CE-11001-03-15-000-2005-01218-01(AC)-2006

TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Procede en el sub lite al configurarse una vía de hecho por parte del Tribunal / DERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA - Se vulnera al proferir fallo inhibitorio, contando el Tribunal del conocimiento con todos los elementos jurídicos necesarios para emitir fallo de fondo / SEGURIDAD JURIDICAValor que no se antepone a la justicia sino que la integra / FALLO INHIBITORIO - El incurrir en vía de hecho se debe invalidar y ordenar proferir una nueva decisión / FALLO INHIBITORIO - No procede cuando se tienen todos los elementos para proferir sentencia de mérito / TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Procedencia excepcional La Sección Segunda de esta Corporación en principio declaraba improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, empero ha atenuado tal posición, bajo el criterio de que al acudir al amparo de los derechos fundamentales para corregir yerros judiciales, por vía de tutela, debe efectuarse un examen riguroso, pues no debe desconocerse la condición falible que encierra al operador judicial, condición que no insta para omitir la seguridad jurídica como valor integrante de la justicia, que ninguna instancia, revestida de poder, puede infringir, y mucho menos menguar la institución de la cosa juzgada. El numeral 2º del artículo 89 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión expresa del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, enuncia que puede intentarse en la reforma de la demanda, la alteración de las de las pretensiones, parcialmente. Dicha

circunstancia, hacía imperativo que el Tribunal Administrativo del Quindío, tuviera en cuenta el escrito reformatorio del libelo introductorio, donde se demandaba la legalidad del decreto No. 085 de 2001. El haber omitido el estudio de dicho decreto, constituye un claro yerro. Colige la Sala que el Tribunal omitió en la parte motiva de la sentencia, objeto de amparo, pronunciarse sobre la pretensión adicionada por el apoderado del actor, donde demandó el acto por medio del cual se reestructuró la planta de personal de la Alcaldía de Armenia (decreto 085 de 17 de octubre de 2005), acatando los parámetros previstos en la Ley. Es de resaltar que en oportunidades anteriores, se ha establecido, que el Tribunal de conocimiento contaba con las herramientas precisas para tomar una decisión de fondo frente a la pretensión del demandante, y en consecuencia no debió emitir fallo inhibitorio, lo que se configura como una vía de hecho, toda vez que la administración de justicia es función pública y debe ser ejecutada con primacía del derecho sustancial, que obliga a que las controversias sometidas al estudio de cada una de las jurisdicciones obtengan un estudio y una decisión de fondo que otorgue claridad frente de la titularidad y el ejercicio de los derechos objeto de litigio. Igualmente se ha manifestado, que las providencias judiciales inhibitorias que dejan en suspenso la resolución del asunto correspondiente, atentan contra el derecho al acceso a la administración de justicia y, por ende, son solamente admisibles cuando el juez carece de alguna otra alternativa a la luz del ordenamiento jurídico aplicable al caso concreto, circunstancia que no ocurrió en

el sub lite, porque como se dejo visto, contaba el Tribunal de Conocimiento con todos los elementos jurídicos necesarios para emitir fallo de fondo. La Corte Constitucional ha dicho frente a estas situaciones, que la tutela de los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, es improcedente en tanto se compruebe que la decisión inhibitoria es verdaderamente necesaria, cuando el juez, habiendo agotado todas las posibilidades que le ofrezca el ordenamiento jurídico, este absolutamente imposibilitado para proferir una decisión de fondo. En ese orden de ideas, como se dejó visto, la Sala considera que el Tribunal Administrativo del Quindío incurrió en una vía de hecho, al proferir fallo inhibitorio dentro del proceso No. 63-001-2331-2002-0302-00. Se ordenará a dicho Tribunal modificar su decisión y proceder a dictar nueva sentencia, teniendo en cuenta la totalidad de actuaciones surtidas por las partes al interior de proceso de nulidad anteriormente citado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "A"

Consejera ponente: ANA MARGARITA OLAYA FORERO

Bogotá, D.C., nueve (09) de marzo de dos mil seis (2006).

