CE-11001-03-15-000-2005-00658-00(AC)-2005

PROCESO LABORAL DE UNICA INSTANCIA - Para el año 1997 eran aquellos cuya cuantía no excedía de $1.940.000 / JUECES ADMINISTRATIVOS - Al no haber entrado en funcionamiento para 1997, no se aplicaban las cuantías de la Ley 446 de 1998 / VIA DE HECHO - No se configura cuando el juez aplica las normas procedentes conforme a su criterio Al respecto informó el Tribunal Administrativo de Antioquia que la actora instauró la acción de nulidad y restablecimiento del derecho el 20 de enero de 1997, época para la cual los Tribunales Administrativos conocían en única instancia de los procesos de carácter laboral que no excedieran su cuantía de $ 1940.000, y en la demanda acápite “CUANTÍA Y COMPETENCIA” expresó que el proceso era de mínima cuantía en razón de que el último salario devengado por la demandante fue de $183.514.oo, razón por la cual contra la sentencia dictada en el proceso no procedía el recurso de apelación. Se observa en este caso que la actora en el escrito de demanda de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho estimó que la cuantía era mínima, teniendo en cuenta el valor del último salario que devengó ($183.514), razón por la cual el Tribunal le dio al proceso el trámite de única instancia. De otro lado la Sala aclara que la Ley 446 de 1998 no se aplicaba por no haber entrado en funcionamiento los jueces administrativos y por ello el proceso correspondía en efecto al trámite de única instancia, pues éste no se afectó con la expedición de la mencionada Ley 446 que en el parágrafo del

artículo 164. Así las cosas, no puede afirmarse, entonces que el Tribunal en su providencia incurrió en una vía de hecho, pues tanto de lo informado con ocasión de esta acción como de la lectura de las providencias, se advierte que para decidir aplicó las normas procedentes conforme a su criterio, como son los artículos 131 del Decreto 01 de 1984 y 597 de 1988, en lo referente a la cuantía. Las anteriores razones son suficientes para determinar que el Tribunal no ha vulnerado ni amenazado derecho fundamental alguno y por el contrario ha actuado en debida forma en el caso que se discute, por lo que no puede pretender por esta vía la revocación de una providencia judicial, como lo es el auto que rechazó el recurso de apelación, más aún si la decisión está fundamentada jurídicamente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: MARIA INES ORTIZ BARBOSA

Bogotá, D.C., cuatro (4) de agosto de dos mil cinco (2005) Radicación número: 11001-03-15-000-2005-00658-00(AC)

Actor: ROSA VASQUEZ PEREZ

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA

Referencia: Acción de Tutela F A L L O Decide la Sala la acción de tutela presentada por la parte actora contra el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Antioquia de conformidad con lo establecido en el inciso 4° y numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000.

ANTECEDENTES La señora ROSA VASQUEZ PEREZ en nombre propio instauró acción de tutela

contra el Tribunal Administrativo de Antioquia por considerar que con su decisión incurrió en vía de hecho y vulneró el derecho fundamental al debido proceso. Indicó como hechos que dieron origen a la presente acción los siguientes: Instauró demanda de acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Resolución 1591 de 28 de octubre de 1995, por la cual se declaró insubsistente el cargo que desempeñaba en el Municipio de Valdivia (Antioquia). Del proceso conoció el Tribunal Administrativo de Antioquia quien mediante sentencia de 16 de diciembre de 2004, resolvió inhibirse de resolver de fondo sobre las pretensiones de la demanda por considerar que no se había demandado el acto que ponía fin a la vía gubernativa. En el término oportuno presentó recurso de apelación contra dicha decisión, el cual fue rechazado mediante auto de 27 de abril de 2005 por tratarse de un proceso en única instancia. Sostuvo que el Tribunal incurrió en vía de hecho en su providencia por defecto sustantivo, en tanto la dictó con fundamento en una norma inaplicable, esta es el artículo 131 numeral 6° del Decreto 01 de 1984, cuando se debió aplicar el artículo 40 de la Ley 446 de 1998. Supuso vulnerado el derecho al debido proceso por la aplicación de una norma que no corresponde y por no habérsele conferido la segunda instancia en el proceso en mención. Argumentó que el proceso era de los que pasaban de única instancia a doble instancia en razón de la cuantía, conforme a lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 446 de 1998. Con fundamento en lo anterior solicitó tutelar el derecho al debido proceso y

