CE-11001-03-15-000-2004-0538-01(AC)-2004

ACCION DE TUTELA - Efectos frente a autoridad que no responde petición de amparo: indicio en su contra / TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedencia. Tutela para controvertir tutela / ACCIONADO - Efectos de su silencio frente a la petición de amparo Los impugnantes solicitan que se revoque la sentencia de primera instancia que rechazó por improcedente la acción instaurada, y las razones de su inconformidad las centraron en el hecho de no haberse pronunciado el demandado frente a la petición de amparo. La falta de contestación por parte del demandado no tiene previstos efectos al interior del mencionado decreto, por lo que es menester remitirse al artículo 95 del Código de Procedimiento Civil, modificado por el numeral 44 del artículo 1º del Decreto 2282 de 1989, según el cual el silencio del accionado sobre los hechos y pretensiones de la demanda será apreciado por el juez como indicio grave en su contra. Siendo así, la intervención en el proceso es una potestad del demandado a través de la cual se materializa el derecho de defensa que le asiste. El juez cumple con otorgarle a aquél un término para que se pronuncie en relación con las afirmaciones del actor, pero es el demandado quien decide si contesta y en qué términos lo hará o si, por el contrario, prefiere no ejercer la facultad concedida. Por lo tanto, la no contestación de la demanda por parte de la autoridad judicial demandada no trae consigo las consecuencias que los actores pretenden atribuirle, pues únicamente puede ser tomado como indicio en su contra, pero por sí sola no conduce a acceder a las súplicas formuladas.

Ahora bien, en relación con el amparo pretendido, la Sala advierte que la acción instaurada es improcedente porque está dirigida a dejar sin efectos una providencia judicial, más aún cuando la providencia atacada fue proferida dentro de un proceso de esta misma naturaleza.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN

Bogotá D. C., veintidós (22) de septiembre de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 11001-03-15-000-2004-0538-01(AC)

Actor: MARÍA DIADID TRIANA RAMÍREZ Y OTROS Demandado: CONSEJO DE ESTADO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A Decide la Sala la impugnación interpuesta por los actores, contra la sentencia del 15 de julio de 2004 mediante la cual Sección Cuarta del Consejo de Estado rechazó por improcedente la acción de tutela instaurada.

I. ANTECEDENTES

1. La petición de amparo Mediante escrito presentado el 18 de mayo de 2004 ante la Secretaría General de la Corte Suprema de Justicia y remitido por competencia a esta Corporación (fls. 1 a 8), los señores María Diadid Triana Ramírez, Aura Ligia Martín González, Nelson Ortigoza Montero, Yirlena Gualtero Rojas, Alba Flor Zamudio, María Idali Ramírez, Lilia María Rojas Perea, Rosa Esther Laguna de Bonilla, Diego Bonilla Laguna, Lilia Melo Saavedra, Wilson Vega García y Lorena Franco Barón,

obrando en sus propios nombres, instauraron acción de tutela contra la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado, en procura del amparo de los derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia. La demanda está encaminada a dejar sin efectos el fallo del 15 de abril de 2004 proferido por la corporación judicial demandada, por medio del cual revocó el dictado en primera instancia por la Sección Segunda, Subsección “A” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 19 de febrero de 2004, que había amparado los derechos fundamentales invocados dentro de la acción de tutela promovida contra la Red de Solidaridad Social y el Fondo Nacional de Vivienda. Los actores aseguran que la autoridad demandada dejó de valorar una serie de pruebas aportadas a la acción de tutela, tendientes a demostrar que las entidades demandadas no otorgaron la ayuda humanitaria de emergencia ni la complementaria, así como tampoco se había solucionado la estabilidad socioeconómica que reclamaban. También manifestaron que el ad quem no tuvo en cuenta la situación de debilidad manifiesta en la que se encontraba cada uno de ellos.

2. Intervención del demandado No obstante haber sido notificados de la admisión de la petición de amparo, los consejeros integrantes de la Sección Segunda, Subsección “A” del Consejo de Estado guardaron silencio frente a los hechos y pretensiones expuestos por los actores.

3. La providencia impugnada La Sección Cuarta de esta Corporación, por medio de sentencia proferida el 15 de julio de 2004 (fls. 169 a 174), rechazó por improcedente la acción de tutela

instaurada, por considerar que no procedía contra una sentencia de tutela, pues, de lo contrario, “serían interminables las acciones propuestas, creando inseguridad jurídica y a su vez, un desgaste al poner a funcionar el aparato jurisdiccional” (fl. 173). El a quo, además, indicó que el trámite de esta acción únicamente estaba compuesto por primera y segunda instancia, ésta última si media impugnación, y por la eventual revisión a cargo de la Corte Constitucional.

4. La impugnación Los actores impugnaron la decisión de primer grado (fl. 179), para lo cual enfatizaron en la no contestación de la acción por parte de los consejeros que conforman la Sección Segunda, Subsección “A” de esta Corporación y exigieron que se ordenara su intervención en el proceso.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia La Sala es competente en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela.

