CE-11001-03-15-000-2004-0921-01(AC)-2004

DERECHO AL ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA - Vulneración con rechazo de la demanda: prevalencia del derecho sustancial / INTERPRETACION DEL RECURSO DE REPOSICION COMO ORDINARIO DE SUPLICAPrevalencia del derecho sustancial En relación con la materia bajo examen, la Sala en sentencia de 21 de julio de 2004 (Exp. 2004-00551, Actora: Myriam Maritza Triana Martínez, Consejera ponente doctora Olga Inés Navarrete Barrero), accedió a tutelar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, por considerar que en estos casos es deber del juez realizar la correspondiente adecuación en aras de hacer efectivo el postulado constitucional de acceso a la justicia. Así discurrió la Sala en la mencionada sentencia, en lo pertinente: “... el magistrado ponente en la providencia del 5 de septiembre de 2003 en la que se rechaza por improcedente el recurso de reposición, acepta que la acción incoada es de única instancia, por lo tanto las providencias dictadas dentro del trámite de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas por la accionante no son susceptibles del recurso de apelación. Ahora, contra el auto que rechazó la demanda se ejerció el medio de defensa judicial porque se interpuso recurso de reposición; éste fue rechazado por improcedente mediante auto de 5 de septiembre de 2003, considerando que se debió utilizar el recurso ordinario de súplica, de conformidad con el artículo 183 del C.C.A. al ser un auto dictado por el magistrado ponente. Al respecto, observa la Sala que el Tribunal no le dio curso a la impugnación pudiendo haber entendido que, en el fondo, se discutía la providencia judicial y darle trámite al recurso ordinario de súplica. Por tal razón, aunque se ejerció el otro medio judicial de defensa contra las providencias que pretende anular con la presente solicitud de tutela, lo cierto es que como no fue resuelto el recurso de manera eficaz porque no se le estudió como el recurso que correspondía, es decir, como un recurso ordinario de súplica, dicho medio judicial no resultó eficaz, y como el asunto corresponde al trámite de única instancia, no existe la posibilidad de otro medio de defensa judicial frente a la decisión que le impide el acceso a la administración de justicia. Por lo anterior, esta Corporación amparará el derecho al debido proceso, pues el Tribunal debió resolver, como recurso de súplica, el interpuesto por el interesado contra el auto que rechazó la demanda...”. Como quiera que se trata de un asunto similar, la Sala prohija en esta oportunidad las consideraciones indicadas en la referida sentencia y, por tal razón, dejará sin efecto el proveído de 9 de octubre de 2003, que rechazó el recurso de reposición interpuesto contra el auto de 29 de agosto del mismo año, para que, en su lugar, se interprete tal recurso como ordinario de súplica, se le imprima el trámite de rigor a fin de que la Sala correspondiente decida de fondo lo que haya lugar, con lo cual se garantiza la prevalencia del derecho sustancial a que alude el artículo 228 de la Carta Política.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Bogotá, D.C. ocho (8) de octubre de dos mil cuatro (2004) Radicación número: 11001-03-15-000-2004-0921-01(AC)

Actor: FRANCIA HELENA RIVAS DE DELGHANS

Demandado: SECCION SEGUNDA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE

CUNDINAMARCA Referencia: ACCION DE TUTELA Se decide la impugnación oportunamente interpuesta por la actora contra el fallo de 2 de septiembre de 2004 proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado, en cuanto denegó por improcedente la tutela impetrada.

I.- LA SOLICITUD DE TUTELA I.1. FRANCIA HELENA RIVAS DE DELGHANS, obrando a través de apoderado, en escrito presentado ante la Secretaría General del Consejo de Estado el 13 de agosto de 2004, interpuso acción de tutela contra la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala Unitaria, por estimar que se le violaron los derechos constitucionales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso al haber proferido los autos de 29 de agosto y 9 de octubre de 2003, dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho radicada bajo el núm. 20035770, que promovió contra el Departamento de Cundinamarca, los cuales, a su juicio, constituyen una vía de hecho por inaplicación del artículo 139 del C.C.A.. I.2.- Las violaciones antes enunciadas las infiere la actora, en síntesis, de lo

siguiente: 1º: Relata que es docente y que en ejercicio del derecho de petición le solicitó a la Gobernación de Cundinamarca, el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales correspondientes a días laborados y no pagados. 2°: Agrega que a pesar de que la solicitud se hizo de manera individual, la Gobernación en un sólo acto resolvió todas las solicitudes similares y entregó un sólo ejemplar, negándose a expedir las copias individualmente, en los términos del artículo 44 del C.C.A., lo que le impidió contar con una reproducción del acto administrativo para ejercitar su derecho de defensa ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa. 3°: Aduce que al promover la acción de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, puso de presente tal situación, razón por la que en la demanda formuló como petición especial, que previo a su admisión, en los términos del artículo 139 del C.C.A., se oficiara a la Gobernación de Cundinamarca para que se allegaran los actos administrativos demandados, debidamente autenticados y con la constancia de ejecutoria. 4°: Afirma que a la demanda se adjuntó tanto la petición de expedición de las copias de los actos administrativos como prueba de la renuencia por parte de la Administración para expedir los mismos y que, también se allegó copia del recurso que agotó la vía gubernativa. 5°: Expresa que ni la petición especial ni las pruebas allegadas con la demanda fueron tenidas en cuenta por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, desconociendo así lo señalado en el artículo 139 del Código Contencioso