ordenarle al Tribunal Administrativo de Antioquia darle trámite a la apelación presentada oportunamente. Una vez avocado el conocimiento de la presente acción se ordenó notificar a la parte accionada, mediante auto de 5 de julio de 2005. OPOSICIÓN La Doctora MERCEDES JUDITH ZULUAGA LONDOÑO, magistrada integrante de la Sala Novena de Decisión del Tribunal Administrativo de Antioquia frente a los hechos que originaron la acción indicó: En los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, cuando la cuantía no exceda de $ 1’940.000.oo para la época de la presentación de la demanda (1997) la instancia será la mínima (sic) y en el presente caso, para la época de la presentación de la demanda en el acápite denominado “CUANTÍA Y COMPETENCIA”, se expresó claramente en razón de que el último salario devengado por la demandante fue de $ 183.514.oo pesos mensuales. Por lo anterior, contra la sentencia no procede el recurso de apelación interpuesto. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Nacional reglamentada mediante el Decreto 2591 de 1991 que en el artículo 1° establece:" Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los

particulares en los casos que señala este decreto", la cual procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Mediante el ejercicio de la presente acción se pretende en concreto que se ordene al Tribunal Administrativo de Antioquia dar trámite al recurso de apelación presentado contra la providencia de 16 de diciembre de 2004, lo que implica revocar el auto de 27 de abril de 2005 por el cual se rechazó tal recurso. Debe la Sala hacer un breve recuento de los hechos que dieron origen a la acción: La actora laboraba en el cargo de Complemento Alimentario para el Municipio de Valdivia (Antioquia), sin embargo mediante Resolución 1591 de 28 de octubre de 1995 se declaró insubsistente su nombramiento, motivo por el cual el 20 de enero de 1997 demandó en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho tal acto ante el Tribunal Administrativo de Antioquia. El trámite de la mencionada acción culminó con sentencia de 16 de diciembre de 2004 en la que se declaró probada de oficio la inepta demanda, por lo tanto la Sala se inhibió para fallar el fondo del asunto. La demandante (ahora actora) interpuso el recurso de apelación, el cual fue rechazado mediante auto de 27 de abril de 2005 por tratarse de un proceso en única instancia. Con esta última decisión no está de acuerdo la actora y al respecto afirma que el Tribunal incurrió en una vía de hecho por defecto sustantivo al aplicar una norma

que no procede para el caso, como lo es el numeral 6° del artículo 131 del Decreto 01 de 1984 que señalaba la cuantía para los procesos en única instancia, la cual no debía superar la suma de quinientos mil pesos ($500.000). Indica que el artículo 40 de la Ley 446 de 1998 modificó tal norma y dispuso que los Tribunales Administrativos conocen en primera instancia de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho cuando la cuantía exceda de cien (100) salarios mínimos legales mensuales. Teniendo en cuenta lo anterior sostiene la actora que el trámite del proceso que promovió que en un momento era de única instancia debió pasar a primera, pues de acuerdo con la cuantía debía aplicársele la nueva normatividad. Al respecto informó el Tribunal Administrativo de Antioquia que la actora instauró la acción de nulidad y restablecimiento del derecho el 20 de enero de 1997, época para la cual los Tribunales Administrativos conocían en única instancia de los procesos de carácter laboral que no excedieran su cuantía de $ 1940.000, y en la demanda acápite “CUANTÍA Y COMPETENCIA” expresó que el proceso era de mínima cuantía en razón de que el último salario devengado por la demandante fue de $183.514.oo, razón por la cual contra la sentencia dictada en el proceso no procedía el recurso de apelación. Se observa en este caso que la actora en el escrito de demanda de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho estimó que la cuantía era mínima, teniendo en cuenta el valor del último salario que devengó ($183.514), razón por la cual el

Tribunal le dio al proceso el trámite de única instancia. De otro lado la Sala aclara que la Ley 446 de 1998 no se aplicaba por no haber entrado en funcionamiento los jueces administrativos y por ello el proceso correspondía en efecto al trámite de única instancia, pues éste no se afectó con la expedición de la mencionada Ley 446 que en el parágrafo del artículo 164 señaló: “Art. 164.- Vigencia en materia contencioso administrativa. (...) Parágrafo. Mientras entran a operar los Juzgados Administrativos continuarán aplicándose las normas de competencia vigentes a la sanción de la presente ley.” Así las cosas, no puede afirmarse, entonces que el Tribunal en su providencia incurrió en una vía de hecho, pues tanto de lo informado con ocasión de esta acción como de la lectura de las providencias, se advierte que para decidir aplicó las normas procedentes conforme a su criterio, como son los artículos 131 del Decreto 01 de 1984 y 597 de 1988, en lo referente a la cuantía. Las anteriores razones son suficientes para determinar que el Tribunal no ha vulnerado ni amenazado derecho fundamental alguno y por el contrario ha actuado en debida forma en el caso que se discute, por lo que no puede pretender por esta vía la revocación de una providencia judicial, como lo es el auto que rechazó el recurso de apelación, más aún si la decisión está fundamentada jurídicamente. Por otra parte no observa la Sala que en el presente caso la alegada vulneración del derecho al debido proceso, se haya configurado, pues no se pretermitió parcial o totalmente alguna etapa procesal ni se le impidió u obstruyó el derecho de

