CE-11001-03-15-000-2005-01313-00(AC)-2006

VIA DE HECHO POR SENTENCIA INHIBITORIA - Configuración. Cuando el juez contaba con todas las herramientas necesarias para dirimir el asunto litigioso / SENTENCIA INHIBITORIA - Procede cuando el juez no tiene otra alternativa a la luz del ordenamiento jurídico / JUEZ - Facultades que le obligan a tomar medidas para fallar de fondo / DENEGACION DE JUSTICIAVía de hecho por sentencia inhibitoria De la cita exacta de los términos de la providencia infiere la Sala que la Corporación demandada no tuvo en cuenta el escrito por medio del cual el actor, a través de apoderado judicial, reformó la demanda incluyendo en ella una nueva pretensión que se concretó en la solicitud de inaplicación del Decreto No. 085 de 17 de octubre de 2001. Como puede verse a en el expediente, el 5 de febrero de 2003 y teniendo en cuenta el término de fijación en lista que comenzó a surtirse el 4 de febrero de 2003, por un período de 10 días, se puede claramente concluir que tal adición fue hecha en tiempo. La anterior situación obligaba al Tribunal Administrativo del Quindío a tener en cuenta el escrito de reforma que demandó la legalidad del Decreto No. 085 de 2001, cuyo estudio fue erróneamente omitido. Este yerro puede verse claramente cuando en la parte motiva del fallo censurado dicha Corporación sostiene: “Nota la Sala que el actor no atacó de manera alguna el acto administrativo que suprimió el cargo que venía ostentando (Decreto 085 de 2001, expedido por el Sr. Alcalde de Armenia)...” En este orden de ideas, no es

cierto que el actor se haya abstenido de demandar el mencionado Decreto, máxime cuando de las actuaciones surtidas al interior del proceso contencioso se deduce que sí lo hizo, acatando los parámetros previstos en la Ley. Como ha quedado reseñado a lo largo de este proveído, la situación planteada no ofrece dudas sobre la decisión de fondo que respecto de la solicitud de nulidad tenía que tomar el A quo,0 pues es claro que contaba con todas la herramientas necesarias para dirimir el asunto litigioso sometido a su conocimiento. El hecho de declarase inhibido, teniendo a su alcance los elementos de juicio adecuados para emitir sentencia de mérito, se constituye en una vía de hecho toda vez que la administración de justicia es función pública y, en tal calidad, debe ser ejecutada con primacía del derecho sustancial que obliga a que las controversias sometidas al estudio de cada una de las jurisdicciones obtengan una decisión de fondo que otorgue certidumbre acerca de la titularidad y el ejercicio de los derechos objeto de litigio. Razón por la cual las providencias judiciales de carácter inhibitorio, que dejan en suspenso la resolución del asunto correspondiente atentan contra el derecho al acceso a la administración de justicia y, por ende, son solamente admisibles cuando el juez carece de alguna otra alternativa a la luz del ordenamiento jurídico aplicable al caso concreto, circunstancia que no ocurrió en el sub lite. Es decir, el derecho a la decisión de fondo debe entenderse como un componente intrínseco del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia. Así las cosas, la Sala considera que el Tribunal Administrativo del Quindío

incurrió en una vía de hecho al abstenerse de dirimir el fondo del asunto sometido a su conocimiento, ya que con suma claridad se pudo establecer que éste contó con las herramientas necesarias que le permitían emitir decisión en derecho. Por lo anterior, la Sala dejará sin efectos el referido fallo y en su lugar se ordenará al Tribunal demandado a que proceda a dictar nueva sentencia, teniendo en cuenta la totalidad de actuaciones surtidas por las partes al interior de proceso de nulidad No. 2002-0236-00.

NOTA DE RELATORIA: Se cita sentencia de la Corte Constitucional T-134 de

2004.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "A"

Consejera ponente: ANA MARGARITA OLAYA FORERO

Bogotá, D.C., nueve (09) de febrero de dos mil seis (2006).