Radicación número: 11001-03-15-000-2005-01218-01(AC)

Actor: RICARDO LEON ALVAREZ RESTREPO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO Decide la Sala la impugnación formulada por el apoderado del actor, en contra de la providencia dictada por la Sección Primera de esta Corporación el

7 de diciembre de 2005, denegatoria de las pretensiones de la demanda. ANTECEDENTES El ciudadano Ricardo León Álvarez Restrepo, mediante apoderado, presentó acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al trabajo, a pertenecer y permanecer dentro de la carrera administrativa, al acceso a la justicia, al debido proceso, a la protección a la familia y a la igualdad, vulnerados por la conducta del Tribunal Administrativo del Quindío, al proferir sentencia inhibitoria dentro del proceso instaurado contra la Alcaldía de Armenia por la desvinculación del actor de dicho ente territorial. Indicó que su mandante, el señor Álvarez Restrepo, se desempeñaba como celador en la Alcaldía de Armenia, perteneciente a la carrera administrativa, desde el 6 de abril de 1998 hasta el 20 de octubre de 2001, cuando fue desvinculado por la ocurrencia de la reestructuración de la planta de personal de la citada Alcaldía. Que en virtud de dicha desvinculación, el libelista impetró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra del Municipio de Armenia ante el Tribunal Administrativo del Quindío, demanda que fue corregida y ampliada el 6 de octubre de 2003, agregándose una nueva pretensión, en la cual se solicitaba la inaplicabilidad del artículo primero del decreto 085 de 17 de octubre de 2001, por medio del cual se reestructuró la planta de personal de la Alcaldía Municipal de Armenia. Agregó que dicha demanda fue admitida mediante auto del 9 de octubre de 2003 y posteriormente, cumplidas todas las etapas procesales, el

referido Tribunal profirió fallo inhibitorio, frente al cual, el demandante solicitó aclaración de la demanda (sic), solicitando al Tribunal explicación del no pronunciamiento sobre la pretensión adicionada en la corrección de la demanda y adicionalmente solicitando la nulidad de la sentencia referida. Que mediante proveído del 12 de octubre de 2005, el Tribunal Administrativo del Quindío decidió negar la solicitud de aclaración de la sentencia proferida. Asi mismo indicó que, en una situación idéntica a la suya, la Sala de Descongestión para los Tribunales del Valle del Cauca, Quindío, Cauca y Nariño, con sede en la ciudad de Cali, profirió sentencia dentro de un proceso instaurado en contra del Departamento del Quindío, en el que se demandaba la reestructuración de planta de personal de dicha entidad, en la cual el referido Tribunal ordenó el reintegro del demandante; lo que considera violación al derecho de igualdad. OBJETO DE TUTELA Solicitó decretar la nulidad del fallo proferido dentro del proceso 6300123312002030200, y ordenar al juzgador de instancia, pronunciarse sobre todas y cada una de las pretensiones del libelo presentado en ejercicio de la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, dentro del citado proceso. ACTUACIÓN PROCESAL Respuesta del Tribunal Administrativo del Quindío Mediante escrito visible a folio 65, los Magistrados integrantes del Tribunal Administrativo del Quindío, sostuvieron que la Corte Constitucional en sentencia C-543 de 1992, declaró inconstitucionales los artículos 11, 12 y 40 del

decreto 2591 de 1991, relacionados con la tutela en contra de sentencias judiciales. Sobre el acto demando, manifestó que es un acto de comunicación, incontrovertible jurisdiccionalmente, y el Consejo de Estado ha manifestado frente a esta situación, que es perfectamente viable el proferimiento de una sentencia inhibitoria, sin que con ello se vulneren derechos fundamentales (Sent. 2708-01 M.P. Dr. Alberto Arango Mantilla). Agregó que no existe vulneración al derecho de igualdad en el presente asunto, habida cuenta que los pronunciamientos judiciales traídos a colación por el actor, hacen referencia a posiciones emitidas por Corporaciones Judiciales diferentes, Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos del Valle del Cauca, Quindío, Cauca y Nariño, con sede en la Ciudad de Cali, y la Sala de decisión del Tribunal Administrativo del Quindío con sede en Armenia, y frente a la ocurrencia de esta situación, la Corte Constitucional ha sido clara en establecer que el tratamiento desigual debe derivar de un mismo órgano judicial y no de Corporaciones Judiciales diferentes. Finalmente sostuvo que en el asunto que dio origen a la presente solicitud de tutela, se materializó la excepción de ineptitud sustancial del acto demandado, propuesta por la parte demandada, lo que imposibilitó el pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones del libelo demandatorio. Solicitó que fuera declarada improcedente la acción de tutela incoada, por cuanto no existió ninguna vulneración a los derechos fundamentales del actor. Respuesta de la Alcaldía de Armenia La Directora de Fortalecimiento Institucional de la Alcaldía de

