CE-11001-03-15-000-2004-0296-01(C)-2004

CONFLICTO DE COMPETENCIAS - Determinación de la competencia territorial: lugar donde se presentó declaración de importación / IVARecaudo con base en declaración de importación. Determinación de la competencia territorial en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho / COMPETENCIA TERRITORIAL - Determinación: asuntos sobre monto, distribución o asignación de impuestos, tasas y contribuciones nacionales. Declaración del IVA conjuntamente con declaración aduanera / DECLARACION DE IMPORTACION - Naturaleza. Determinación de la competencia: lugar donde se presentó la declaración de importación conjuntamente con la declaración del IVA / CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS - Competencia del Tribunal Administrativo de Norte de Santander: declaración del IVA se efectuó conjuntamente con la declaración de importación aduanera El origen del conflicto de competencias suscitado entre los dos Tribunales radica en que, para uno de ellos la competencia territorial se determina por el lugar donde se efectuó la declaración y, para el otro, por el lugar donde se efectuó la liquidación. El objeto de la controversia se circunscribe a determinar cuál es la competencia territorial para adelantar el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la Sociedad Comercializadora Benavides Rueda y Cía. La norma que se debe aplicar es el Decreto 597 de 1988 el cual, en sus artículos 131 y 132, establece la competencia en razón del territorio. La declaración a que alude la norma legal es una declaración tributaria, y el lugar de presentación de la misma determinará la competencia territorial para conocer de asuntos como el presente, claro esta, siempre y cuando se trate de impuestos recaudados mediante tal sistema. De acuerdo con lo dicho la razón estaría del lado del

Tribunal Administrativo de Norte de Santander, cuando afirma que el artículo 131 del Código Contencioso Administrativo alude, únicamente, a declaraciones tributarias y no a declaraciones aduaneras. Sin embargo, lo que origina la presente controversia es el cobro del impuesto al valor agregado liquidado por la DIAN, con base en la declaración de importación presentada por la sociedad demandante; por consiguiente, será necesario determinar si éste es un impuesto que se recauda mediante el sistema de declaración. El impuesto al valor agregado “IVA”, es el “impuesto general a las ventas” y para su recaudo se requiere la presentación de una declaración tributaria, que deberá efectuarse de conformidad con lo previsto para tal fin en los artículos 600 a 603 del Estatuto Tributario; entonces, el lugar en dónde se presenta dicha declaración determina la competencia territorial para conocer de los procesos sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, tasas y contribuciones. Se considera necesario precisar que, si bien la declaración de importación reviste, en principio, carácter aduanero y no exclusivamente tributario, en virtud de lo dispuesto en el artículo 87 del Estatuto Aduanero, lo cierto es que la misma produce efectos tributarios, puesto que “el impuesto sobre las ventas en las importaciones, al decir del artículo 429, literal d, del Estatuto Tributario, se causa “al tiempo de nacionalización del bien” y se liquida y paga “conjuntamente con la liquidación y pago de los derechos de aduana”, lo cual permite concluir que la declaración del IVA se efectuó conjuntamente con la declaración de importación. Siendo ello así, la declaración del impuesto al valor agregado sobre las mercancías importadas no es una

declaración independiente de aquélla que se efectúa para nacionalizarlas. La declaración de importación se efectúa para nacionalizar la mercancía y, con base en su valor, se determina el monto de los derechos de aduana y del impuesto sobre las ventas, si se trata de mercancías gravadas con tal tributo. Otra cosa es que en el presente caso, la sociedad demandante haya efectuado una declaración de importación que señaló un porcentaje del 0% por concepto de IVA, bajo el argumento de que las mercancías declaradas no se encuentran gravadas con este impuesto; circunstancia que dio lugar a la liquidación oficial de corrección, efectuada por la DIAN en la ciudad de Bogotá. Así las cosas, la Sala concluye que la competencia territorial para conocer del presente asunto, está radicada en el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en tanto que la declaración del impuesto al valor agregado se efectuó en la ciudad de Cúcuta.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ

Bogotá D. C. veintinueve (29) de junio de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 11001-03-15-000-2004-0296-01(C)

Actor: COMERCIALIZADORA BENAVIDES RUEDA Y CIA S. EN C.

Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Procede la Sala a resolver el conflicto negativo de competencias suscitado entre los Tribunales Administrativos de Norte de Santander y Cundinamarca, con

ocasión de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la Comercializadora Benavides Rueda y Cía S. en C. ANTECEDENTES El 20 de abril de 2001, Comercializadora Benavides Rueda y Cía S. en C. instauró acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra La Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público - DIAN. Formuló las siguientes pretensiones: “1.Declare la nulidad de las resoluciones No. 03-064-192-534-25989 y No. 03072-193-6201-01127, actos administrativos, a los cuales me referí en le encabezamiento de esta demanda. “2.Restablezca el derecho mediante la declaración de que los bienes incorporados en la declaración de importación No. 5516325003377-8 del 9 de junio de 1999 no estaba gravados con el impoventas.” Como fundamento fáctico de sus pretensiones sostuvo que el 9 de junio de 1999 presentó la declaración de importación No. 5516325003377–8, en la cual declaró mercancía importada de “la subpartida arancelaria 23.09.09.20.00 arancel 0% IVA 0%”. El 18 de septiembre de 2000, la División de Fiscalización Aduanera de la Administración Especial de Aduanas de Santafé de Bogotá, produjo el requerimiento especial No. 03-070-211-434-19473, en el cual “planteó reclasificar el producto importado a la subpartida 23.01.10.90.00 para determinarle impuesto al valor agregado IVA”.

La comercializadora respondió tal requerimiento, mediante oficio radicado el 5 de octubre de 2000; no obstante, la División de Liquidación de la Administración Especial de Aduanas de Bogotá desestimó los argumentos de su respuesta y produjo la liquidación oficial de corrección que se materializó en la Resolución No.03-064-192-534-25989 del 13 de diciembre de 2000. Contra la mencionada resolución se interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto mediante Resolución No. 03-72-193-6201-01127 de 29 de enero 29 de 2001, que confirmó el acto administrativo recurrido. El conflicto de competencia El 11 de mayo de 2001, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda y ordenó notificar personalmente a los demandados; pese a ello, el 6 de febrero de 2002, dicha Corporación ordenó remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Norte de Santander con base en el siguiente argumento: El inciso 2 del numeral 5 del artículo 132 del C.C.A. establece que “ la competencia por razón del territorio se determinará por el lugar donde se presentó o debió presentarse la declaración, en los casos en que ésta proceda; en los demás casos, donde se practicó la liquidación; por consiguiente, y dado que la Comercializadora Benavides Rueda y Cía S. en C., presentó la declaración de importación en la Administración de Cúcuta, el competente para conocer del presente asunto es el Tribunal Administrativo de Norte de Santander. El 15 de noviembre de 2002, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander,

aceptó el competente para conocer de éste proceso y declaró la nulidad de todo lo actuado a partir del auto admisorio de la demanda, inclusive. El 29 de mayo de 2003, admitió la demanda y ordenó notificar personalmente a los demandados; sin embargo, el 14 de noviembre siguiente precisó: “Al volverse a estudiar todos los aspectos relacionados con los presupuestos de la demanda, entre ellos el relativo a la competencia del Tribunal Administrativo de Norte de Santander para conocer de la presente demanda, se encuentra que las consideraciones indicadas en la providencia que declaró la nulidad a partir del auto admisorio de la demanda no fueron afortunadas y que debe ser motivo de un nuevo análisis e interpretación la norma antes indicada, a efectos de evitar nulidades posteriores y en aras que el trámite del presente expediente se adelante ante por (sic) el juez competente como lo ordena el debido proceso.” Las razones que motivaron tal conclusión son las siguientes: En este caso, la competencia por razón del territorio se determina teniendo en cuenta la regla contenida en la parte final del inciso dos del numeral 4 del artículo 131 del C.P.C., según el cual, la competencia por razón del territorio se determina teniendo en cuenta el lugar donde se practicó la liquidación y no el lugar dónde se presentó la declaración, en tanto que, cuando el artículo mencionado alude al lugar donde se efectuó la declaración se refiere a declaraciones tributarias y no a declaraciones de importación o aduaneras, como la efectuada en este caso. El artículo 579 del Estatuto Tributario, establece lo siguiente en relación con los lugares y plazos para la presentación de las declaraciones tributarias:

“Artículo 579. Lugares y plazos para la presentación de las declaraciones tributarias. La presentación de las declaraciones tributarias deberá efectuarse en los lugares y dentro de los plazos que para tal efecto señale el Gobierno Nacional”. Para cumplir dicho mandato el Gobierno Nacional expidió el Decreto 2652 de 1998, en el cual fijó los lugares y plazos para la presentación de las declaraciones tributarias. Dicho decreto estableció que para el caso de las personas jurídicas, el lugar de la declaración correspondía al de su domicilio social principal. Esta es la razón de ser de la atribución de la competencia al juez del lugar dónde se efectuó la liquidación. No ocurre lo mismo con las declaraciones aduaneras, por lo que la norma aludida no resulta aplicable para determinar la competencia por razón del territorio, pues, en estos asuntos, impera el concepto de “la prevalencia del sitio o ubicación de la mercancía, para la presentación de la respectiva declaración, sin interesar el domicilio del declarante, el cual adquiere importancia solamente para la expedición de los correspondientes actos de liquidación respecto de las declaraciones de importación, por parte de la autoridad aduanera”. Con base en los anteriores argumentos señaló que la competencia para conocer de este proceso le corresponde al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues el lugar donde se profirió la liquidación oficial fue la ciudad de Bogotá; y en consecuencia, ordenó remitir el expediente a la Sala Plena de esta Corporación para dirimir el conflicto de competencia planteado. Alegatos El 20 de abril de 2004, se corrió traslado a las partes por el término de 3 días para