defensa. Así las cosas, no se advierte la alegada vía de hecho ni la vulneración del derecho invocado, por lo que esta Corporación denegará la solicitud de tutela interpuesta por la accionante. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta de su Sala de lo Contencioso, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

F A L L A

1. Deniégase la solicitud de tutela instaurada por la señora ROSA VASQUEZ

PEREZ.

2. En caso de no ser impugnada la presente providencia, envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

3. Notifíquese a las partes por el medio más expedito posible.

Cópiese, publíquese, notifíquese, cúmplase. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha.

JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ LIGIA LÓPEZ DÍAZ

Presidente de la Sección Aclara Voto

MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ

Aclara Voto

MERCEDES TOVAR DE HERRÁN Secretaria General A C L A R A C I O N D E V O T O

ACLARACION DEL VOTO DE LIGIA LOPEZ DIAZ

Bogotá D. C., nueve (9) de agosto de dos mil cinco (2005) Sentencia de Sección Cuarta del 4 de agosto de 2005

Acción de Tutela: 1100103150002005-00658-00

Actor: ROSA VASQUEZ PEREZ

M. P. María Inés Ortíz Barbosa Esta Corporación en algunos casos tuvo en cuenta los lineamientos que en

Sentencia Unificada expuso la Corte Constitucional sobre la tutela contra providencias judiciales. Sin embargo, frente a la inseguridad jurídica que ello ha generado, considero oportuno que se rectifique la posición anterior, interpretando sistemáticamente los mandatos constitucionales1 y confiriendo eficacia a la cosa juzgada – material y formal –2. Así, no existe tutela contra providencia judicial, por las siguientes razones: I. En el proyecto presentado por el Gobierno Nacional a la Comisión Primera de la Asamblea Nacional Constituyente no estuvo comprendida la posibilidad de diseñar la acción de tutela como mecanismo que pudiera incoarse contra decisiones judiciales.3 1 De conformidad con el artículo 230 de la Constitución Política, los Jueces, en sus providencias sólo están sometidos al imperio de la ley, “la equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial” (subrayas fuera del texto para destacar). 2 Corte Constitucional, Sentencia C-543 de 1992, ya citada. 3 En efecto, al fijar el alcance del proyecto, en la exposición de motivos se lee que: “para efectos del artículo propuesto, autoridades públicas serían los órganos, corporaciones o dependencias de la rama ejecutiva del poder público, las entidades descentralizadas, los órganos de control, los órganos electorales y las entidades privadas, cuando unos y otras cumplan funciones Durante su análisis en la Comisión se le incorporó un parágrafo donde expresamente se incluía la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales4. Este tema fue objeto de amplias discusiones, el

Delegatario Juan Carlos Esguerra Portocarrero, Presidente de la Comisión Primera manifestó que no era la intención de que la acción de tutela procediera contra decisiones judiciales: “Al propio tiempo, no puede solicitarse la tutela respecto de una decisión que cuenta con la fuerza de la cosa juzgada, porque naturalmente no se trata de ninguna manera, de crear una instancia adicional o un recurso extraordinario al que pueda apelarse por todos aquellos que resultan derrotados en los procedimientos judiciales o administrativos ya concluidos que se adelantan conforme a las leyes, porque de ninguna manera puede tratarse de esto.”5 Tales explicaciones fueron acogidas en la Sesión Plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente al aprobar el texto remitido por la Comisión Primera sin la inclusión del mencionado parágrafo adicionado: 6 “Con el criterio de simplificar el artículo, en la comisión se suprimieron ciertos aspectos. Unos, como la referencia expresa a los derechos colectivos, porque serán protegidos de manera especial mediante la consagración de las acciones populares. Otros, porque se considera que hacen parte de la naturaleza de la institución y no requieren por lo tanto enunciarse expresamente; tal el caso de la no procedencia de la acción frente a las situaciones consumadas o frente a las cuales se haya producido sentencia con fuerza de cosa juzgada. En estos últimos casos es evidente que ya no cabe la protección inmediata de los derechos bien sea porque lo procedente es intentar una acción ordinaria de reparación o porque hay una decisión definitiva de la autoridad competente (...). Por esta razón, consideramos conveniente insistir en que este inciso se suprimió simplemente para

simplificar el artículo, pero su precepto es parte consustancial de la figura que se propone y se mantiene implícitamente en administrativas. Cualquier acto, hecho u omisión de estas autoridades públicas podría dar lugar al ejercicio del derecho de amparo.” Presidencia de la República, Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución Política de Colombia, Febrero de 1991, páginas 203 y 205. 4 Cfr. Asamblea Nacional Constituyente. Informe-Ponencia "Mecanismos de protección de los derechos fundamentales y del orden jurídico". Constituyentes Jaime Arias López y Juan Carlos Esguerra Portocarrero. Gaceta Constitucional Nº 77. Mayo 20 de 1991, Págs. 9 y 10. 5 Sesión de la Comisión Primera del 7 de mayo de 1991, publicada en: Presidencia de la República – Consejería para el desarrollo de la Constitución – Asamblea Nacional Constituyente, 1993, Antecedentes del artículo 86, páginas 9 y siguientes. 6 Sesión Plenaria del 29 de junio de 1991, publicada en: Presidencia de la República – Consejería para el desarrollo de la Constitución – Asamblea Nacional Constituyente, 1993, Antecedentes del artículo 86, páginas 87 y siguientes. la norma tal como se aprobó en la Comisión.” (subrayas fuera del texto para destacar) En definitiva, el artículo aprobado por la Constituyente no mantuvo la tutela contra providencias judiciales; por lo tanto, la decisión del Constituyente fue eliminar la tutela contra providencias judiciales. II. Mediante Sentencia C-543 del 1° de octubre de 1992, la Corte Constitucional (M.

P. José Gregorio Hernández Galindo) declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, relacionados con la acción de tutela contra providencias judiciales (caducidad7, efectos de la caducidad8 y competencia especial9).

Allí la Corte, reprodujo in extenso los antecedentes de la Asamblea Nacional Constituyente y advirtió que la intención del Constituyente fue suprimir la posibilidad de interponer acciones de tutela contra providencias judiciales. Advirtió la Corte que: “en una concepción claramente restrictiva, dentro del propósito inicial que guió al Gobierno Nacional como promotor del proceso que condujo a la expedición de una nueva Carta Política, no estuvo comprendida la posibilidad 7 Artículo 11. Caducidad. La acción de tutela podrá ejercerse en todo tiempo salvo la dirigida contra sentencias o providencias judiciales que pongan fin a un proceso, la cual caducará a los dos meses de ejecutoriada la providencia correspondiente. 8 Artículo 12. Efectos de la Caducidad. La caducidad de la acción de tutela no será obstáculo para impugnar el acto o la actuación mediante otra acción, si fuere posible hacerlo de conformidad con la ley. 9 Artículo 40. Competencia Especial. Cuando las sentencias y las demás providencias judiciales que pongan término a un proceso, proferidas por los jueces superiores, los tribunales, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, amenacen o vulneren un derecho fundamental, será competente para conocer de la acción de tutela el superior jerárquico correspondiente.

Cuando dichas providencias emanen de Magistrados, conocerá el Magistrado que le siga en turno, cuya actuación podrá ser impugnada ante la correspondiente sala o sección. Tratándose de sentencias emanadas de una sala o sección, conocerá la sala o sección que le sigue en orden, cuya actuación podrá ser impugnada ante la sala plena correspondiente de la misma corporación. Parágrafo 1o. La acción de tutela contra tales providencias judiciales sólo procederá cuando la lesión del derecho sea consecuencia directa de éstas por deducirse de manera manifiesta y directa de su parte resolutiva, se hubieren agotado todos los recursos en la vía judicial y no exista otro mecanismo idóneo para reclamar la protección del derecho vulnerado o amenazado. Cuando el derecho invocado sea el debido proceso, la tutela deberá interponerse conjuntamente con el recurso procedente. Quién hubiere interpuesto un recurso, o disponga de medios de defensa judicial, podrá solicitar también la tutela si ésta es utilizada como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. También podrá hacerlo quien, en el caso concreto, careciere de otro mecanismo de defensa judicial, siempre y cuando la acción sea interpuesta dentro de los sesenta días siguientes a la firmeza de la providencia que hubiere puesto fin al proceso. La tutela no procederá por errónea interpretación judicial de la ley ni para controvertir pruebas. Parágrafo. 2o. El ejercicio temerario de la acción de tutela sobre sentencias emanadas de autoridad judicial por parte de apoderado será causal de sanción disciplinaria. Para estos efectos, se dará traslado a la autoridad correspondiente.

Parágrafo. 3o. La presentación de la solicitud de tutela no suspende la ejecución de la sentencia o de la providencia que puso fin al proceso. Parágrafo.4o. No procederá la tutela contra fallos de tutela. de diseñar la acción de tutela como mecanismo que pudiera incoarse contra decisiones judiciales. Así, el proyecto de acto reformatorio de la Constitución sometido por el Gobierno a consideración de la Asamblea Nacional Constituyente, contiene una parte dedicada a los instrumentos para la eficacia de los derechos, siendo uno de aquellos el “derecho de amparo” ...10 Obsérvese que el criterio que se cita estuvo orientado en un sentido más restringido que el finalmente acogido por la Asamblea Nacional Constituyente y que ahora interpreta la Corte Constitucional en esta providencia, haciendo posible la acción de tutela respecto de actuaciones judiciales distintas de las providencias.” (subrayas fuera del texto para destacar) De otra parte, los cargos formulados en contra de las disposiciones demandadas fueron encontrados fundados, porque a juicio de la Corte, la acción de tutela contra providencias judiciales, desconoce los principios de cosa juzgada y autonomía funcional de los Jueces; posición que hoy día reitera esta Sección, máxime si se tiene en cuenta que con la decisión de la Corte, fueron retiradas del ordenamiento jurídico las normas que permitían la posibilidad de interponer acciones de tutela contra providencias judiciales y esta Sentencia ha hecho tránsito a “cosa juzgada constitucional”, con los efectos previstos en el artículo 243 de la Constitución Política11 para este tipo de decisiones.

III. La Corte Constitucional en la aludida decisión, destacó que la acción de tutela contra providencias judiciales desconoce las características de subsidiariedad y residualidad que impone la acción de tutela, esto es, que procede cuando no existe otro mecanismo de defensa judicial previsto en el ordenamiento jurídico con la capacidad de proteger el derecho vulnerado. En efecto, como se decidió en la Constituyente, es consustancial a la acción de tutela consagrada en Colombia, que únicamente proceda cuando no es posible acceder a la Administración de Justicia. Por ello, resulta contrario a su naturaleza que pueda tener viabilidad cuando exista providencia judicial, pues ésta demuestra precisamente el resultado de la acción judicial. Ello sólo redundaría en el debilitamiento de la justicia, en su congestión y demora y en la inseguridad jurídica que emana de la posibilidad de desconocer el valor de las Sentencias en firme y de la cosa juzgada. 10Presidencia de la República. Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución Política de Colombia. Febrero de 1991. páginas 203 y 205. 11 Según este artículo: “Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional”. IV. No obstante la imposibilidad de interponer acciones de tutela contra providencias judiciales de conformidad con la decisión de la Asamblea Nacional Constituyente y de la Sentencia C-543 de 1992, el criterio jurisprudencial posterior de la propia Corte Constitucional plasmado en la Sentencia Unificadora N° 960 del 1° de

diciembre de 1999(12), le abrió camino a esta vía para los casos en que en la providencia se configurara una vía de hecho, esto es, “una determinación arbitraria adoptada por el juez, o a una omisión del mismo carácter, en virtud de la cual se atropella el debido proceso, se desconocen garantías constitucionales o se lesionan derechos básicos de las personas, en razón de una flagrante desobediencia a lo prescrito por la Constitución y la ley”13. Como se observa, esta jurisprudencia es contraria a la decisión de la Constituyente y a la Corte Constitucional en Sentencia C-543 de 1992 de inexequibilidad de las normas que permitían la acción de tutela contra providencias judiciales – la cual sí es obligatoria –. Así las cosas, en cuanto no se da prosperidad a la tutela instaurada, comparto la decisión. LIGIA LÓPEZ DÍAZ CONSTANCIA DE RELATORIA: Diciembre 2 de 2005.- Se hace constar que hasta la fecha no se ha recibido la aclaración de voto del doctor Héctor J. Romero Díaz. 12 M. P. José Gregorio Hernández Galindo. 13 También preciso que se configura la vía de hecho cuando “pueda establecerse sin género de dudas una trasgresión evidente y grave del ordenamiento jurídico, de tal entidad que rompa por completo el esquema de equilibrio procesal instaurado en las normas aplicables”.