CE-11001-03-15-000-2005-00398-00(C)-2005

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS – Entre la Superintendencia de Sociedades y la Superintendencia Nacional de Salud / COMPETENCIA PARA TRAMITAR PROCESOS DE LIQUIDACION DE IPSS PRIVADAS – Corresponde a la Superintendencia de Sociedades con ciertas excepciones y condiciones Al tenor de lo preceptuado en la ley 222 de 1995, el trámite concursal puede consistir en: (i) un concordato o acuerdo de recuperación de los negocios del deudor, o (ii) un concurso liquidatorio de los bienes que conforman el patrimonio del deudor. La Superintendencia de Sociedades es competente para conocer los procesos concursales que adelanten todas las personas jurídicas –bien sean sociedades, cooperativas, corporaciones, fundaciones, sucursales extranjerassiempre y cuando no estén sujetas a un régimen especial de intervención o liquidación forzosa administrativa.

FUENTE FORMAL: LEY 222 DE 1995 / LEY 715 DE 2001

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL

Consejero ponente: LUIS FERNANDO ALVAREZ JARAMILLO

Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de agosto de dos mil cinco (2005) Radicación número: 11001-03-15-000-2005-00398-00(C) Actor: SUPERINTENDENCIA DE SOCIEDADES Define la Sala el conflicto de competencias administrativas planteado por la Superintendencia de Sociedades frente a la Superintendencia Nacional de Salud.

1. ANTECEDENTES Por medio de comunicación radicada con el No. 2005-01-003105 de 13 de enero

de 2.005, la Superintendencia Nacional de Salud, remitió a la Superintendencia de Sociedades el expediente del acuerdo de reestructuración de SOLISALUD LTDA, por haber fracasado la negociación que dicha empresa estaba adelantando en los términos de la Ley 550 de 1.999 y en consecuencia solicitó iniciar el respectivo proceso de liquidación de conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 de la mencionada ley1. 1 LEY 550 DE 1999, “ARTÍCULO 27. PLAZO PARA LA CELEBRACIÓN DE ACUERDOS. Los acuerdos deberán celebrarse dentro de los cuatro (4) meses contados a partir de la fecha en queden definidos los derechos de voto, mediante la decisión del promotor o mediante la ejecutoria de la providencia de la Superintendencia de Sociedades que En respuesta a la anterior comunicación, el Coordinador del Grupo Acuerdos de Reestructuración de la Superintendencia de Sociedades, mediante oficio No. 155003044 de fecha 28 de enero de 2.005, manifestó que esa entidad no era competente para adelantar el trámite de liquidación de la empresa SOLISALUD LTDA y devolvió el expediente del acuerdo de reestructuración de la misma a la Superintendencia Nacional de Salud. Por medio de oficios radicados en la Superintendencia de Sociedades con los Nos. 2005-01-0534228 y 2005-01-053429 de 22 de marzo de 2.005, el Director del Área Financiera de la Superintendencia Nacional de Salud, devolvió nuevamente a la Superintendencia de Sociedades el expediente de SOLISALUD LTDA, y allegó

igualmente el del acuerdo de reestructuración de URGENCIAS MEDICAS LTDA, cuya negociación también había fracasado, aduciendo que con fundamento en lo dispuesto en el inciso tercero del artículo 68 de la Ley 715 de 2.001 y en el artículo 27 de la ley 550 de 1.999 la Superintendencia de Sociedades era la autoridad competente para tramitar los procesos de liquidación de las mencionadas instituciones prestadoras de salud IPS. La Superintendencia de Sociedades considera que los argumentos expuestos en su oficio No. 155-003044 de 28 de enero de 2.005 son los que se ajustan a la legislación colombiana, por lo cual estima que la Superintendencia Nacional de Salud es la autoridad competente para tramitar los procesos de liquidación de SOLISALUD LTDA y URGENCIAS MEDICAS LTDA. En tal virtud promueve la acción de definición de competencias entre autoridades administrativas y señala como pretensiones de la misma: “3.1. Sea decidido por parte de dicha Entidad cuál es la autoridad administrativa competente para tramitar el proceso de liquidación de las sociedades de SOLISALUD LTDA. Y URGENCIAS MÉDICAS LTDA., así como de todas las Instituciones Prestadoras de Salud. 3.2. Sea indicado el procedimiento a seguir para tales liquidaciones, es decir, el procedimiento de intervención forzosa administrativa para liquidar o el procedimiento de la liquidación obligatoria”. resuelva las objeciones que llegaren a presentarse. Si el acuerdo no se celebra dentro del plazo antes indicado, o si fracasa la negociación, el promotor dará inmediato traslado a la autoridad competente para que inicie de oficio un proceso concursal de liquidación obligatoria o el

procedimiento especial de intervención o liquidación que corresponda, sin perjuicio de las demás medidas que sean procedentes de conformidad con la ley”.