que presenten sus alegatos. El término otorgado venció sin que ninguna de ellas se pronunciara. Competencia De conformidad con el artículo 215 del C.C.A., compete a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dirimir el conflicto negativo de competencias surgido entre los Tribunales Administrativos de Norte de Santander y Cundinamarca. El conflicto de competencias Como ya se anotó, la parte actora ejerce la acción de nulidad y restablecimiento de derecho contra La NaciónMinisterio de Hacienda y Crédito Público y la DIAN argumentando que, con la liquidación oficial de corrección No. 03-064-192-534255989 del 13 de diciembre de 2000 y con la Resolución No. 03-072-193-620101127 del 29 de enero de 2001, se gravó con el impuesto de ventas la mercancía declarada por ella, cuando no era procedente hacerlo, pues dicha mercancía “no esta gravada con el impoventas”. El origen del conflicto de competencias suscitado entre los dos Tribunales radica en que, para uno de ellos la competencia territorial se determina por el lugar donde se efectuó la declaración y, para el otro, por el lugar donde se efectuó la liquidación. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca manifiesta que la norma que determina la competencia territorial en el presente asunto es el inciso 2 del numeral 5 del artículo 132 del C.C.A.; por su parte, el Tribunal Administrativo de Norte de Santander considera que la norma aplicable es el inciso 2 del numeral 4 del artículo 131 del mismo estatuto. La primera de las normas se refiere a la competencia de los Tribunales

Administrativos en primera instancia y la última a la competencia de dichas corporaciones judiciales en única instancia; su contenido es idéntico. Para la Sala resulta irrelevante para resolver el conflicto de competencias sometido a su conocimiento el hecho de que, el proceso en virtud del cual se suscitó el conflicto, sea de única o primera instancia, pues el objeto de la controversia se circunscribe a un asunto distinto, cuál es determinar la competencia territorial para adelantar el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la Sociedad Comercializadora Benavides Rueda y Cía. De acuerdo con lo dicho, la Sala determinará cuál de los dos Tribunales es el competente para conocer del presente proceso, por razón del territorio, de conformidad con lo previsto en la ley al respecto. El parágrafo del artículo 164 de la ley 446 de 1998 establece: “mientras entran a operar los juzgados administrativos continuarán aplicándose las normas de competencia vigentes a la sanción de la presente ley”. La norma que se debe aplicar, es entonces, el Decreto 597 de 1988 el cual, en sus artículos 131 y 132, establece la competencia en razón del territorio de la siguiente manera: “Art. 131. Los Tribunales administrativos conocerán de los siguientes procesos privativamente y en única instancia: “(...)4.De los que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, tasas y contribuciones nacionales, departamentales, intendenciales, comisariales, municipales o distritales, cuando al cuantía no exceda de ochocientos mil pesos ($800.000) ($$8.470.000 de enero 1º de 2002 a 31 de

diciembre de 2003). “La competencia por razón del territorio, se determinará por el lugar donde se presentó o debió presentarse la declaración, en los casos en que ésta proceda; en los demás casos, donde se practicó la liquidación”. “Artículo 132. Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes procesos: (...)5. De los que se promuevan sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, tasas y contribuciones nacionales, departamentales, intendenciales, comisariales, municipales o distritales, cuando la cuantía exceda de ochocientos mil pesos ($800.00) ($8.470.000 de enero 1º de 2002 a 31 de diciembre de 2003). “La competencia por razón del territorio, se determinará por el lugar donde se presentó o debió presentarse la declaración, en los casos en que ésta proceda; en los demás casos, donde se practicó la liquidación”. Sobre lo dispuesto en las normas citadas la doctrina ha precisado lo siguiente: “Por razón del territorio la competencia se determina por el lugar donde se presentó o debió presentarse la declaración tributaria en los casos en que la controversia recaiga sobre impuestos o pagos recaudados mediante sistema de declaración tributaria. (...) En los demás casos, o sea, cuando el impuesto no se determina por declaración, se tiene en cuenta el lugar o ciudad donde se practicó la liquidación”1 Luego, la declaración a que alude la norma legal es una declaración tributaria, y el lugar de presentación de la misma determinará la competencia territorial para conocer de asuntos como el presente, claro esta, siempre y cuando se trate de impuestos recaudados mediante tal sistema.

