CE-11001-03-15-000-2005-00824-00(AC)-2006

TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES - No procede ni existe posibilidad constitucional; argumentos: interpretación histórica; cosa juzgada constitucional; juez natural; imperio de la ley Tal como lo ha venido aceptando la mayoría del Consejo de Estado, la Sala reitera que no existe tutela contra providencias judiciales, debido a una interpretación sistemática de los mandatos constitucionales y confiriendo eficacia a la cosa juzgada en aras de la seguridad jurídica tanto material como formal. En efecto, se han analizado y revisado los argumentos relacionados con la “interpretación histórica” de la tutela a partir de sus antecedentes en la Asamblea Nacional Constituyente; con la aplicación de la “cosa juzgada constitucional” como consecuencia de la expedición de la Sentencia C-543 del 1° de octubre de 1992 de la Corte Constitucional que declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, relacionados con la tutela contra providencias judiciales; con el principio del juez natural; con el “recurso de amparo” o figura similar que existe en otros países para unificar la jurisprudencia de las Cortes y que se semeja a un recurso extraordinario; con el “imperio de la ley” de conformidad con lo dispuesto en los artículos 228 y 230 de la Constitución Política.

NOTA DE RELATORIA: Plasmada entre otras en las providencias IJ-03194 del 13 de junio de 2006, M.P. Ligia López Díaz y 4361-02 del 20 de septiembre de 2006,

M.P. Ana Margarita Olaya Forero.

CORTE CONSTITUCIONAL - Prohibición de crear disposiciones; ilegitimidad al crear código de procedibilidad de la acción de tutela contra sentencias / CAUSALES GENERICAS DE PROCEDIBILIDAD DE LA ACCION DE TUTELASu creación corresponde al legislador / CORTE CONSTITUCIONAL - No es superior jerárquico de todas las jurisdicciones En relación con este tema y la improcedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en Auto IJ-03194 del 13 de junio de 2006, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado consideró: La Corte tiene la potestad para interpretar las normas constitucionales, pero no para crear nuevas disposiciones que se apartan de los mandatos establecidos por el constituyente y por el legislador. La Corte Constitucional pretende arrogarse competencias inexistentes para regular la acción de tutela creando prácticamente un Código de Procedibilidad de la Acción de Tutela contra Providencias Judiciales, que no tiene origen en la Constitución o en la ley, sino que surge de su propia iniciativa, sin que existan vacíos jurídicos que justifiquen estas soluciones. En la Sentencia T-231 de 1994 determinó los defectos que podían conducir a que una providencia fuera calificada como una vía de hecho: (1) defecto sustantivo; (2) defecto fáctico; (3) defecto orgánico, y (4) defecto procedimental. En los últimos años se amplió este criterio y según la Corte, las sentencias judiciales pueden ser atacadas mediante la acción de tutela por causa de otros defectos adicionales, defectos que ya no implican que la sentencia sea necesariamente una violación flagrante y grosera de

la Constitución sino que obedecen a conceptos subjetivos, que tienen en común la falta de sustento normativo. Estas causales fueron bautizadas por la Corte como “causales genéricas de procedibilidad de la acción”. La creación ex – novo de “causales de procedencia de la tutela contra providencia judicial” no tiene sustento jurídico, porque no es a la Corte Constitucional a quien le corresponde la facultad de legislar sobre la acción de tutela, ni es legítimo sorprender a la sociedad con disposiciones nuevas que se aplican de manera retroactiva. La actuación de la Corte Constitucional termina siendo ilegítima, soslaya el sistema democrático colombiano por adjudicarse poderes que no tiene y anteponiéndose a la Constitución Política. Sus resoluciones unilaterales, excluyentes e imprevisibles, atentan gravemente contra la seguridad jurídica, que es uno de los soportes de la justicia material, en la medida en que garantiza la vigencia de las normas jurídicas como base insustituible de la vida civilizada. La Corte Constitucional pretende definir el debate sobre la procedencia de la tutela contra providencia judicial, haciendo prevalecer a toda costa sus criterios, por encima de la Constitución y de la Ley y erigiéndose ella misma como superior de las demás Cortes. No puede auto asignarse la función de superior jerárquico de todas las jurisdicciones y en relación con cualquier providencia judicial que se profiera, porque ello se traduce en el desconocimiento de normas sobre competencia y en usurpación de funciones”.

NOTA DE RELATORIA: Sentencia T-949 de 2003, M.P. Eduardo Montealegre

Lynett; Salvamento de voto del Consejero de Estado Alberto Arango Mantilla a la Sentencia del 17 de noviembre de 2005 de la Subsección “A” de la Sección Segunda de esta corporación, Exp. 4361-02, M.P. Ana Margarita Olaya Forero. INCIDENTE DE DESACATO CONTRA LA SECCION SEGUNDA - Al no proceder tutela contra sentencias no procede su apertura / SENTENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO - Al hacer tránsito a cosa juzgada material es inmodificable e inimpugnable / SENTENCIA DE REVISION DE LA CORTE CONSTITUCIONAL - Improcedencia del incidente de desacato; carencia de validez por falta de competencia y suplantación del Consejo de Estado La Sección Cuarta acoge los anteriores pronunciamientos de la Sala Plena y reitera su jurisprudencia, para abstenerse de abrir incidente de desacato contra la Subsección “A” de la Sección Segunda de esta Corporación, pues la acción de tutela es improcedente contra providencias judiciales, como lo sostuvo al decidir en primera instancia la solicitud de amparo de la referencia y toda vez que en el presente asunto la parte actora pretende el cumplimiento de la Sentencia T-254 del 30 de marzo de 2006 de la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, la cual, a juicio de la Sala carece de validez porque se produjo en contravía de los mandatos de la Carta Política, sin competencia constitucional alguna, suplantando al Consejo de Estado en el ejercicio de su función como máximo Tribunal de lo contencioso administrativo y con desconocimiento de la cosa juzgada

constitucional, por lo cual no produce ningún efecto sobre la Sentencia del 17 de febrero de 2005 de la Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado. Así, la referida Sentencia del 17 de febrero de 2005 – tal como lo sostuvo la accionada – sigue incólume e hizo tránsito a cosa juzgada material, razón por la cual es inmodificable, inimpugnable y definitiva y sus efectos no pueden suprimirse mediante actuación posterior o fallo de tutela.

NOTA DE RELATORIA: Providencias IJ-03194 del 13 de junio de 2006, M.P. Ligia López Díaz y 4361-02 del 20 de septiembre de 2006, M.P. Ana Margarita Olaya Forero; Así también lo sostuvo esta Sección en los Autos del 23 de enero de 2006, 6 de febrero de 2006, 23 de marzo de 2006 y 12 de julio de 2006 proferidos dentro de la acción de tutela 2004-00388, actor: Rosario Bedoya Becerra, M.P. Héctor J.

Romero Díaz.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: LIGIA LOPEZ DIAZ

Bogotá D. C., veinticinco (25) de octubre de dos mil seis (2006) Radicación número: 11001-03-15-000-2005-00824-00(AC)

Actor: SEVERO ACOSTA TARAZONA

Demandado: CONSEJO DE ESTADO - SUBSECCION A DE LA SECCION

SEGUNDA

Referencia: ACCIÓN DE TUTELA. AUTO

Decide la Sala la petición formulada por la parte actora a la Corte Constitucional, remitida a su vez a esta Sección, relacionada con el cumplimiento de la Sentencia T-254 del 30 de marzo de 2006 dentro de la acción de tutela incoada por el señor Severo Acosta Tarazona contra la Subsección “A” de la Sección Segunda de esta Corporación. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el señor Severo Acosta Tarazona demandó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca la Resolución N° 003 del 3 de enero de 2000, mediante la cual el Ministro del Interior y de Justicia declaró insubsistente el nombramiento en el cargo que venía ocupando. Adujo el actor que la Administración carecía de competencia para tomar dicha decisión, toda vez que el cargo ocupado no era de libre nombramiento y remoción, ni adquiría este carácter por estar ocupando un cargo de carrera en provisionalidad. El 21 de marzo de 2003, la Subsección “D” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió sentencia denegatoria de las súplicas de la demanda al considerar que el actor no tenía los derechos propios de la carrera administrativa, por estar en provisionalidad, ni tenía fuero de estabilidad. Contra la anterior decisión se interpuso recurso de apelación y el 17 de febrero de 2005 la Subsección “A” de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, la confirmó. En escrito del 5 de agosto de 2005 a través de apoderado judicial, instauró acción de tutela contra la anterior decisión considerando que le fueron vulnerados sus

derechos fundamentales al debido proceso, estabilidad, igualdad y trabajo. En Sentencia del 8 de septiembre de 2005, esta Sección rechazó la tutela por improcedente al reiterar una vez más, que esta acción no puede incoarse contra providencias judiciales. El 26 de septiembre de 2005 se concedió la impugnación formulada por la parte actora contra la anterior providencia y en Sentencia del 21 de octubre de 2005, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado la confirmó “porque apunta a dejar sin efectos una providencia”. La tutela fue escogida para revisión en la Corte Constitucional mediante Auto del 15 de diciembre de 2005 (Proceso T-1.248.369). La Sala Sexta de revisión compuesta por los magistrados Humberto Antonio Sierra Porto, Álvaro Tafur Galvis y Marco Gerardo Monroy Cabra (Ponente) en Sentencia T-254 del 30 de marzo de 2006 resolvió: “PRIMERO : LEVANTAR la suspensión de términos dispuesta por auto del 10 de febrero de 2006.

SEGUNDO : REVOCAR las sentencias proferidas por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, el 8 de septiembre de 2005, y el Consejo de Estado, Sección Quinta, el 21 de octubre de 2005 y, en su lugar, CONCEDER la tutela al debido proceso al señor Severo Acosta Tarazona.

TERCERO : DEJAR SIN EFECTOS la Sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, del 17 de febrero de 2005, Consejero Ponente Alberto Arango

Mantilla.

CUARTO : ORDENAR al Consejo de Estado, en el término

de un (1) mes, contado a partir de la notificación de la presente sentencia, proferir una nueva decisión sobre la demanda presentada por el señor Severo Acosta Tarazona, teniendo en cuenta los parámetros señalados en la parte considerativa de esta Sentencia.

QUINTO : Para los efectos del artículo 36 del decreto 2591 de 1991, el juzgado (SIC) de origen hará las notificaciones y tomará las medidas conducentes para el cumplimiento de esta sentencia.” El 21 de junio de 2006 se notificó la anterior decisión. La Sección Segunda de esta Corporación avocó el asunto atendiendo la petición de la Subsección “A” de remitirlo por importancia jurídica y mediante providencia del 13 de julio de 2006 resolvió: “PRIMERO: Abstenerse de proferir nueva decisión sobre la demanda presentada por el señor SEVERO ACOSTA

TARAZONA.

SEGUNDO: Estarse a lo resuelto en la sentencia proferida el 17 de febrero de 2005 por la Subsección “A” de la Sección Segunda de esta Corporación y mantener en su integridad la decisión en ella contenida, por medio de la cual se confirmó la sentencia del 21 de marzo de 2003 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que negó las pretensiones de la demanda del señor SEVERO ACOSTA TARAZONA.” En escrito dirigido el 9 de agosto de 2006 a la Corte Constitucional, la parte actora solicitó: “Con fundamento en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1.991 y la Jurisprudencia de la H. CORTE CONSTITUCIONAL

contenida en el Auto 010 de 2000 (Feb. 17), solicito que la H. CORTE CONSTITUCIONAL “adopte directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento” de su Sentencia de Tutela T-254-06 y al efecto pido: 1) Que la H. CORTE CONSTITUCIONAL le solicite a la Secretaría de la Sección II del CONSEJO DE ESTADO le envíe el Expediente radicado N° 25000-23-25-000-20003294-01, número interno 4011-2003, Actor: Severo Acosta Tarazona, Acción de Nulidad y Restablecimiento de SEVERO ACOSTA TARAZONA contra La Nación (Ministerio del Interior); y, 2) Que la H. CORTE CONSTITUCIONAL adopte directamente la providencia para darle cabal cumplimiento a su Sentencia de Tutela T-254-06.” En Auto del 15 de septiembre de 2006, la Corte Constitucional resolvió remitir la anterior petición a esta Sección “corporación que conoció en primera instancia del fallo de la referencia –, para lo de su competencia”, de acuerdo con los artículos 23, 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991. Con base en las mencionadas disposiciones, la Sala decide la petición formulada por la parte actora, sobre la procedencia de abrir incidente de desacato dentro de la tutela del señor Severo Acosta Tarazona contra la Subsección “A” de la Sección Segunda de esta Corporación, previas las siguientes CONSIDERACIONES DE LA SECCIÓN Tal como lo ha venido aceptando la mayoría del Consejo de Estado1, la Sala reitera que no existe tutela contra providencias judiciales, debido a una

interpretación sistemática de los mandatos constitucionales y confiriendo eficacia a la cosa juzgada en aras de la seguridad jurídica tanto material como formal. En efecto, se han analizado y revisado los argumentos relacionados con la “interpretación histórica” de la tutela a partir de sus antecedentes en la Asamblea Nacional Constituyente; con la aplicación de la “cosa juzgada constitucional” como consecuencia de la expedición de la Sentencia C-543 del 1° de octubre de 1992 de la Corte Constitucional que declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, relacionados con la tutela contra providencias judiciales; con el principio del juez natural; con el “recurso de amparo” o figura similar que existe en otros países para unificar la jurisprudencia de las Cortes y que se semeja a un recurso extraordinario; con el “imperio de la ley” de conformidad con lo dispuesto en los artículos 228 y 230 de la Constitución Política. En relación con este tema y la improcedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, en Auto IJ-03194 del 13 de junio de 20062, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado consideró: “Como una manifestación del debido proceso, los ciudadanos tienen el derecho a no ser desviados de la jurisdicción establecida en la Constitución y la ley, que no sean juzgados por órganos de excepción. Por ello no es aceptable que a través de un procedimiento residual y sumario como el de la tutela, puedan invalidarse actuaciones surtidas en procesos establecidos para asegurar la imparcialidad del juez y la

protección de los derechos de las partes. Aceptar la tutela contra providencia judicial, implica permitir que se releve al juez a quien la Constitución y la ley ha asignado competencia sobre un caso, para que los individuos terminen siendo juzgados por jueces ex post facto o por jueces de excepción, vulnerando así derechos fundamentales como el debido proceso. De otra parte, algunos magistrados del Consejo de Estado admiten la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial, pero su aceptación es sólo en 1 Plasmada entre otras en las providencias IJ-03194 del 13 de junio de 2006, M. P. Ligia López Díaz y 4361-02 del 20 de septiembre de 2006, M. P. Ana Margarita Olaya Forero. 2 M. P. Ligia López Díaz. casos absolutamente extraordinarios, atendiendo a los términos señalados en la Sentencia C-543 de 1992, cuando se presenta una violación ostensible y grosera de la Constitución Política, o frente a la imposibilidad de acudir a la justicia.3 En todo caso, esta Corporación no comparte la posición que ha asumido la Corte Constitucional para arrogarse competencias que no le corresponden y modifican la legislación sobre la acción de tutela desconociendo incluso su propia jurisprudencia. La Corte tiene la potestad para interpretar las normas constitucionales, pero no para crear nuevas disposiciones que se apartan de los mandatos establecidos por el constituyente y por el legislador. La Corte Constitucional pretende arrogarse competencias inexistentes para regular la acción de tutela creando

prácticamente un Código de Procedibilidad de la Acción de Tutela contra Providencias Judiciales, que no tiene origen en la Constitución o en la ley, sino que surge de su propia iniciativa, sin que existan vacíos jurídicos que justifiquen estas soluciones. Después de la sentencia C-543 de 1992 que declaró la inconstitucionalidad de las normas que regulaban el ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales, el criterio jurisprudencial de la Corte Constitucional, abrió camino para los casos en que “en la providencia se configure una vía de hecho”, esto es, “una determinación arbitraria adoptada por el juez, o a una omisión del mismo carácter, en virtud de la cual se atropella el debido proceso, se desconocen garantías constitucionales o se lesionan derechos básicos de las personas, en razón de una flagrante desobediencia a lo prescrito por la Constitución y la ley”4. En la Sentencia T-231 de 19945 determinó los defectos que podían conducir a que una providencia fuera calificada como una vía de hecho: (1) defecto sustantivo; (2) defecto fáctico; (3) defecto orgánico, y (4) defecto procedimental. En los últimos años se amplió este criterio y según la Corte, las sentencias judiciales pueden ser atacadas mediante la acción de tutela por causa de otros defectos adicionales, defectos que ya no implican que la sentencia sea necesariamente una violación flagrante y grosera de la Constitución sino que obedecen a conceptos subjetivos, que tienen en común la falta de sustento normativo. Estas

causales fueron bautizadas por la Corte como “causales 3 Así por ejemplo, la Sección Primera concluyó que es improcedente la acción de tutela contra sentencias judiciales que pongan fin a un proceso o actuación, salvo que la providencia judicial vulnere el derecho constitucional de acceso a la administración de justicia, caso en el cual admite su procedencia: Sentencia AC-00032 del 18 de mayo de 2006, M. P. Martha Sofía Sanz Tobón. 4 También precisó que se configura la vía de hecho cuando “pueda establecerse sin género de dudas una trasgresión evidente y grave del ordenamiento jurídico, de tal entidad que rompa por completo el esquema de equilibrio procesal instaurado en las normas aplicables”. 5 M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz genéricas de procedibilidad de la acción”6. La creación ex – novo de “causales de procedencia de la tutela contra providencia judicial” no tiene sustento jurídico, porque no es a la Corte Constitucional a quien le corresponde la facultad de legislar sobre la acción de tutela, ni es legítimo sorprender a la sociedad con disposiciones nuevas que se aplican de manera retroactiva. Con ello se desconoce tanto el artículo 6° del Decreto 2591 de 19917 como el mandato constitucional del numeral 9° del artículo 241 que la autoriza para revisar las decisiones proferidas dentro de las acciones de tutela “en la forma que determine la ley”, lo que implica interpretar y darle alcance a los derechos fundamentales de orden constitucional, pero en ningún caso para concebir preceptos inéditos o para reemplazar los existentes.

La actuación de la Corte Constitucional termina siendo ilegítima, soslaya el sistema democrático colombiano por adjudicarse poderes que no tiene y anteponiéndose a la Constitución Política. Sus resoluciones unilaterales, excluyentes e imprevisibles, atentan gravemente contra la seguridad jurídica, que es uno de los soportes de la justicia material, en la medida en que garantiza la vigencia de las normas jurídicas como base insustituible de la vida civilizada.8 Al respecto el Consejo de Estado ha señalado: “Sin seguridad jurídica no puede haber estado de derecho, y sin éste menos aún puede garantizarse la efectividad de los fines esenciales del Estado señalados en el artículo 2 de la Constitución Política, entre los que se encuentra, precisamente, la protección de los derechos fundamentales de todas las personas. La seguridad jurídica que está implícita en la cosa juzgada no es un valor en sí y para sí sino un medio para alcanzar la justicia, la armonía y la convivencia social.”9 La Corte Constitucional pretende definir el debate sobre la procedencia de la tutela contra providencia judicial, haciendo prevalecer a toda costa sus criterios, por encima de la Constitución y de la Ley y erigiéndose ella misma como superior de las demás Cortes. No puede auto asignarse la función de superior jerárquico de todas las jurisdicciones y en relación con cualquier providencia judicial que se profiera, porque ello se traduce en el desconocimiento de normas sobre competencia y en usurpación de funciones.” 6 Sentencia T-949 de 2003, M. P. Eduardo Montealegre Lynett.

7 Declarado exequible por la Corte Constitucional en la Sentencia C-18 del 25 de enero de 1993, M.

P. Alejandro Martínez Caballero. 8 Salvamento de Voto del Consejero de Estado Alberto Arango Mantilla a la Sentencia del 17 de noviembre de 2005 de la Subsección “A” de la Sección Segunda de esta Corporación, exp. 4361-02,

M. P. Ana Margarita Olaya Forero. 9 Consejo de Estado, Sala Plena, Auto del 9 de noviembre de 2004, exp. 2004-00270, M. P. Rafael

E. Ostau de Lafont Planeta.

La Sección Cuarta acoge los anteriores pronunciamientos de la Sala Plena10 y reitera su jurisprudencia11, para abstenerse de abrir incidente de desacato contra la Subsección “A” de la Sección Segunda de esta Corporación, pues la acción de tutela es improcedente contra providencias judiciales, como lo sostuvo al decidir en primera instancia la solicitud de amparo de la referencia y toda vez que en el presente asunto la parte actora pretende el cumplimiento de la Sentencia T-254 del 30 de marzo de 2006 de la Sala Sexta de Revisión de la Corte Constitucional, la cual, a juicio de la Sala carece de validez porque se produjo en contravía de los mandatos de la Carta Política, sin competencia constitucional alguna, suplantando al Consejo de Estado en el ejercicio de su función como máximo Tribunal de lo contencioso administrativo y con desconocimiento de la cosa juzgada constitucional, por lo cual no produce ningún efecto sobre la Sentencia del 17 de febrero de 2005 de la Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo

del Consejo de Estado. Así, la referida Sentencia del 17 de febrero de 2005 – tal como lo sostuvo la accionada – sigue incólume e hizo tránsito a cosa juzgada material, razón por la cual es inmodificable, inimpugnable y definitiva y sus efectos no pueden suprimirse mediante actuación posterior o fallo de tutela. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, RESUELVE: NO ABRIR incidente de desacato dentro de la acción de tutela de la referencia. Cópiese, notifíquese, comuníquese, publíquese y cúmplase. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. 10 Providencias IJ-03194 del 13 de junio de 2006, M. P. Ligia López Díaz y 4361-02 del 20 de septiembre de 2006, M. P. Ana Margarita Olaya Forero. 11 Así también lo sostuvo esta Sección en los Autos del 23 de enero de 2006, 6 de febrero de 2006, 23 de marzo de 2006 y 12 de julio de 2006 proferidos dentro de la acción de tutela 2004-00388, actor: Rosario Bedoya Becerra, M. P. Héctor J. Romero Díaz. HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ LIGIA LÓPEZ DÍAZ – Presidente de la Sección –

MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