2. Consideraciones de la Superintendencia de Sociedades.

Los argumentos esbozados por la Superintendencia de Sociedades tienen como fundamento el inciso quinto del artículo 68 de la ley 715 de 2001, el cual, en criterio de esa entidad, otorga la competencia para liquidar las empresas SOLISALUD LTDA. y URGENCIAS MÉDICAS LTDA. a la Superintendencia Nacional de Salud, aunque advierte que “hay una contradicción entre lo dispuesto por los incisos tercero y quinto del artículo 68 de la Ley 715 de 2001, pues el primero de los mencionados incisos asigna la competencia para conocer del trámite de liquidación de las Instituciones Prestadoras de Salud (IPS) a la Superintendencia de Sociedades, mientras que el segundo lo asigna a la Superintendencia Nacional de Salud”. Sostiene la Superintendencia de Sociedades que tal contradicción se dilucida acudiendo a los preceptuado en por los artículos 5o. de la ley 57 de 1887 y 2o. de la ley 153 de 1887, de manera tal que “si hay incompatibilidad entre los incisos tercero y quinto del artículo 68 de la Ley 715 de 2001, debe acudirse al criterio según el cual la ley o norma posterior prima sobre la norma anterior, debiendo aplicarse el inciso quinto de preferencia sobre el inciso tercero”. Aduce así mismo, que el artículo 27 de la ley 550 de 1999 no es imperativo en el sentido de señalar como única consecuencia del fracaso de la negociación de un

acuerdo de reestructuración el inicio de un proceso de liquidación obligatoria – regulado por la ley 222 de 1995 y para el cual es competente la Supersociedades-.

3. Competencia.

Advierte la Sala, que no obstante ser el proceso de liquidación obligatoria de índole judicial, cuya competencia está atribuida a la Superintendencia de Sociedades en virtud de la facultad otorgada por el artículo 116 inciso 3o. de la Constitución Nacional (art. 90 ley 222 de 1995)2, las Superintendencias son 2 LEY 222 DE 1995, “ARTÍCULO 90. COMPETENCIA. La Superintendencia de Sociedades asume la función jurisdiccional en uso de la facultad concebida en el artículo 116 inciso 3o. de la Constitución Política. Será competente de manera privativa para tramitar los procesos concursales de todas las personas jurídicas, llámense sociedades, cooperativas, corporaciones, fundaciones, sucursales extranjeras, siempre que no estén sujetas a un régimen especial de intervención o liquidación. Los jueces civiles especializados, o en su defecto los jueces civiles del circuito, tramitarán los procedimientos concursales de las personas naturales”. (Negrillas de la Sala). entidades descentralizadas administrativas del orden nacional que hacen parte de la Rama Ejecutiva (arts. 115 C.N., 38 y 68 ley 489 de 1998). En consecuencia, teniendo en cuenta lo dispuesto en los artículos 4o. de la ley 954 del 27 de abril de 2005 –que adiciona el artículo 33 del Código Contencioso Administrativoen el sentido de que “Si dos entidades administrativas se

consideran competentes para conocer y definir un determinado asunto, remitirán la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado”, y 97, numeral 9o. del C.C.A., corresponde a esta Sala conocer y definir el conflicto de competencias planteado.

4. Trámite.

Por auto del 28 de julio del año en curso se ordenó correr traslado a las partes y a las personas que tuvieren interés en el asunto por el término de tres (3) días para que presentaran sus alegatos, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 33 del C.C.A. Término durante el cual la Superintendencia de Sociedades guardó silencio y la Superintendencia Nacional de Salud solicitó se tuvieran como alegatos de conclusión los argumentos expuestos en el escrito presentado en la Secretaría General de la Corporación el 1 de junio de 2005. En el referido memorial, el Superintendente Nacional de Salud se refiere a la competencia y funciones de las Superintendencias; hace una reseña de la evolución de la Superintendencia Nacional de Salud y del marco normativo que la regula; alude al servicio público esencial de salud y a las instituciones prestadoras del servicio de salud –IPSen lo atinente a su inspección, vigilancia y control – concurrente y residual-. En relación con el tema concreto materia de conflicto, expresa: “He aquí varios de los aspectos que la Superintendencia de Sociedades omite, tal vez por desconocimiento bien por no profundizar de las normas que regulan el sector salud o bien porque se decidió, a última hora y a marchas forzadas, un cambio de criterio y exclusivo para el sector salud…. Una lectura desprevenida de

estas disposiciones puede converger en que la IPS como tal sea homologada al sujeto que presta servicios de salud pero nada más distante de una reducción como ésta. El sujeto (la sociedad) goza de una organización, lineamientos, toma de decisiones que son propios de su devenir y que están debidamente deslindados de la IPS. Ésta, por su parte, debe contar con una normatividad que incluye los siguientes aspectos en materia de salud y sobre las cuales puede actuar este organismo de inspección, vigilancia y control {Superintendencia Nacional de Salud} en la forma en que se expone: (…) - De intervención Estatal (Decretos 1922 de 1994 y 788 de 1998) Intervención Técnica. Intervención administrativa. Intervención técnica y administrativa. Intervención para liquidar (excepto para el caso de las IPS privadas). - De intervención estatal en el proceso de reestructuración de IPS conforme a la Ley 550 de 1999, para efectos de la promoción del acuerdo respectivo, autorización para el pago de acreencias laborales y en lo que corresponde a la buena prestación del servicio público esencial de salud. Este planteamiento excluye, por expresa disposición legal, a las entidades de economía solidaria pero sólo en tanto y en cuanto el artículo 147 del Decreto 2150 de 1995 lo dispone de manera clara y específica y lo atribuye a las restantes superintendencias. Así se ratifica en el inciso segundo del artículo 68 de la ley 715 de 2001. (…)”. (Fls. 31 y 32, cuaderno No. 2). (Negrillas de la Sala). Finalmente, solicita se declare que la competencia para conocer del presente caso

radica en la Superintendencia de Sociedades y que, así mismo, se decrete improcedente la petición formulada por dicha Superintendencia en el sentido de que se determine el procedimiento a seguir.

5. El caso concreto.

Sea lo primero precisar que el conflicto de competencias administrativas se instituyó para resolver casos concretos y no consultas de carácter general, como sucedería si la Sala entrara a estudiar y pronunciarse sobre la liquidación de todas las IPS. Tampoco es del resorte de esta Sala definir el procedimiento a seguir en el asunto que nos ocupa, pues se encuentra señalado en la ley según sea la clase de proceso que se inicie, esto es, de liquidación obligatoria o de liquidación forzosa administrativa. El sistema general de seguridad social en salud contenido en la ley 100 de 1993, tiene por objeto regular el servicio público esencial de salud y crear las condiciones necesarias para que toda la población pueda acceder al servicio en todos sus niveles de atención. El sistema general de seguridad social en salud está integrado, entre otros, por el Ministerio de Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud como organismos de dirección y vigilancia; las EPS y las IPS, como organismos de administración, financiación y prestación del servicio. Las entidades promotoras de salud EPS son las responsables de la afiliación, el registro de los afiliados y el recaudo de las cotizaciones por delegación del Fondo de Solidaridad y Garantía. Su función primordial consiste en organizar y garantizar, directa o indirectamente, la prestación del plan obligatorio de salud POS a los afiliados. Las instituciones prestadoras de salud IPS, son entidades oficiales, mixtas,

privadas, comunitarias y solidarias, encargadas de la prestación de los servicios de salud a los afiliados al Sistema, dentro de las EPS o fuera de ellas. Es decir, las EPS pueden prestar los servicios del POS directamente a través de sus IPS, o contratar con IPS o con profesionales independientes, o con grupos de práctica debidamente constituidos. En el asunto materia de análisis, SOLISALUD LTDA. y URGENCIAS MÉDICAS LTDA. que son instituciones prestadoras de salud (IPS) privadas, habían iniciado ante la Superintendencia Nacional de Salud la promoción de acuerdos de reestructuración, los cuales tienen por objeto corregir deficiencias que se presenten en su capacidad operativa y atender obligaciones pecuniarias, que les permitan recuperarse dentro del plazo y las condiciones previstas en el mismo. (art. 5o. ley 550 de 1999). Comoquiera que dichos procesos de negociación fracasaron, los promotores procedieron a remitir a la Superintendencia Nacional de Salud los respectivos expedientes, para que se diera cumplimiento a lo señalado en el inciso segundo del artículo 27 de la ley 550 de 1999, esto es, se iniciara “el proceso concursal de liquidación obligatoria o el procedimiento especial de intervención o liquidación que corresponda”. Al tenor de lo preceptuado en la ley 222 de 1995, el trámite concursal puede consistir en: (i) un concordato o acuerdo de recuperación de los negocios del deudor, o (ii) un concurso liquidatorio de los bienes que conforman el patrimonio del deudor. La Superintendencia de Sociedades es competente para conocer los procesos concursales que adelanten todas las personas jurídicas –bien sean

sociedades, cooperativas, corporaciones, fundaciones, sucursales extranjerassiempre y cuando no estén sujetas a un régimen especial de intervención o liquidación forzosa administrativa. (arts. 89, 90,96 y 210). La intervención administrativa de las instituciones prestadoras de servicios que hayan suscrito contratos de prestación de servicios de salud, fue atribuida inicialmente por el decreto 1922 de 1994 al Ministerio de Salud y a las direcciones territoriales de salud, sin embargo, mediante decreto 788 de 19983 se dispuso que dicha intervención estaría a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud. Posteriormente, la ley 715 de 2001 ”por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”, en el Capítulo IV “Disposiciones generales del sector salud”| estableció: “Artículo 68. ARTÍCULO 68. INSPECCIÓN Y VIGILANCIA. La Superintendencia Nacional de Salud tendrá como competencia realizar la inspección, vigilancia y control del cumplimiento de las normas constitucionales y legales del sector salud y de los recursos del mismo. 3 DECRETO 788 DE 1998, “ARTÍCULO 1o. A partir de la vigencia del presente decreto las funciones de intervención en el Sistema General de Seguridad Social en Salud sobre las Empresas Promotoras de Salud y las Instituciones Prestadoras de Salud cualquiera que sea su naturaleza jurídica, se ejercerán por la Superintendencia Nacional de Salud,

sin perjuicio de las demás facultades atribuidas al Ministerio de Salud en el Decreto 1922 de 1994”. Las organizaciones de economía solidaria que realicen funciones de Entidades Promotoras de Salud, administradoras de régimen subsidiado o presten servicios de salud y que reciban recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, estarán sometidas a la inspección, vigilancia y control de la Superintendencia Nacional de Salud. La Superintendencia Nacional de Salud ejercerá funciones de inspección, vigilancia y control sobre las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud IPS,en relación con el cumplimiento de las normas técnicas, científicas, administrativas y financieras del sector salud. Los procesos de liquidación de las instituciones prestadoras de servicios de salud, IPS, privadas serán de competencia de la Superintendencia de Sociedades, con excepción de las fundaciones, corporaciones y demás entidades de utilidad común sin ánimo de lucro, siempre y cuando no hayan manejado recursos públicos o de la Seguridad Social en Salud. Para el ejercicio de sus funciones, la Superintendencia Nacional de Salud, por medio de la jurisdicción coactiva, realizará el cobro de las tasas, contribuciones y multas a que hubiere lugar. La Superintendencia Nacional de Salud ejercerá la intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de explotación u operación de monopolios rentísticos, cedidos al sector salud, Empresas Promotoras de Salud e Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza, así como para intervenir técnica y administrativamente las direcciones territoriales de salud, en los términos de la ley y los reglamentos.

La intervención de la Superintendencia de Salud a las Instituciones Prestadoras de Salud tendrá una primera fase que consistirá en el salvamento. Sin perjuicio de la responsabilidad fiscal, disciplinaria y penal, la Superintendencia Nacional de Salud, en ejercicio de sus atribuciones y competencias, y previa solicitud de explicaciones, impondrá a los representantes legales de los departamentos, distritos y municipios, directores de salud, jefes de presupuesto, tesoreros y demás funcionarios responsables de la administración y manejo de los recursos sector salud en las entidades territoriales, multas hasta de 2.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes a la fecha de la expedición del acto administrativo, a favor del Fondo de Solidaridad y Garantía, por incumplimiento de las instrucciones y órdenes impartidas por la Superintendencia, así como por la violación de la normatividad vigente sobre la prestación del servicio público de salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud. El pago de las multas debe hacerse con recursos de su propio peculio, y en consecuencia no se puede imputar al presupuesto de la entidad de la cual dependen”. (Negrillas de la Sala). El análisis de los incisos 3o. y 5o. de la norma transcrita permite observar dos situaciones: (i) cuando se trata de procesos de liquidación de IPS privadas, la competencia es de la Supersociedades con las excepciones y condiciones fijadas por dicha norma, (ii) cuando se trata de una intervención forzosa administrativa para administrar o liquidar, entre otras, a instituciones prestadoras de salud de cualquier naturaleza, corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud adelantarla.

En el caso que no ocupa, como se trata de liquidar dos instituciones prestadoras de salud IPS privadas -SOLISALUD LTDA. y URGENCIAS MÉDICAS LTDA.-, compete a la Superintendencia de Sociedades tramitar su liquidación, entidad a la cual se enviará la actuación para lo de su cargo. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, RESUELVE: DECLÁRASE que la competencia para conocer y resolver el proceso de liquidación de SOLISALUD LTDA. y UREGENCIAS MÉDICAS LTDA. radica en la Superintendencia de Sociedades. Comuníquese a la Superintendencia Nacional de Salud. Ejecutoriada esta providencia remítase el expediente a la Superintendencia de Sociedades.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE,

GUSTAVO E. APONTE SANTOS Presidente de la Sala

ENRIQUE J.ARBOLEDA PERDOMO FLAVIO A. RODRÍGUEZ ARCE

LUIS FERNANDO ALVAREZ JARAMILLO