Administrativo, que prevé que cuando no se logre obtener copia auténtica de los actos acusados se expresará en la demanda para que el ponente antes de la admisión, los solicite a la entidad que corresponda. 6°: Por lo anterior, considera que las providencias a través de las cuales se rechazó la demanda y se denegó el recurso de reposición, esto es, los autos de 29 de agosto y 9 de octubre de 2003, además de transgredir el debido proceso, le impidieron el acceso a la justicia. 7°: Manifiesta que acude a la acción de tutela por ser el único medio judicial con el que cuenta para que se declare la nulidad, al parecer, a partir del auto que rechazó la demanda, por constituir una vía de hecho. II.2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA II.2.1-. El Magistrado autor de las decisiones controvertidas, no rindió informe ante el a quo. II.- EL FALLO IMPUGNADO Para denegar la solicitud de tutela el juez de primera instancia, adujo, en síntesis, que como quiera que en el caso bajo examen lo pretendido por la demandante es dejar si efecto los proveídos de 29 de agosto y 9 de octubre de 2003, proferidos por la Sección Segunda, en Sala Unitaria, dentro la acción de nulidad y restablecimiento del derecho radicada bajo el núm. 2003-5770, la tutela resulta improcedente por tratarse de providencias judiciales, de conformidad con la jurisprudencia plasmada por la Corte Constitucional en sentencia C-543 de 1° de octubre de 1992, mediante la cual declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991.

Señala que antes de la citada sentencia, esta Corporación ha sostenido que la tutela es improcedente respecto de las providencias judiciales, dado que su aceptación implicaría el desconocimiento de los principios de cosa juzgada, seguridad jurídica e incluso la independencia de los jueces, consagrada en el artículo 228 Constitucional. Aduce que si bien la Corte Constitucional, estimó que la acción de tutela procede contra actuaciones de hecho de los funcionarios judiciales y con ello elaboró la doctrina de la vía de hecho judicial que ha definido en varios pronunciamientos, dicha Sección ha mantenido el criterio de la no procedencia de la acción de tutela contra sentencias judiciales. III-. FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La actora además de reiterar los argumentos expuestos en la solicitud de tutela, insiste en que el derecho a solicitar copias como petición previa, no admite interpretación ni necesita formalidad alguna más allá del juramento que se entiende prestado con la petición misma, por lo que, en su opinión, es un deber legal a favor del demandante, que el juez, en estos casos, acceda a dar aplicación al inciso 4°, del artículo 139, del C.C.A.. Afirma que la Subsección “C” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca es la única de las Subsecciones que ha denegado la petición especial, por cuanto los demás procesos que se han presentando por los mismos hechos se vienen tramitando normalmente, algunos ya se encuentran en período probatorio. IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA La actora estima que se le violaron los derechos constitucionales de acceso a la

justicia y al debido proceso por parte del Magistrado sustanciador de los proveídos de 29 de agosto y 9 de octubre de 2003, a través de los cuales se rechazó la demanda y se denegó un recurso de reposición, respectivamente, proferidos dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que promoviera contra la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C. ante la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En su opinión, las providencias cuestionadas dejaron de aplicar el artículo 139 del C.C.A., por lo que solicita que se declare la nulidad a partir del auto de 29 de agosto de 2003. Sea lo primero advertir que la Sección Primera con apoyo en jurisprudencia de la Corte Constitucional, en especial la contenida en la sentencia C-543 de 1º de octubre de 1992, con ponencia del Magistrado doctor José Gregorio Hernández, en la que se declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto Ley 2591 de 1.991, tramitaba las acciones de tutela en primera y segunda instancia cuando en ellas se controvertían providencias judiciales por supuestas vías de hecho. Empero, tal posición fue rectificada por la Sala en sentencia de 9 julio de 2004, proferida dentro de la acción de tutela radicada bajo el núm. 2004-00308 (Actora: Inés Velásquez de Velásquez, Magistrado ponente doctor Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta), atendiendo el reciente pronunciamiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado dentro de la pérdida de investidura del señor Edgar José Perea Arias, esto es, la providencia de 29 de junio del año en curso