De igual forma, el artículo 4° del Decreto 1232 de 2000, prevé que los reglamentos internos de las Altas Corporaciones podrán determinar que los asuntos relacionados con el conocimiento de la impugnación de fallos de acción de tutela sean resueltos por Salas de Decisión, Secciones o Subsecciones conformadas para tal fin, precepto concordante con lo dispuesto en el artículo 1° del Acuerdo número 55 del 5 de agosto de 2003 del Consejo de Estado.

2. Panorama general de la acción de tutela El artículo 86 de la Constitución Política consagra la acción de tutela como un mecanismo encaminado a la protección de los derechos fundamentales

constitucionales cuando estos se vean vulnerados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o por ciertos particulares, caracterizado por su preferencia, sumariedad y subsidiariedad. También señala la norma aludida, y lo reitera el artículo 6º del Decreto 2591 de 1991, que el ejercicio de la acción de tutela no es absoluto, pues está limitado por las causales de improcedencia, en especial la relacionada con la existencia de otros mecanismos judiciales de defensa. No obstante, aún siendo el caso susceptible de ser tramitado por la vía ordinaria, excepcionalmente la acción será procedente siempre que se interponga como mecanismo transitorio por cuanto el actor se encuentra sufriendo un perjuicio irremediable. Por ello, cuando se ejerza esta acción, la actividad del juez de tutela debe primero encaminarse a determinar si existe un medio alternativo idóneo y eficaz de defensa judicial y, en caso de no haberlo, deberá entrar a establecer si existió o no la alegada violación de derechos fundamentales y si hay lugar a su amparo.

3. El asunto bajo análisis Los impugnantes solicitan que se revoque la sentencia de primera instancia que rechazó por improcedente la acción instaurada, y las razones de su inconformidad las centraron en el hecho de no haberse pronunciado el demandado frente a la petición de amparo.

Al respecto, el artículo 19 del Decreto 2591 de 1991 establece que el juez podrá requerir informes rendidos bajo juramento al órgano o a la autoridad contra quien se hubiere hecho la solicitud, quien contará con un término de uno a tres días para

presentarlos. La falta de contestación por parte del demandado no tiene previstos efectos al interior del mencionado decreto, por lo que es menester remitirse al artículo 95 del C.P.C., modificado por el numeral 44 del artículo 1º del Decreto 2282 de 1989, según el cual el silencio del accionado sobre los hechos y pretensiones de la demanda será apreciado por el juez como indicio grave en su contra. Siendo así, la intervención en el proceso es una potestad del demandado a través de la cual se materializa el derecho de defensa que le asiste. El juez cumple con otorgarle a aquél un término para que se pronuncie en relación con las afirmaciones del actor, pero es el demandado quien decide si contesta y en qué términos lo hará o si, por el contrario, prefiere no ejercer la facultad concedida. De hecho, en el auto admisorio de la petición de amparo proferido por el magistrado ponente en primera instancia (fls. 162 a 163), se dispuso: “Comuníquese el presente auto por el medio más expedito y eficaz a los Magistrados integrantes de la Sección Segunda Subsección “A” de esta Corporación, para que si a bien lo tienen, rindan informe.”. Por lo tanto, la no contestación de la demanda por parte de la autoridad judicial demandada no trae consigo las consecuencias que los actores pretenden atribuirle, pues únicamente puede ser tomado como indicio en su contra, pero por sí sola no conduce a acceder a las súplicas formuladas. Ahora bien, en relación con el amparo pretendido, la Sala advierte que la acción

instaurada es improcedente porque está dirigida a dejar sin efectos una providencia judicial, más aún cuando la providencia atacada fue proferida dentro de un proceso de esta misma naturaleza. Como lo ha señalado la Sala en reiteradas oportunidades, cuando a través de la acción de tutela se pretende censurar o atacar una providencia judicial, trátese de una sentencia o de un auto, la acción es improcedente, por cuanto el proceso dentro del cual fue proferida la decisión respectiva es un indicador de que las partes tuvieron a su disposición un medio judicial idóneo y eficaz para la defensa de sus derechos, dentro del cual las partes tuvieron la oportunidad de presentar sus argumentos, interponer los recursos o presentar las solicitudes a las que hubiera lugar. Las decisiones contenidas en las providencias judiciales no pueden controvertirse dentro del procedimiento breve y sumario establecido para la acción de tutela, no sólo por la autonomía que respalda a los jueces que las profieren, sino también por la vigencia de los procedimientos genuinos que están establecidos para controvertirlas. El orden institucional, como es apenas natural, exige que se acuda a los mecanismos usuales y regulares de que dispone la propia rama judicial para solucionar toda suerte de discrepancias internas y externas que son de su competencia y para sancionar las vías de hecho de los funcionarios judiciales, pues son faltas sancionadas con medidas disciplinarias y penales. Sobre este particular, esta Sala se ha pronunciado en los siguientes términos: “(...) en ejercicio de la acción de tutela no es procedente impugnar providencias judiciales, porque no está dentro de las atribuciones del juez de tutela la de inmiscuirse en un