Radicación número: 11001-03-15-000-2005-01313-00(AC)

Actor: CELSO RUBEN MONTENEGRO MONTENEGRO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDIO Decide la Sala la presente solicitud de amparo incoada por el Sr.

CELSO RUBEN MONTENEGRO MONTENEGRO contra los Magistrados que integran el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL QUINDÍO, por la violación de sus derechos fundamentales al trabajo, al acceso a la administración de justicia, al debido proceso y la protección a la familia. HECHOS Expresa el actor, por conducto de apoderado judicial, que la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío incurrió en una vía de hecho al

proferir, mediante sentencia de 10 de agosto de 2005, decisión inhibitoria respecto de la acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 2002-023600 que instauró, con ocasión de la supresión de su cargo, contra el Municipio de Armenia a fin de obtener, inicialmente, la nulidad de la comunicación de 19 de octubre de 2001 por medio de la cual le fue notificado su retiro. Manifiesta que luego de presentada y admitida la referida demanda, allegó ante la Corporación accionada un escrito en que el corrigió el contenido de la misma al solicitar, adicionalmente, la inaplicación del Decreto No. 085 de 2001 que suprimió la planta global de la Alcaldía Municipal de dicha entidad territorial. Aduce que debido a lo anterior, mediante memorial de 24 de agosto de 2005 solicitó de un lado, la aclaración de la sentencia y del otro, su nulidad, pero que el Tribunal demandado en respuesta del 19 de octubre desestimó injustamente su petición. En síntesis, el ejercicio de la presente acción se encamina a obtener el amparo de los derechos fundamentales invocados como lesionados y, en consecuencia de tal protección solicita la revocatoria de la sentencia de 10 d agosto de 2005, proferida dentro de la acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 2002-0236-00 por el Tribunal Administrativo del Quindío, con el fin de obtener un pronunciamiento de fondo respecto de sus pretensiones. EL ESCRITO DE CONTESTACIÓN La Dra. MARIA LUISA ECHEVERRI GÓMEZ, quien actuó como Magistrada Ponente del fallo censurado por el actor, en escrito de contestación

obrante a folio 60 del expediente sostiene que el acto demandado en el referido proceso de nulidad y restablecimiento se constituye en una simple comunicación que no tiene la virtud de ser controvertible jurisdiccionalmente. Manifiesta que es perfectamente viable proferir sentencia inhibitoria en el contencioso administrativo sin que por ello se vulneren los derechos fundamentales, en aquellos eventos donde se presenten irregularidades insaneables en materia procesal. Solicita que se declare improcedente la acción de tutela incoada, por cuanto no existió violación de los derechos fundamentales invocados, además señala que la acción de tutela no constituye un medio idóneo para atacar el fallo, por lo que en este caso el actor debe aceptar la decisión del Tribunal en la medida en que el proceso es de única instancia, según las disposiciones de la nueva ley 954 de 2005. Una vez revisada la etapa procesal y no encontrándose nulidad de invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes CONSIDERACIONES El asunto a resolver en esta instancia consiste en definir si la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío, vulneró los derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo, al debido proceso y al libre acceso a la administración de justicia de la parte actora, al proferir decisión inhibitoria dentro de la acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho No. 2002-236-00 que incoó contra el Municipio de Armenia. Se pretende en consecuencia, que se deje sin efecto la decisión del Tribunal, que el accionante califica como vía de hecho, razón por la cual se hace necesario realizar el siguiente recuento normativo y jurisprudencial de manera