(Expediente núm. AC-10203l, Magistrado ponente doctor Nicolás Pájaro Peñaranda), en la que se concluyó que la acción de tutela es improcedente contra providencias judiciales que pongan fin a un proceso o actuación. Pero ello no impide que la Sala cuando advierta que la decisión adoptada haya desconocido ritualidades como las que garantizan el cabal ejercicio del derecho de acceso a la justicia, cuya condición de derecho fundamental de primer orden resulta indiscutible, siempre y cuando la parte perjudicada con tal providencia no cuente con otro mecanismo para obtener la protección del derecho o derechos conculcados, proceda a examinar la situación y conceder la tutela, si es del caso. Dicho lo anterior, considera la Sala que, en el caso sub examine, conforme están planteados los hechos de la solicitud de tutela, en vista de que el proceso es de única instancia, en principio podría pensarse que hubo violación del derecho de acceso a la administración de justicia de la actora, por lo que se entrará a revisar la actuación que originó la presente acción: El artículo 139 del C.C.A., prevé: “A la demanda deberá acompañar el actor una copia del acto acusado, con las constancias de su publicación, notificación o ejecución, si son del caso... Cuando el acto no ha sido publicado o se deniega la copia o la certificación sobre su publicación, se expresará así en la demanda bajo juramento que se considerará prestado por la presentación de la misma, con la indicación de la oficina donde se encuentre el original o del periódico en que se hubiere publicado, a fin de que se solicite por el ponente antes de la admisión de la demanda...”.

Si bien no se allegó copia íntegra del expediente contentivo de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la actora contra la Alcaldía Mayor de Bogotá, D.C. ante la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de las que se anexaron advierte que la demanda fue rechazada por caducidad de la acción, mas no por no haberse dado trámite a la petición previa prevista en el artículo 139 del C.C.A. por parte del Magistrado conductor del proceso, como lo indica la actora en el escrito contentivo de la solicitud de tutela. En efecto, a folios 4 a 6 obra el proveído de 29 de agosto de 2003, a través del cual se rechazó la demanda, en consideración a lo siguiente:

“... “PRETENSIONES:

1. Declarar la Nulidad de la (s) resolución (es) No. 3628 del 14/11/02, 4126 del 18/12/02, 403 del 05/02/03, proferida (s) por la Secretaría de Educación de

Bogotá, D.C., mediante la (s) cual (es) se niegan las Peticiones contenidas en el Agotamiento de Vía Gubernativa de Reclamo ... Las actuaciones demandadas fueron proferidas en varios procesos administrativos, a saber: El primero: adelantado a instancia de la petición de reconocimiento y pago de días laborados y no cancelados en 2001, atendida a través de las resoluciones 3628 de 14 de noviembre de 2002 y 403 de 5 de febrero de 2003, respecto del cual se observa que, a pesar que se impugnó la resolución 3628, el recurso interpuesto no

cumplía con los requisitos del artículo 52 del Código Contencioso Administrativo en cuanto se obvió “... sustentarse con expresión concreta de los motivos de inconformidad ...”, porque según se lee en el acto 403 “revisado cuidadosamente en escrito contentivo del recurso, se encuentra que su sustentación no concierne a la decisión adoptada mediante la resolución No. 3628 de 14 de noviembre de 2002, habida cuenta que esta resolución se refiere a docentes que prestaron ininterrumpidamente el servicio durante el año académico de 2001 ...”, así el referido recurso debió rechazarse en tanto se impidió a la entidad impugnada avocar el estudio de argumentos que, relativos a la motivación del acto cuestionado, le permitieran reexaminar su determinación, por lo mismo, la resolución 3628 quedó en firme desde el 9 de diciembre próximo pasado pues el recurso interpuesto no tuvo la idoneidad para postergar su ejecutividad hasta la notificación del acto que lo desató. En este orden de ideas, el término para proveer demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en cuanto el acto 3628, se extendió hasta el 3 de abril de 2003, no obstante la demanda fue presentada el 24 de junio de 2003 y la acción en lo que a ella corresponde caducó.