De acuerdo con lo dicho la razón estaría del lado del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, cuando afirma que el artículo 131 del C.C.A. alude, únicamente, a declaraciones tributarias y no a declaraciones aduaneras. Sin embargo, lo que origina la presente controversia es el cobro del impuesto al valor agregado liquidado por la DIAN, con base en la declaración de importación presentada por la sociedad demandante; por consiguiente, será necesario determinar si éste es un impuesto que se recauda mediante el sistema de declaración. El impuesto al valor agregado “IVA”, es el “impuesto general a las ventas”2 y para su recaudo se requiere la presentación de una declaración tributaria3, que deberá 1 ABELLA ZARATE Jaime, “Proceso Contencioso en Materia Tributaria”, en Derecho Tributario, Segunda Edición, Instituto Colombiano de Derecho Tributario, Bogotá 1999, pág. 777. 2 RESTREPO Juan Camilo, Hacienda Pública, Quinta Edición, Universidad Externado de Colombia, Bogotá 2001, pág. 185 3BRAVO ARTEAGA Juan Rafael, Nociones Fundamentales de Derecho Tributario, Tercera Edición, Literatura Jurídica, LEGIS, Bogotá 2000, pág. 200-201 efectuarse de conformidad con lo previsto para tal fin en los artículos 600 a 603 del Estatuto Tributario; entonces, el lugar en dónde se presenta dicha declaración determina la competencia territorial para conocer de los procesos sobre el monto, distribución o asignación de impuestos, tasas y contribuciones. Ya se dijo que el argumento del Tribunal Administrativo de Norte de Santander

para considerar que carece de competencia es que la declaración a que aluden los artículos 131 y 132 del C.C.A. es de carácter tributario. La Sala considera necesario precisar que, si bien la declaración de importación reviste, en principio, carácter aduanero y no exclusivamente tributario4, en virtud de lo dispuesto en el artículo 87 del Decreto 2685 de 1999, Estatuto Aduanero, lo cierto es que la misma produce efectos tributarios, puesto que “el impuesto sobre las ventas en las importaciones, al decir del artículo 429, literal d, del Estatuto Tributario, se causa “al tiempo de nacionalización del bien” y se liquida y paga “conjuntamente con la liquidación y pago de los derechos de aduana”, lo cual permite concluir que la declaración del IVA se efectuó conjuntamente con la declaración de importación. Siendo ello así, la declaración del impuesto al valor agregado sobre las mercancías importadas no es una declaración independiente de aquélla que se efectúa para nacionalizarlas, es decir, la declaración de importación. La declaración de importación se efectúa para nacionalizar la mercancía y, con base en su valor, se determina el monto de los derechos de aduana y del impuesto sobre las ventas, si se trata de mercancías gravadas con tal tributo. Otra cosa es que en el presente caso, la sociedad demandante haya efectuado una declaración de importación que señaló un porcentaje del 0% por con concepto de IVA, bajo el argumento de que las mercancías declaradas no se encuentran gravadas con este impuesto; circunstancia que dio lugar a la liquidación oficial de corrección, efectuada por la DIAN en la ciudad de Bogotá.

Así las cosas, la Sala concluye que la competencia territorial para conocer del presente asunto, está radicada en el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, en tanto que la declaración del impuesto al valor agregado se efectuó en la ciudad de Cúcuta. 4 CARMARGO G. Juan Manuel, Nuevo Derecho Aduanero, Parte General e Importaciones, Ediciones Jurídicas Gustavo Ibáñez, Bogotá 2000, pág. 264. En mérito de lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, RESUELVE: Primero. DECLARASE que el Tribunal Administrativo de Norte de Santander es competente, por razón del territorio, para conocer de este proceso. Segundo. REMITASE el proceso a la citada Corporación y envíese copia de esta providencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que efectúe las anotaciones de rigor.

NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO Presidente de la Sala

ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ ALBERTO ARANGO MANTILLA

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE TARSICIO CACERES TORO

REINALDO CHAVARRO BURITICA RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT P.

MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ MARIA NOHEMI HERNANDEZ P.

NORA CECILIA GOMEZ MOLINA FILEMON JIMENEZ OCHOA

LIGIA LOPEZ DIAZ JESUS MA. LEMOS BUSTAMANTE

GABRIEL EDUARDO MENDOZA OLGA INES NAVARRETE BARRERO

ANA MARGARITA OLAYA FORERO MARIA INES ORTIZ BARBOSA

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE

DARIO QUIÑONES PINILLA GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR

RAMIRO SAAVEDRA BECERRA ELIZABETH WITTINGHAM GARCIA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General