precisa: Nuestra Constitución Política revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias para que con la aprobación de una Comisión creada por la misma, reglamentara varias materias de la Carta, fruto de ello es el Decreto 2591 de 1991 que reguló la Acción de Tutela. No obstante que en el citado decreto se dispuso la procedencia de la acción de tutela contra sentencias y demás providencias judiciales, la Corte Constitucional mediante sentencia C-543 del 1º de octubre de 19921 declaró la inconstitucionalidad de los artículos 11, 12 y 40 del citado Decreto 2591 que contemplaban tal posibilidad. Esta sentencia señaló en la parte motiva que no “ riñe con los preceptos constitucionales la utilización de esta figura ante actuaciones de hecho imputables al funcionario por medio de las cuales se desconozcan o amanecen los derechos fundamentales” argumento que dio lugar a que se construyera por vía jurisprudencial la noción de la “vía de hecho judicial”, la cual cada vez se ha ido ampliando, pues en un principio se definió como “la violación flagrante y grosera de la Constitución por parte del Juez”,2 o como la actuación que “obedece a su sola voluntad o capricho” extendiéndose más tarde a lo que se ha denominado como “los supuestos de defectos sustantivos, orgánicos, fácticos o procedimentales”. La Sección Segunda de esta Corporación que en un principio declaraba improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, ha atenuado tal

1 Corte Constitucional Sentencia C-543 (octubre 1°)Magistrado Ponente Dr. José Gregorio Hernández Galindo. 2 Corte Constitucional. Sentencia T-173 de 1993 (mayo 4) Magistrado Ponente Dr. José Gregorio Hernández Galindo; T-07 de 1993 (febrero 26) Magistrado Ponente Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz; T-368 de 1993 (septiembre 3) Magistrado Ponente Dr. Vladimiro Naranjo Mesa; T-231 de 1994 (mayo 13) Magistrado Ponente Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz; SU-477 de 1997 (25 de septiembre) Magistrado Ponente Dr. Jorge Arango Mejía. posición, examinando la censura de las providencias judiciales, con el fin de determinar la violación flagrante y grosera de la Constitución por parte del funcionario judicial. La anterior posición jurisprudencial, que prohíja esta Sala, en manera alguna implica una desestabilización del orden jurídico y una mengua de la institución de la cosa juzgada, la cual debe respetarse, en principio, por tener un carácter metapositivo. De la misma manera, la Sala es consciente de que acudir a esta vía de la tutela para remediar los errores judiciales, sin delimitación alguna de la figura, es crear un paralelismo judicial que no quiso la Carta Política. Por tal virtud, el examen en casos como el que ocupa a la Sala ha de ser riguroso, pues no hay que olvidar que antes que reconocer la innegable verdad de que los jueces son falibles, subyace la seguridad jurídica como un valor

que no se antepone a la justicia sino que la integra. Ese valor fundamental que es lo que debe prevalecer en el estudio de casos similares al sometido a examen tiene que ceder cuando se encuentre que una decisión de un juez conculque los derechos fundamentales de los asociados, pues, sin lugar a duda, si una instancia judicial permite que ello suceda no existe la otra condición mínima de seguridad jurídica que reclama la comunidad. En otras palabras, debe existir un respeto por el núcleo esencial de los derechos fundamentales de las personas que ninguna instancia judicial, así esté revestida de poder, puede infringir. Ahora bien, como tal pretensión es un derecho que pueden invocar tanto los demandantes como los demandados, igual tiene una obligación correlativa por parte de los órganos de poder. En esa medida, si los derechos que se reclaman son primigenios de los asociados, resulta una obligación imperativa para el juez examinarlos y, si a ello da lugar, ampararlos, independientemente de consideraciones tales como la del respeto a principios importantes como la cosa juzgada y a la independencia de los jueces. Por ello, se hará el estudio del caso concreto a fin de dilucidar si se configuró la vía de hecho, alegada por el actor, en el fallo de 25 de mayo de 2005 proferido por la Corporación accionada. CASO CONCRETO Obra a folio 15 del expediente 2005-0236-00, la referida sentencia mediante la cual el Tribunal accionado se abstuvo de dirimir el fondo del conflicto planteado en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho impetrada por el actor, en la que se dijo, para fundamentar la decisión inhibitoria, lo siguiente:

“... · Ineptitud de la demanda. La excepción está llamada a prosperar, por cuanto los presupuestos procesales de demanda en forma para emitir concepto de fondo no se hallan satisfechas en el caso que hoy ocupa la atención de la Sala, habida cuenta que el acto administrativo cuya nulidad se pretende no es controvertible jurisdiccionalmente tal y como se entrará a analizar. ... Para el caso en estudio la accionante (sic) demandó la nulidad de la comunicación del 19 de octubre de 2001, que en su sentir lo separa del cargo... Nota la Sala que el actor no atacó de manea alguna el acto administrativo que suprimió el cargo que venía ostentando (Decreto 085 de 2001, expedido por el Sr. Alcalde de Armenia) sino el acto de ejecución del oficio sin número del 19 de octubre de 2001 (fl. 24 y 25) lo que permitirá declarar probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda... Por último si se trata de atacar los actos administrativos generales que aprobó la nueva planta de personal, con mayor razón debe dirigirse la acción contra aquellos actos (Decreto 085 de 17 de octubre de 2001). (Subrayas de la Sala) Por lo anterior se puede concluir que, necesariamente, esta Corporación se debe inhibir de fallar en el presente asunto, pues, se tiene claridad respecto a que el oficio cuya nulidad se pretende oficio del 19 de octubre de 2001no es generador de decisión definitiva creadora de situación jurídica particular, lo que lo hace incontrovertible jurisdiccionalmente.

...” De la cita exacta de los términos de la providencia infiere la Sala que la Corporación demandada no tuvo en cuenta el escrito por medio del cual el actor, a través de apoderado judicial, reformó la demanda incluyendo en ella una nueva pretensión que se concretó en la solicitud de inaplicación del Decreto No. 085 de 17 de octubre de 2001. En efecto, el citado escrito obrante a folio 47 del expediente de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, señala lo siguiente: “... con apoyo en el artículo 208 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 47 del Decreto 2304 de 1989, en concordancia con el artículo 89 del Código de Procedimiento Civil, modificado por el Decreto 2282 de 1989, debidamente integrada en un solo escrito, me permito reformar la demanda que me fue aceptada mediante auto de 30 de septiembre de 2002 dentro del proceso de la referencia, en el sentido de adicionarla en el capitulo de las súplicas o pretensiones como lo consignaré en el cuerpo de este libelo en los siguientes términos: TERCERA.- Que se declare la inaplicabilidad del artículo primero del Decreto 085 de 17 de octubre de 2001, en el que expresa “suprimase (sic) de la planta de personal global de la Alcaldía Municipal de Armenia los siguientes cargos....CELADOR Código 615-Grado 07, por constituir el soporte jurídico-legal del acto impugnado en ejercicio de esta acción. ...” Este memorial fue allegado, como puede verse a folios 46 a 59 del citado expediente, el 5 de febrero de 2003 y teniendo en cuenta el término de

fijación en lista que comenzó a surtirse el 4 de febrero de 2003, por un período de 10 días, se puede claramente concluir que tal adición fue hecha en tiempo. Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 208 del C.C.A. que dice: "Artículo 208. Modificado Decreto 2304 de 1989, art. 47. Hasta el último día de fijación en lista podrá aclararse o corregirse la demanda. En tal caso, volverá a ordenarse la actuación prevista en el artículo anterior, pero de este derecho sólo podrá hacerse uso una sola vez.", es claro que la modificación o aclaración de la demanda puede hacerse hasta el último día de fijación en lista, figura procesal que supone que la demanda haya sido previamente admitida, situación que se dio en el presente caso al igual que la exigencia contemplada en el numeral 2º del artículo 89 del Código de Procedimiento Civil que comprende como reforma de la demanda, entre otras, la alteración de las pretensiones perseguidas al interior de la misma. La anterior situación obligaba al Tribunal Administrativo del Quindío a tener en cuenta el escrito de reforma que demandó la legalidad del Decreto No. 085 de 2001, cuyo estudio fue erróneamente omitido. Este yerro puede verse claramente cuando en la parte motiva del fallo censurado dicha Corporación sostiene: “Nota la Sala que el actor no atacó de manera alguna el acto administrativo que suprimió el cargo que venía ostentando (Decreto 085 de 2001, expedido por el Sr. Alcalde de Armenia)...” En este orden de ideas, no es cierto que el Sr. MONTENEGRO