Armenia, manifestó que dicho Municipio se daba por notificado de la presente acción de tutela y que se abstenía a dar respuesta a la misma en razón a que las decisiones tomadas corresponden a otras instancias, quienes deben manifestarse frente al caso. FALLO IMPUGNADO La Sección Primera de esta Corporación, mediante providencia emitida el 7 de Diciembre de 2005, denegó las pretensiones de la acción de tutela, porque consideró que respecto a providencias judiciales que pongan fin a un proceso, es improcedente, máxime cuando se ha tenido a la mano la posibilidad de ejercer los recursos que la ley establece contra las decisiones judiciales. Agregó que no existe violación al derecho de acceso a la administración de justicia, porque el pronunciamiento inhibitorio producido por el Tribunal, obedeció a la falta de técnica en la formulación de la demanda, lo cual no puede ser subsanado por el juez, y por ende no procede el amparo constitucional. IMPUGNACIÓN El apoderado del tutelante, presentó impugnación contra el fallo del a quo, donde manifestó que la procedencia de la acción de tutela, como mecanismo de protección de los derechos fundamentales, de acuerdo con la Constitución, no tiene distinción alguna entre los ámbitos de la función pública, porque ella habla de “cualquier autoridad pública”, y en ese orden, la acción sub exánime es procedente contra decisiones judiciales, entendiéndose éstas como la manifestación del ámbito de poder inherente a la función jurisdiccional, y en su ejercicio pueden afectarse derechos fundamentales Adujo que el ejercicio de la acción de tutela puede operar cuando

todos los mecanismos anteriores han fallado, y siempre que se hubiere acudido a ellos de manera diligente. Reiteró que la decisión inhibitoria del Tribunal Administrativo del Quindío evidenció una clara denegación de justicia. CONSIDERACIONES Decidirá la Sala en esta instancia si en el caso sub-lite, el Tribunal Administrativo del Quindío, vulneró los derechos fundamentales constitucionales al trabajo, a pertenecer y permanecer dentro de la carrera administrativa, al acceso a la justicia, al debido proceso, a la protección a la familia y a la igualdad, invocados por el actor, con ocasión del fallo inhibitorio proferido dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 63-001-2331-2002-0302-00, promovido por el tutelante en contra de la Administración Municipal de Armenia. Señala la Sección Primera al conocer de la presente acción, que no prospera en especial, por no haberse hecho uso de los recursos consagrados por la ley para controvertir la decisión adoptada. Esta afirmación no es compartida por la Sala, toda vez que el proceso debatido no tenía la cuantía suficiente para poder controvertirse mediante el uso del recurso de apelación, como se observa a folio 48. En ese orden, dado el objeto del amparo de tutela que se encuentra encaminado a controvertir una providencia judicial, debe la Sala en primer lugar, estudiar su procedencia, como quiera que para este caso en particular, dicha procedencia comprende un carácter sumamente excepcional como se ha venido sosteniendo en múltiples pronunciamientos. El ejercicio de la acción de tutela contra providencias judiciales, procede sólo si se está ante un desconocimiento evidente de la Constitución

Política y de la ley, que pueda transgredir derechos fundamentales; como lo ha sostenido la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia: “...no se puede perder de vista que la prosperidad del amparo depende de la demostración clara e irrefutable de que la misma fue el producto de una conducta arbitraria en forma superlativa atribuible al funcionario judicial”. [Negrilla de la Sala] (Sentencia T819/02 M.P. Clara Inés Vargas Hernández) En iguales términos, la Corte Constitucional mediante sentencia C543 del 1º de octubre de 1992 Magistrado Ponente Dr. José Gregorio Hernández Galindo, declaró la inconstitucionalidad de los artículos 11, 12 y 40 del citado Decreto 2591 que contemplaban tal posibilidad. Señaló en la parte motiva de la providencia que “no riñe con los preceptos constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones de hecho imputables al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o amanecen los derechos fundamentales” argumento que dio lugar a que se construyera por vía jurisprudencial la noción de la “vía de hecho judicial”. Dicho concepto se ha venido ampliando, pues en un principio se definió como “la violación flagrante y grosera de la Constitución por parte del Juez”,1 o como la actuación que “obedece a su sola voluntad o capricho” extendiéndose más tarde a lo que se ha denominado como los supuestos de defectos sustantivos, orgánicos, fácticos o procedimentales. La Sección Segunda de esta Corporación en principio declaraba

improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, empero ha atenuado tal posición, bajo el criterio de que al acudir al amparo de los derechos fundamentales para corregir yerros judiciales, por vía de tutela, debe efectuarse un examen riguroso, pues no debe desconocerse la condición falible que encierra al operador judicial, condición que no insta para omitir la seguridad jurídica como valor integrante de la justicia, que ninguna instancia, revestida de poder, puede infringir, y mucho menos menguar la institución de la cosa juzgada. En tales condiciones se efectuará el estudio del caso sub lite, con el fin de establecer la existencia de la vía de hecho argüida por el actor, contenida en el fallo de 7 de Septiembre de 2005 proferido por el Tribunal Administrativo del Quindío. Dentro de las pruebas aportadas por el tutelante, se observa el fallo pronunciado por el Tribunal accionado (folio 10), del siguiente tenor: “ (…) Una de las principales características del acto administrativo es la naturaleza decisoria, es decir, poseer fuerza 1 SU-477 de 1997 Magistrado Ponente Dr. Jorge Arango Mejía. suficiente para crear situaciones jurídicas a partir de su contenido. A su vez el Consejo de Estado, a (sic) dicho respecto al acto administrativo lo siguiente: “es elemento esencial el carácter decisorio que lo haga capaz de producir efector jurídicos; de crear, modificar, o extinguir una situación jurídica. Solo entonces dicho acto se coloca en condiciones de ser susceptible de control jurisdiccional…” De la información contenida en el acto administrativo acusado (fl.

18 y 19), se colige que la misma, es solo la comunicación de un decreto de la administración municipal de Armenia, por medio del cual se aprobó la planta de personal de la Alcaldía de Armenia, y en la que se le comunica al actor la supresión del empleo del cual gozaba. De dicha comunicación resulta imprescindible hacer algunos comentarios, así: Dicho acto administrativo (comunicación del 19 de octubre de 2001), se limita a comunicar al señor Alvarez Restrepo, la supresión del cargo en el que este se desempeñaba. Al encontrarse el actor inscrito en el Registro Público de Carrera Administrativa, de conformidad con la ley, le asiste derecho a optar por ser reincorporado o a recibir indemnización, a lo cual se le informa las reglas que habrán de seguirse ante una posible reincorporación, o en su defecto también se le informa los parámetros para recibir la indemnización. Informa además al referido oficio, que el actor debe manifestar su decisión por escrito dirigido al despacho del Alcalde dentro de los 5 días siguientes al recibo del mismo. Por último informa de la obligación de devolver los elementos laborales a su cargo y la forma en la que debe proceder para realizarse el examen medico de retiro. Es indubitable para la Corporación, que el acto materia de análisis, simplemente hace ejecutivo el acto administrativo por el cual se suprimió el cargo (decreto 085 de 2001) objeto de declaratoria de nulidad por parte de este Tribunal. Empero lo anterior y teniendo en cuenta que para terminar de dilucidar el asunto en cuestión es preciso hacer alusión al decreto 085 de 2001, que de manera directa tiene que ver con el fondo

de la litis, por ser el acto supresor del empleo. (…) Sirvan las anteriores consideraciones para que el Tribunal se inhiba para fallar de fondo en el presente asunto, al tenerse claridad de que el oficio cuya nulidad se presente, no es generador de decisión definitiva creadora de situación jurídica particular, lo que lo hacer incontrovertible jurisdiccionalmente.” De la anterior cita se infiere que la Corporación demandada no tuvo en cuenta el escrito presentado por el apoderado del actor (folio 16), reformatorio de la demanda, en el cual incluye una nueva pretensión, donde solicitó la inaplicabilidad del Decreto No. 085 de 17 de octubre de 2001, en los siguientes términos: “TERCERA. Que se declare la inaplicabilidad del artículo primero del Decreto 085 de 17 de octubre de 2001, en el que expresa: “suprímase (sic) de la planta de personal global de la Alcaldía Municipal de Armenia los siguientes cargos....CELADOR Código 615-Grado 07, por constituir el soporte jurídico-legal del acto impugnado en ejercicio de esta acción (...)” El numeral 2º del artículo 89 del Código de Procedimiento Civil, aplicable por remisión expresa del artículo 267 del Código Contencioso Administrativo, enuncia que puede intentarse en la reforma de la demanda, la alteración de las de las pretensiones, parcialmente. Dicha circunstancia, hacía imperativo que el Tribunal Administrativo del Quindío, tuviera en cuenta el escrito reformatorio del libelo introductorio, donde se demandaba la legalidad del decreto No. 085 de 2001. El haber omitido el estudio de dicho decreto, constituye un claro

yerro, mas aún cuando en la parte motiva de la sentencia objeto de tutela, se lee: “De la información contenida en el acto administrativo acusado (fl. 18 y 19), se colige que la misma, es solo la comunicación de un decreto de la administración municipal de Armenia, por medio del cual se aprobó la planta de personal de la Alcaldía de Armenia, y en la que se le comunica al actor la supresión del empleo del cual gozaba. (…) Dicho acto administrativo (comunicación del 19 de octubre de 2001), se limita a comunicar al señor Álvarez Restrepo, la supresión del cargo en el que este se desempeñaba.” Aunado lo anterior, colige la Sala que el Tribunal omitió en la parte motiva de la sentencia, objeto de amparo, pronunciarse sobre la pretensión adicionada por el apoderado del actor, donde demandó el acto por medio del cual se reestructuró la planta de personal de la Alcaldía de Armenia (decreto 085 de 17 de octubre de 2005), acatando los parámetros previstos en la Ley. Es de resaltar que en oportunidades anteriores, se ha establecido, que el Tribunal de conocimiento contaba con las herramientas precisas para tomar una decisión de fondo frente a la pretensión del demandante, y en consecuencia no debió emitir fallo inhibitorio, lo que se configura como una vía de hecho, toda vez que la administración de justicia es función pública y debe ser ejecutada con primacía del derecho sustancial, que obliga a que las controversias sometidas al estudio de cada una de las jurisdicciones obtengan un estudio y una decisión de

fondo que otorgue claridad frente de la titularidad y el ejercicio de los derechos objeto de litigio2. Igualmente se ha manifestado, que las providencias judiciales inhibitorias que dejan en suspenso la resolución del asunto correspondiente, atentan contra el derecho al acceso a la administración de justicia y, por ende, son solamente admisibles cuando el juez carece de alguna otra alternativa a la luz del ordenamiento jurídico aplicable al caso concreto, circunstancia que no ocurrió en el sub lite, porque como se dejo visto, contaba el Tribunal de Conocimiento con todos los elementos jurídicos necesarios para emitir fallo de fondo La Corte Constitucional ha dicho frente a estas situaciones, que la tutela de los derechos al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, es improcedente en tanto se compruebe que la decisión inhibitoria es verdaderamente necesaria, cuando el juez, habiendo agotado todas las posibilidades que le ofrezca el ordenamiento jurídico, este absolutamente imposibilitado para proferir una decisión de fondo3. En efecto, concebir lo contrario sería una circunstancia apartada del derecho vigente, pues se distanciaría el operador jurídico, de su obligación de administrar justicia. En ese orden de ideas, como se dejó visto, la Sala considera que el Tribunal Administrativo del Quindío incurrió en una vía de hecho, al proferir fallo inhibitorio dentro del proceso No. 63-001-2331-2002-0302-00 En consecuencia se revocará el fallo proferido por la Sección Primera de esta Corporación y en su lugar se ordenará dejar sin efectos el proveído de 7 de septiembre de 2005, emitido dentro del expediente 63001-0012331-2002-0302-00 del Tribunal Administrativo del Quindío, y en su lugar se ordenará a dicho Tribunal modificar su decisión y proceder a dictar nueva sentencia, teniendo en cuenta la totalidad de actuaciones surtidas por las partes al interior de proceso de nulidad anteriormente citado. 2 En igual sentido se había pronunciado esta Sala en el Exp. No.: 11001-03-15-000-2005-01011-00 Actor: Cesar Augusto Arroyave Ocampo. 3 Sentencia T-134 de 18 de febrero de 2004, Corte Constitucional. Por ultimo, frente a la manifestación del actor sobre la vulneración del derecho fundamental a la igualdad, se negará su amparo, porque el pronunciamiento judicial referido, hace alusión a una providencia emitida por la Sala de Descongestión para los Tribunales del Valle del Cauca, Quindío, Cauca y Nariño, correspondiente a una acción de nulidad diferente, en la cual se atacó la legalidad de actos administrativos diferentes a los expuestos en su libelo demandatorio. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A” administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A REVOCASE el fallo proferido por la Sección Primera de esta Corporación, y en su lugar se dispone: PROTÉJANSE los derechos fundamentales al acceso a la justicia, y la observancia del debido proceso del Sr. RICARDO LEÓN ÁLVAREZ

RESTREPO.

DÉJASE sin efecto la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, del 7 de Septiembre de 2005, y en su lugar,

ORDÉNASE al referido Tribunal DICTAR nueva sentencia dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado bajo el número 63-001-23-312002-0302-00, impetrado por el actor contra el MUNICIPIO DE ARMENIA. Notifíquese esta providencia en la forma indicada en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

ANA MARGARITA OLAYA FORERO

ALBERTO ARANGO MANTILLA JAIME MORENO GARCÍA Salvó voto