proceso judicial adoptando decisiones paralelas a las que cumple quien lo conduce, ni modificar las providencias por él dictadas, además, porque se quebrantaría el principio de la cosa juzgada, las formas propias de cada juicio, la autonomía e independencia funcionales y la desconcentración que caracterizan a la administración de justicia, con violación de lo establecido en los artículos 29, 228 y 230 de la Constitución.”1 Aceptar, entonces, este mecanismo constitucional de protección de derechos fundamentales con aquél propósito, implica desconocer los principios de cosa juzgada, de seguridad jurídica, y de independencia y autonomía del juez. El sentido y finalidad de la acción de tutela no otorga al juez constitucional la facultad de despojar de la competencia que le es propia otro juez ubicado en una rama especializada del conocimiento jurídico que lo habilita para ejercer su función de manera permanente, suplantándolo, al revisar, complementar o modificar sus decisiones judiciales. Definir así la tutela, significa colocarse en contravía con las cláusulas constitucionales y legales que consagran la desconcentración y la distribución de jurisdicción y competencias, que propenden por la garantía de la independencia y la autonomía de la rama judicial y la intangibilidad de sus pronunciamientos. Y, como antes se advirtió, es mucho menos admisible el ejercicio de este mecanismo cuando la providencia judicial que se censura fue proferida dentro de otra acción de tutela, pues, de lo contrario, “siempre sería posible postergar la resolución definitiva de la petición de amparo de los derechos fundamentales, lo

cual haría inocua ésta acción y vulneraría el derecho constitucional a acceder a la justicia”.2 Con el mismo propósito, el artículo 86 estableció en forma clara y precisa los medios para controvertir las providencias dictadas dentro del trámite de la acción de tutela, esto es, la impugnación contra la sentencia de primera instancia y la revisión por parte de la Corte Constitucional, este último como medio idóneo para analizar por última vez dentro de una misma controversia el alcance otorgado por los jueces de las instancias anteriores a los derechos fundamentales cuya protección se pretende. 1 Véase, entre muchas otras: Consejo de Estado, Sección Quinta. Expediente AC-0264, sentencia del 6 de septiembre de 2002. 2 Corte Constitucional. Sentencia SU-1219 de 2001. En relación con la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias de tutela, la Corte Constitucional ha manifestado: “…la importancia de evitar que toda sentencia de tutela pueda impugnarse, a su vez, mediante una nueva tutela, con lo que la resolución del conflicto se prolongaría indefinidamente en desmedro tanto de la seguridad jurídica como del goce efectivo de los derechos fundamentales, radica en la necesidad de brindar una protección cierta, estable y oportuna a las personas cuyos derechos fundamentales han sido vulnerados o amenazados. De allí la perentoriedad de los plazos para decidir, la informalidad del procedimiento y el mecanismo de cierre encomendado a la propia Corte Constitucional, v.gr. el trámite procesal de la revisión eventual, con miras a garantizar la unificación de

criterios y la supremacía constitucional. Todo ello por decisión del Constituyente, que optó por regular de manera directa la acción de tutela y no siguió la técnica tradicional de deferir al legislador estos aspectos de orden procedimental. “(…) “5.1 Admitir que los fallos de tutela definitivamente decididos o excluidos para revisión sean luego objeto de una nueva acción de tutela, sería como instituir un recurso adicional ante la Corte Constitucional para la insistencia en la revisión de un proceso de tutela ya concluido, lo cual es contrario a la Constitución (art. 86 C.P.), a la ley (art. 33 del Decreto 2591 de 1991) y a las normas reglamentarias en la materia (arts. 49 a 52 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional). Las Salas de Selección de la Corte Constitucional, salvo sus facultades legales y reglamentarias, no tienen la facultad de seleccionar lo que ya ha sido excluido de selección para revisión ni una acción de tutela contra uno de sus fallos de tutela. Esto por una poderosa razón. Decidido un caso por la Corte Constitucional o terminado el proceso de selección para revisión y precluido el lapso establecido para insistir en la selección de un proceso de tutela para revisión (art. 33 del Decreto 2591 de 1991 y art. 49 a 52 del Reglamento Interno de la Corte Constitucional), opera el fenómeno de la cosa juzgada constitucional (art. 243 numeral 1 C.P.). Una vez ha quedado definitivamente en firme una sentencia de tutela por decisión judicial de la Corte Constitucional, no hay lugar a reabrir el debate sobre lo decidido. ”3

Esquematizando, la acción de tutela instaurada es improcedente por cuanto a través de ella los actores pretenden obtener un nuevo estudio de otra acción de tutela igualmente instaurada por ellos, particularmente de la sentencia del 15 de abril de 2004 proferida por la Sección Segunda, Subsección “A” de esta Corporación. De tal manera que hay lugar a confirmar el fallo impugnado. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A :

3 Ibídem. CONFÍRMASE la sentencia proferida el 15 de julio de 2004 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. Ejecutoriada esta providencia, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, el día siguiente a la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 31, numeral 2°, del Decreto 2591 de 1991. Cópiese, notifíquese a los interesados por el procedimiento previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, y cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

MARÍA NOHEMÍ HERNÁNDEZ PINZÓN

Presidenta

REINALDO CHAVARRO BURITICÁ FILEMÓN JIMÉNEZ OCHOA

DARÍO QUIÑONES PINILLA