El segundo: implementado a instancia de la petición de pago de días laborados para un total de veinte (20) semanas en el año de 1999, resuelta a través de la resolución 4126 de 18 de diciembre de 2002, acto administrativo notificado el 15

de enero de 2003 que podía demandarse hasta el 16 de mayo corriente, sin embargo, la demanda se presentó el 24 de junio de 2003, por manera que, respecto de esa determinación, también operó el fenómeno de la caducidad. En consecuencia, a pesar que las actuaciones demandadas se hubieren proferido infringiendo la Ley, como lo afirma la parte demandante, por no haberse acusado dentro del término previsto por el ordenamiento jurídico, mantiene su validez, circunstancia fundamentada en el principio de la seguridad jurídica elemento esencial del Estado de Derecho; por ese motivo, las normas legales reconocen el derecho a accionar dentro de unos términos que deben ser aprovechados por los afectados so pena de que opere el fenómeno de la caducidad...”. Frente a tal providencia la actora interpuso recurso de reposición, pero el mismo le fue rechazado mediante auto de 9 de octubre de 2003, por cuanto el auto recurrido solo era susceptible del recurso ordinario de súplica, por tratarse de un auto interlocutorio, de conformidad con el artículo 183 del C.C.A. En este orden de ideas, de los proveídos controvertidos en la acción constitucional bajo examen, el que rechazó el recurso de reposición por improcedente, esto es, el de 9 de octubre de 2003, a juicio de la Sala, impidió el acceso a la administración de justicia de la actora, si se tiene en cuenta que el asunto es de única instancia. En efecto, si bien la Sala estima que el proveído de 29 de agosto de 2003, que

rechazó la demanda por caducidad de la acción, solo era susceptible del recurso ordinario de súplica, conforme lo dispone el artículo 183 del C.C.A., pues este procede en todas las instancias contra los autos interlocutorios proferidos por el ponente, calidad esta que tiene el proveído recurrido, igualmente considera que no ha debido rechazarse sino interpretarse como ordinario de súplica el que fue interpuesto, en aras de garantizar la prevalencia del derecho sustancial que postula el artículo 228 de la Carta Política, y remitir el expediente al Despacho del Magistrado que seguía en turno, a fin de que lo resolviera. En relación con la materia bajo examen, la Sala en sentencia de 21 de julio de 2004 (Expediente núm. 2004-00551, Actora: Myriam Maritza Triana Martínez, Consejera ponente doctora Olga Inés Navarrete Barrero), accedió a tutelar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, por considerar que en estos casos es deber del juez realizar la correspondiente adecuación en aras de hacer efectivo el postulado constitucional de acceso a la justicia. Así discurrió la Sala en la mencionada sentencia, en lo pertinente: “... el magistrado ponente en la providencia del 5 de septiembre de 2003 en la que se rechaza por improcedente el recurso de reposición, acepta que la acción incoada es de única instancia, por lo tanto las providencias dictadas dentro del trámite de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas por la accionante no son susceptibles del recurso de apelación.

... Ahora, contra el auto que rechazó la demanda se ejerció el medio de defensa judicial porque se interpuso recurso de reposición; éste fue rechazado por improcedente mediante auto de 5 de septiembre de 2003, considerando que se debió utilizar el recurso ordinario de súplica, de conformidad con el artículo 183 del C.C.A. al ser un auto dictado por el magistrado ponente. Al respecto, observa la Sala que el Tribunal no le dio curso a la impugnación pudiendo haber entendido que, en el fondo, se discutía la providencia judicial y darle trámite al recurso ordinario de súplica. Por tal razón, aunque se ejerció el otro medio judicial de defensa contra las providencias que pretende anular con la presente solicitud de tutela, lo cierto es que como no fue resuelto el recurso de manera eficaz porque no se le estudió como el recurso que correspondía, es decir, como un recurso ordinario de súplica, dicho medio judicial no resultó eficaz, y como el asunto corresponde al trámite de única instancia, no existe la posibilidad de otro medio de defensa judicial frente a la decisión que le impide el acceso a la administración de justicia... Por lo anterior, esta Corporación amparará el derecho al debido proceso, pues el Tribunal debió resolver, como recurso de súplica, el interpuesto por el interesado contra el auto que rechazó la demanda...”. Como quiera que se trata de un asunto similar, la Sala prohija en esta oportunidad las consideraciones indicadas en la referida sentencia y, por tal razón, dejará sin efecto el proveído de 9 de octubre de 2003, que rechazó el recurso de reposición

interpuesto contra el auto de 29 de agosto del mismo año, para que, en su lugar, se interprete tal recurso como ordinario de súplica, se le imprima el trámite de rigor a fin de que la Sala correspondiente decida de fondo lo que haya lugar, con lo cual se garantiza la prevalencia del derecho sustancial a que alude el artículo 228 de la Carta Política. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A : REVÓCASE el fallo impugnado y, en su lugar, se dispone: TUTÉLASE el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia de la señora FRANCIA HELENA RIVAS DE DELGHANS. En consecuencia, dejáse sin efecto el proveído de 9 de octubre de 2003, que rechazó el recurso de reposición interpuesto contra el auto de 29 de agosto del mismo año, para que, en su lugar, se interprete tal recurso como ordinario de súplica, se le imprima el trámite de rigor a fin de que la Sala correspondiente decida de fondo lo que haya lugar. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Honorable Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 8 de octubre de 2004.

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Presidente

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO