CE-11001-03-15-000-2005-01115-00(AP)-2007

RECURSO DE APELACION EN ACCION POPULAR - Procede contra auto que decreta medidas cautelares / MEDIDAS CAUTELARES EN ACCION POPULAR - Pasible de recurso de apelación De conformidad con lo establecido en el artículo 26 de la Ley 472 de 1998 el auto que decreta las medidas cautelares en la acción popular es pasible del recurso de apelación, y que la providencia citada efectivamente decreta ese tipo de medidas, las cuales, contrario a lo señalado por el a quo, no solo están contenidas en los numerales 2 y 4 del citado auto, sino también en el numeral 5 del mismo. Es claro que la decisión de ordenar a las autoridades ambientales de Cundinamarca (CAR) y del Distrito Capital (DAMA) para que conjuntamente y de inmediato ejecuten las acciones que sean necesarias para el manejo, administración y conservación de la reserva, contenida en el numeral 5º del auto del 1º de junio de 2005, constituye una medida cautelar, sin que pierda esa naturaleza por el hecho de que no sea propiamente una de las medidas que a título enunciativo prevé el artículo 25 de la Ley 472 de 1998, ni haya sido una de aquellas solicitada por la demandante en el memorial de reforma de la demanda, ya que de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 17 y 25 de la ley 472 de 1998, ese tipo de medidas preventivas pueden ser decretadas oficiosamente por el juez. En ese contexto, se declarará mal denegado el recurso de apelación interpuesto contra el numeral 5 del auto del 1º de junio de 2005 que decretó una medida cautelar en el presente asunto y, en consecuencia, se revocará el auto del 18 de julio de 2005 que lo denegó para, en

su lugar, conceder el recurso de apelación interpuesto contra el primer auto citado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D. C., treinta (30) de agosto de dos mil siete (2007) Radicación número: 11001-03-15-000-2005-01115-00(AP)

Actor: SONIA ANDREA RAMIREZ LAMY

Demandado: MINISTERIO DEL MEDIO AMBIENTE, VIVIENDA Y

DESARROLLO Y OTROS

Referencia: APELACIÓN INTERLOCUTORIO Acción Popular Decide la Sala el recurso de queja interpuesto por la apoderada judicial de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR, contra el auto proferido el 18 de julio de 2005 por la Sección Segunda - Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en cuanto rechazó por improcedente el recurso de apelación subsidiario del recurso de reposición que interpuso contra el auto del 1º de junio de 2005.

I. La providencia recurrida Mediante el auto recurrido el Tribunal Administrativo de Cundinamarca adoptó la decisión antes mencionada con sustento en que el citado recurso de apelación procede únicamente contra la providencia que decreta la medida cautelar, y que ésta no fue objeto de reparo por parte de la apoderada de la Corporación Autónoma

Regional de Cundinamarca - CAR.

II. Los argumentos del recurrente Aduce la apoderada judicial de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca

que dicha entidad, conforme a lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley 472 de 1998, interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra el auto que decretó las medidas cautelares, haciendo énfasis en el numeral 5 de la providencia que ordenó a la CAR y al DAMA que “de inmediato ejecuten las acciones que sean necesarias para el manejo, administración y conservación de la reserva. Las medidas adoptadas serán comunicadas al Tribunal en un plazo no mayor a 30 días, contados desde la notificación de este auto, a fin de que la Sala evalúe la eficacia de las mismas ...”, y que la razón de la oposición se fundamentó en que dicha medida puede causar un mayor perjuicio al interés colectivo que se pretende proteger, al ordenar a dos entidades diferentes, con jurisdicción diferente, ejercer actividades de administración y control, una dentro del área de su jurisdicción (la CAR) y otra actuando por fuera de su jurisdicción (el DAMA), lo que conduciría a que estas actividades de hecho sean nulas, por ser contrarias a las normas, y pondrían a dichas entidades ante unas inminentes indemnizaciones a favor de quienes demanden las actuaciones administrativas que realice el DAMA dentro de los CERROS ORIENTALES, situación que produciría un perjuicio inminente del interés público. Estima que el Tribunal, al señalar en el auto de 18 de julio de 2005 que la medida cautelar no fue objeto de reparo por la CAR, consideró que lo dispuesto en el numeral 5 antes trascrito no constituye una medida cautelar. Precisa que si la medida cautelar no fue objeto de reparo entonces cómo fue que el

Tribunal repuso parcialmente la misma, al modificar el numeral 5 del auto concediendo un termino de 3 meses para ejecutar los actos de administración y conservación de la reserva forestal. Señala que dicha Corporación desconoce la existencia del recurso de apelación contra el auto que decreta las medidas cautelares, pues indicó que al no haberse recurrido la orden de suspensión provisional de la resolución administrativa 0466 de 2005 ni la orden a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de no tramitar ningún documento de legalización de construcciones ubicadas en las áreas excluidas de la reserva forestal, no pueden impugnarse los otros numerales de dicha providencia que ordenan medidas de actividad, que se deben iniciar de inmediato, y que están consagradas en la ley igualmente como medidas cautelares. Advierte, así mismo, que el recurso de reposición y en subsidio de apelación se sustentó en tres causales: a) la incompetencia del DAMA para administrar la reserva forestal de los Cerros orientales; b) la brevedad del término concedido en el auto, cuando la Ley 99 de 1993 otorga un término de 12 meses para la elaboración del Plan de Manejo Ambiental de la reserva; y c) la convocatoria al proceso de los tres últimos Directores de la CAR. Precisa que, sin embargo, en el auto que decidió la reposición se analizaron los literales b) y c), pero se omitió el examen del literal a). En efecto, repone el literal b) y amplía el término de 30 días a 3 meses, el cual es irrisorio y por tanto es causal de apelación, y no repone el literal c) al considerar que es oficioso del juez vincular a

quien considere responsables. Concluye que ordenar la ejecución de tareas a instituciones sin competencia, por fuera del tiempo y definir plazos contrarios a lo que física, material y legalmente resulta posible, perjudica de manera cierta el interés público, y por lo tanto es fundamento suficiente para solicitar la revocatoria de la medida, tal como se prevé en el artículo 26 literal b) de la ley 472 de 1998. En consecuencia, solicita que se conceda el recurso de apelación formulado.

III. Consideraciones de la Sala 1.- Del examen del cuaderno anexo se observa que mediante memorial radicado el 4 de mayo de 2005 la demandante reforma la demanda (fls. 23 a 27), entre otras cosas, para incluir la siguiente solicitud de medidas cautelares: “De conformidad con lo dispuesto con (sic) el artículo 25 de la Ley 472 de 1998, comedidamente solicito se sirva decretar las siguientes medidas cautelares, así como las demás que el despacho estime pertinentes para prevenir el daño inminente o

para hacer cesar el que se hubiere causado:

1. Ordenar al Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial la cesación y suspensión de la medida que impuso a los constructores y presuntos dueños de los predios ubicados en la extensión redelimitada excluida de la Reserva Forestal de los Cerros Orientales de Bogotá, para que acudan a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá y verifiquen si sus urbanizaciones o lotes fueron excluidos o no de la zona de conservación, hasta tanto haya decisión judicial de fondo sobre el particular.

2. Ordenar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de

Bogotá, no aceptar ni tramitar procedimiento o documento alguno de legalización de predios ubicados en áreas excluidas de la Reserva Forestal de los Cerros Orientales de Bogotá, hasta tanto haya decisión judicial.

3. Ordenar se ejecuten los actos necesarios, como quiera que la conducta potencialmente perjudicial o dañina es consecuencia de la omisión de las entidades demandadas.

4. Ordenar a la Nación – Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial; Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) y Departamento Técnico Administrativo del Medio Ambiente (DAMA), se restituya a la Reserva Forestal de los Cerros Orientales de Bogotá, las hectáreas excluidas que no se encuentran construidas, para evitar de esta forma ocasionar un daño mayor a estas zonas que pueden recibir desde este momento atención prioritaria y preventiva.

5. Ordenar con cargo al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, los estudios necesarios para establecer la naturaleza del daño y las medidas urgentes a tomar para mitigarlo.” (fls. 23 y 24). 2.- El Tribunal mediante auto del 1º de junio de 2005 se pronunció sobre la reforma de la demanda y las medidas cautelares solicitadas por la parte actora, disponiendo en su parte resolutiva, en cuanto a este ultimo aspecto, lo siguiente: a) Suspender provisionalmente los efectos de la Resolución No. 0463 del 14 de abril de 2005, solamente en cuanto excluye una parte del Área de Reserva Protectora del Bosque Oriental de Bogotá, comprendida en el artículo 2º de la Resolución núm. 076

de 1977. (num. 2) b) Comunicar esta decisión a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá, para efectos de que no se tramite ningún documento se legalización de construcción ubicada en las áreas excluidas de Reserva Forestal de los Cerros Orientales de Bogotá, hasta tanto se decida la presente acción popular. (num. 4) c) Ordenar a las autoridades ambientales de Cundinamarca (CAR) y del Distrito Capital (DAMA) para que conjuntamente y de inmediato ejecuten las acciones que sean necesarias para el manejo, administración y conservación de la reserva. Las medidas adoptadas serán comunicadas al Tribunal en un plazo no mayor de 30 días, contados desde la notificación de este auto, con el fin de que la Sala evalúe la eficacia de las mismas. Así mismo, en la primera parte del numeral 6 de dicha providencia, el Tribunal ordenó que se oficiara al Jefe de Personal de la Corporación Autónoma de Cundinamarca (CAR), para que informara los nombres de los tres últimos Directores Ejecutivos de esa entidad, con el fin de vincularlos al presente asunto en calidad de demandados, en orden a que respondan a título personal por las omisiones que se endilgan a la CAR. 3.- La apoderada de la CAR mediante memorial radicado el 10 de junio de 2005, interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra el auto del 1º de junio de 2005, en sus numerales 5 y 6, en orden a que los mismos sean revocados. (fls. 113 a 120) Los argumentos de los citados recursos, en síntesis, se concretan en los siguiente:

En relación con el numeral 5: Que de acuerdo con la Ley 99 de 1993 le corresponde a la CAR y no al DAMA la administración integral de la Reserva Forestal de los Cerros Orientales de Bogotá, dado que la misma se encuentra fuera del perímetro urbano de la ciudad. Que en el artículo 4º de la Resolución núm. 463 de 2005 se estableció que “De conformidad con el artículo 31 de la Ley 99 de 1993, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR será la encargada de administrar la Reserva Forestal Protectora delimitada en la presente resolución, para lo cual formulará y adoptará, dentro de los doce (12) meses siguientes a la entrada en vigencia de este acto administrativo, el Plan de Manejo para la Reserva Forestal Protectora Bosque Oriental de Bogotá ...”, y que por lo tanto, no resulta posible establecer, de acuerdo con la orden contenida en la providencia del Tribunal, acciones de manera inmediata, por lo que debe revocarse esa decisión. En relación con el numeral 6: Que vincular en calidad de demandados a los tres últimos Directores de la CAR para que respondan a título personal, desvirtúa la naturaleza de la acción popular y se aleja de las pretensiones de la demanda. 4.- A través del auto de 18 de julio de 2005, objeto del recurso de queja, el Tribunal resuelve lo siguiente (fls. 289 a 292): a) Reponer parcialmente el numeral 5 de la providencia del 1º de junio de 2005, en el sentido de conceder un plazo adicional de tres (3) meses para que las autoridades ambientales de Cundinamarca (CAR) y Bogotá (DAMA) ejecuten conjuntamente las

ordenes impartidas en el mismo. En relación con esta decisión la motivación fue la siguiente: “Dadas las argumentaciones expuestas por la apoderada de la CAR, para el cumplimiento a la orden impartida en la providencia recurrida, en cuanto al plazo perentorio de 30 días para ello, la Sala concederá un plazo adicional de tres (3) meses más para que las autoridades ambientales ejecuten conjuntamente las acciones impartidas.” (fl. 290) b) Rechazar por improcedente el recurso de apelación promovido como subsidiario del de reposición. Lo anterior, en razón a que “el recurso de apelación interpuesto como subsidiario ... procede contra la providencia que decreta la medida cautelar, la que no fue objeto de reparo por parte de la apoderada de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca.” (fl. 291) 5.- En auto del 23 de septiembre de 2005 el Tribunal niega la reposición formulada por la CAR contra la decisión de rechazo por improcedencia del recurso de apelación, “... en la medida en que la apoderada de la CAR en ningún momento atacaba la decisión de haberse suspendido la aplicación de la resolución Número 0463 del 14 de abril de 2005 y la orden impartida a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Bogotá de no aceptar ni tramitar procedimiento o documento alguno que pretenda la legalización de las construcciones ubicadas en las áreas excluidas de la Reserva Forestal, por el contrario, su argumentación la sustentó en relación con los numerales 5 y 6 del auto citado.” (fls. 560 a 566) 6.- Pues bien, de la actuación procesal reseñada, advierte la Sala que no fue

ajustada a derecho la decisión del Tribunal de rechazar por improcedente el recurso de apelación interpuesto, en forma subsidiaria, contra el numeral 5 del auto del 1º de junio de 2005. En efecto, debe tenerse en cuenta que de conformidad con lo establecido en el artículo 26 de la Ley 472 de 1998 el auto que decreta las medidas cautelares en la acción popular es pasible del recurso de apelación, y que la providencia citada efectivamente decreta ese tipo de medidas, las cuales, contrario a lo señalado por el a quo, no solo están contenidas en los numerales 2 y 4 del citado auto, sino también en el numeral 5 del mismo. Es claro que la decisión de ordenar a las autoridades ambientales de Cundinamarca (CAR) y del Distrito Capital (DAMA) para que conjuntamente y de inmediato ejecuten las acciones que sean necesarias para el manejo, administración y conservación de la reserva, contenida en el numeral 5º del auto del 1º de junio de 2005, constituye una medida cautelar, sin que pierda esa naturaleza por el hecho de que no sea propiamente una de las medidas que a título enunciativo prevé el artículo 25 de la Ley 472 de 1998, ni haya sido una de aquellas solicitada por la demandante en el memorial de reforma de la demanda, ya que de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 17 y 25 de la ley 472 de 1998, ese tipo de medidas preventivas pueden ser decretadas oficiosamente por el juez. Esa medida, según aparece en el texto del referido proveído, se adoptó por el Tribunal como medida adicional a las ordenadas en los numerales 2 y 3. (fl. 10).

Ahora bien, la citada medida cautelar, en últimas, fue confirmada por el a quo en el auto del 18 de julio de 2005, con la modificación que introdujo respecto al término concedió para cumplirlo, frente al cual, en todo caso, la CAR sigue manifestando su inconformidad. 7.- En ese contexto, se declarará mal denegado el recurso de apelación interpuesto contra el numeral 5 del auto del 1º de junio de 2005 que decretó una medida cautelar en el presente asunto y, en consecuencia, se revocará el auto del 18 de julio de 2005 que lo denegó para, en su lugar, conceder el recurso de apelación interpuesto contra el primer auto citado. En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, RESUELVE: Primero.- DECLARAR mal denegado el recurso de apelación interpuesto contra el numeral 5 del auto del 1º de junio de 2005, que decretó una medida cautelar en el presente asunto y, en consecuencia, REVOCAR el auto del 18 de julio de 2005 que lo denegó para, en su lugar, CONCEDER el recurso de apelación interpuesto contra el primer auto citado. Segundo.- En firme esta providencia, vuelva el expediente al Despacho con el fin de decidir dicho recurso. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 30 de agosto de 2007.

MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARCO ANTONIO VELILLA M.