MONTENEGRO se haya abstenido de demandar el mencionado Decreto, máxime cuando de las actuaciones surtidas al interior del proceso contencioso se deduce que sí lo hizo, acatando los parámetros previstos en la Ley. Como ha quedado reseñado a lo largo de este proveído, la situación planteada no ofrece dudas sobre la decisión de fondo que respecto de la solicitud de nulidad tenía que tomar el A quo,0 pues es claro que contaba con todas la herramientas necesarias para dirimir el asunto litigioso sometido a su conocimiento. El hecho de declarase inhibido, teniendo a su alcance los elementos de juicio adecuados para emitir sentencia de mérito, se constituye en una vía de hecho toda vez que la administración de justicia es función pública y, en tal calidad, debe ser ejecutada con primacía del derecho sustancial que obliga a que las controversias sometidas al estudio de cada una de las jurisdicciones obtengan una decisión de fondo que otorgue certidumbre acerca de la titularidad y el ejercicio de los derechos objeto de litigio. Razón por la cual las providencias judiciales de carácter inhibitorio, que dejan en suspenso la resolución del asunto correspondiente atentan contra el derecho al acceso a la administración de justicia y, por ende, son solamente admisibles cuando el juez carece de alguna otra alternativa a la luz del ordenamiento jurídico aplicable al caso concreto, circunstancia que no ocurrió en el sub lite. Es decir, el derecho a la decisión de fondo debe entenderse como un componente intrínseco del derecho fundamental al acceso a la administración de justicia. Respecto de un caso similar, la Corte Constitucional en

sentencia T-134 de 18 de febrero de 2004, sostuvo lo siguiente: “... En consecuencia, para que resulte improcedente la tutela de los derechos al debido proceso y, especialmente, de acceso a la administración de justicia, es necesario comprobar que la decisión inhibitoria era verdaderamente necesaria. En otras palabras, es forzoso demostrar que el juez, habiendo agotado la totalidad de las posibilidades que el ordenamiento jurídico le ofrece para resolver y adoptadas por él la totalidad de las medidas conducentes a la misma finalidad se encontraba en una situación en la cual le resultaba absolutamente imposible proferir una decisión de fondo. De no quedar demostrada la circunstancia anterior, el juez se estaría apartando por completo del derecho vigente, pues se distanciaría, nada menos, que de la obligación que le incumbe de administrar justicia (C.P. arts. 116, 228, 229). ...” Así las cosas, la Sala considera que el Tribunal Administrativo del Quindío incurrió en una vía de hecho al abstenerse de dirimir el fondo del asunto sometido a su conocimiento, ya que con suma claridad se pudo establecer que éste contó con las herramientas necesarias que le permitían emitir decisión en derecho. Por lo anterior, la Sala dejará sin efectos el referido fallo y en su lugar se ordenará al Tribunal demandado a que proceda a dictar nueva sentencia, teniendo en cuenta la totalidad de actuaciones surtidas por las partes al interior de proceso de nulidad No. 2002-0236-00. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A” administrando justicia en

nombre de la República y por autoridad de la ley F A L L A PRIMERO: PROTÉJANSE los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del Sr. CELSO RUBEN MONTENEGRO MONTENEGRO SEGUNDO: DEJAR sin efecto la providencia proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío el 10 de agosto de 2005, y en su lugar se ordena al referido Tribunal DICTAR nueva sentencia dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho radicado bajo el número 63-001-23-31-2002-23600, impetrado por el actor contra el MUNICIPIO DE ARMENIA. Notifíquese esta providencia en la forma indicada en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.

La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

ANA MARGARITA OLAYA FORERO ALBERTO ARANGO MANTILLA Salvo voto

JAIME MORENO GARCÍA