles; iii) que se cumpla el requisito de

la inmediatez; iv) cuando de irregularidad procesal se trate, ésta debe tener una relevancia sustancial o determinante en la providencia que se impugna; la que debe afectar derechos fundamentales de la parte que interpone la tutela; v) que se identifiquen los hechos generadores de la vulneración de los derechos fundamentales y vi) que no se trate de una sentencia de tutela. Los requisitos específicos se refieren a la configuración de alguno de los vicios que la jurisprudencia constitucional consideró como causales de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales, entre los cuales se pueden enumerar: (i) defecto orgánico; (ii) defecto sustantivo; (iii) defecto fáctico y; (iv) el defecto procedimental, los cuales han sido constantemente reelaborados en la 2 Cfr. Corte Constitucional, sentencias T – 173 de 1993, T – 260 de 1999, entre otras. jurisprudencia, adicionalmente están (v) el error inducido3; (vi) la decisión sin motivación4; (vii) el desconocimiento del precedente5 y; (viii) el desconocimiento directo de la Constitución Política6. No obstante lo anterior, la posición mayoritaria de esta Sección, es que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales debe ser excepcional y no puede admitirse de forma general. Por tanto, sólo es posible admitirla cuando se advierta un yerro de tal envergadura que de manera manifiesta permita determinar la violación de derechos fundamentales como el debido proceso y el acceso a la administración de justicia. Sólo en esos casos, en criterio mayoritario de esta Sala, hay lugar a la

intervención del juez de tutela quien, desde luego, en su fallo debe evitar invadir la competencia del juez natural y circunscribir su actuación a la corrección del defecto que implique la vulneración de los derechos fundamentales antes mencionados7. Bajo esos parámetros, la Sección abordará el estudio del proceso de la referencia, no sin antes advertir que el Consejero Ponente, en aclaración de voto anexa a esta providencia, expondrá su criterio frente a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, esto es, en los mismos términos y siguiendo los parámetros de la doctrina de la Corte Constitucional. 2.6. Análisis del caso concreto 2.6.1. El ciudadano Ciro Alfonso Bermon Jaimes considera que la Sección Segunda, Subsección “B” y la Sala Plena de esta Corporación, al decidir la apelación y el recurso de súplica en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que interpuso contra la Policía Nacional, incurrieron en violación de sus derechos al debido proceso, a la igualdad y al trabajo, porque no valoraron las pruebas aportadas al plenario que daban cuenta de la irregularidad en que se incurrió cuando fue retirado del servicio, pues no existió recomendación para su retiro ni fue evaluada su hoja de vida. 3 Cfr. Corte Constitucional, sentencias T-590 de 2009, T-105 de 2010, T-129 de 2010 entre otras. 4 Cfr. Corte Constitucional, sentencias T-302 de 2008, T-868 de 2009. 5? Cfr. Corte Constitucional, sentencias T-1031 de 2001, T-1092 de 2007, T-766 de 2008, T-782 de 2010, T1003 de 2010, T-482 de 2011. 6 Cfr. Corte Constitucional, sentencias T-1625 de 2000, SU-1184 de 2001, T-064 de 2010, y T-927 de 2010. 7 Consejo de Estado, Sección Quinta, sentencia de 20 de enero de 2011, Rad. 2010-01448, Consejero Ponente: Mauricio Torres Cuervo. 2.6.2. Alega el accionante que las autoridades enjuiciadas no estudiaron las pruebas allegadas, pues de ellas se deduce que no existía motivo alguno para su desvinculación pues siempre presentó excelente comportamiento y cumplió cabalmente con todas y cada una de las tareas impuestas, por tanto el acto que lo retiró del servicio se produjo de manera arbitraria por lo que ha debido anularse. 2.6.3. A juicio de la Sala, y en aplicación del criterio mayoritario expuesto en el acápite anterior, en el presente caso no se presenta ninguna de las situaciones descritas para considerar procedente la solicitud de amparo constitucional, pues, ciertamente, las razones esgrimidas por el ciudadano Bermon Jaimes no se constituyen en una transgresión de sus derechos fundamentales al debido proceso o de acceso a la administración de justicia. 2.6.4. En primer lugar, lo que pretende el actor es cuestionar de fondo las providencias proferidas por las autoridades judiciales accionadas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral instaurado contra la Policía Nacional, ello, por cuanto considera que no existió una valoración adecuada del material probatorio hecho que, en su sentir, desconoce su derecho al debido proceso.

Para la Sala, los argumentos que presenta el actor, encaminados a controvertir la valoración probatoria realizada por la Sección Segunda, Subsección “B” y la Sala Plena del Consejo de Estado, no pueden ser objeto de amparo porque ello sería contrario a los principios de autonomía e independencia judicial que ostentan los jueces de la República, tal como lo establecen los artículos 228 y 230 de la Constitución Política, conforme a los cuales, la función judicial goza de autonomía, entendida como la ausencia de presiones ejercidas sobre los funcionarios jurisdiccionales por otros órganos del poder, e independencia, que se predica respecto de los superiores jerárquicos dentro de la rama judicial, en los términos de la Constitución y la ley.8 8 El Consejo de Estado se pronunció acerca del principio de autonomía judicial en los siguientes términos: “Al respecto la Sala reitera que en principio la Acción de Tutela es improcedente para discutir interpretaciones legales razonables, como quiera que, los artículos 228 y 230 Superiores consagraron la autonomía e independencia judicial como una garantía institucional que se debe preservar para efectos de articular correctamente el principio de separación de poderes. // De este modo, es claro que a pesar de que el ejercicio judicial es reglado y está sometido al imperio de la Ley y la Constitución, también es evidente que la Norma Constitucional reconoció que existen situaciones en las que el juez debe gozar de un margen de discrecionalidad importante para apreciar el derecho aplicable al caso, para lo cual debe ser independiente y De acuerdo con lo anterior, la Sala reitera que la acción de tutela no puede ser utilizada como una instancia adicional, y que sólo procede contra providencias

judiciales en unas condiciones excepcionales, esto es, cuando el derecho fundamental al debido proceso o al acceso a la administración de justicia resultan vulnerados de manera ostensible y caprichosa por parte del funcionario judicial, que no es el caso que aquí se presenta. Por las razones expuestas, esta Sección considera que la solicitud de amparo constitucional no es procedente y así lo declarará en la parte resolutiva del presente fallo.

III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO: MODIFICAR la sentencia de 16 de mayo de 2005, dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que rechazó la acción y, en su lugar, DECLARAR que no procede la tutela instaurada por el apoderado del señor Ciro

Alfonso Bermon Jaimes.

SEGUNDO: NOTIFÍQUESE a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, ENVÍESE el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32, inciso 2° del Decreto 2591 de 1991. autónomo”. Sección Segunda, sentencia de 29 de julio de 2010, radicación número: 11001-03-15-000-201000430-01 (AC). C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

SUSANA BUITRAGO VALENCIA

Presidente

MAURICIO TORRES CUERVO ALBERTO YEPES BARREIRO

(Con aclaración de voto)