CE-11001-03-15-000-2006-00221-00(AC)-2006

CADUCIDAD DE LA ACCION CONTRACTUAL - Actos durante la ejecución del contrato: es de 2 años y no de 30 días / DERECHO AL ACCESO A LA ADMNISTRACION DE JUSTICIA - Protección frente a sentencia que declaró caducidad de la acción respecto a acto contractual / ACTOS DE EJECUCION CONTRACTUAL - Caducidad de la acción: procedencia de la acción de tutela Según el Tribunal, la acción instaurada por el demandante se encontraba caducada, por haber transcurrido más de los 30 días señalados en el inciso segundo del artículo 87 del C.C.A., fundamento que resulta errado. Por medio de las resoluciones demandadas la entidad declaró la ocurrencia de un siniestro y ordenó hacer efectiva la garantía única de cumplimiento, por tanto, no se trata de actos proferidos antes de la celebración del contrato, único evento en que el término de caducidad es de 30 días. Es de anotar que el Tribunal sustituyó la coma que trae la frase del inciso 2 del artículo 87 referido, que refiere a “los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual” por la conjunción “o”, lo cual le cambia totalmente el sentido a la disposición, habida cuenta que el legislador no señaló que también las acciones contra los actos proferidos con ocasión de la actividad contractual, tienen un término de caducidad de 30 días. Los actos proferidos durante la ejecución del contrato, como lo prevé el Código Contencioso Administrativo y lo ha precisado la Sección Tercera de esta Corporación, son demandables en ejercicio de la acción de controversias contractuales, dentro de los 2 años siguientes, contados así: El

contrato al que aluden las resoluciones acusadas es de obra pública, esto es, de aquellos que requieren de liquidación, conforme lo prevé el artículo 60 de la ley 80 de 1993. Se tiene por tanto que el término de caducidad debe computarse desde la fecha en que se haya producido la liquidación bilateral o unilateral del contrato o desde la fecha en que se haya dado el “incumplimiento de la obligación de liquidar”. De conformidad con lo anterior bien puede afirmarse que la acción instaurada por el demandante no estaba caducada al momento en que se presentó la demanda, toda vez que este hecho se produjo el 25 de enero de 2001 y para entonces no habían transcurrido dos años, ni siquiera desde la fecha en que se profirieron las resoluciones por medio de las cuales se confirmó la resolución 0147, que declaró la ocurrencia del siniestro, esto es desde el 14 de julio de 2000. Ahora bien, mal puede censurarse al demandante por no ejercer el recurso de queja por haberse denegado la apelación, como quiera que por virtud de la Ley 954 de 2005, no hay duda de que el proceso era de única instancia, luego no hubiera tenido ningún éxito la queja que echa de menos el Instituto demandado. Se impone, por lo tanto, tutelar, el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, el cual le fue negado al dejar de examinarse, sin razón valedera, las pretensiones de su demanda. En consecuencia, se ordenará dejar sin efecto la sentencia proferida el 31 de mayo de 2005 proferida por la Sala de descongestión para los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de Santander y Cesar y ordenar que se profiera sentencia de mérito respecto del

caso planteado por el actor.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARTHA SOFIA SANZ TOBON

Bogotá, D.C., ocho (8) de mayo de dos mil seis (2006).

Radicación número: 11001-03-15-000-2006-00221-00(AC)

Actor: VICTOR ALBERTO ROJAS ALVAREZ

Demandado: SALA DE DESCONGESTION DE LOS TRIBUNALES

ADMINISTRATIVOS DE SANTANDER, NORTE DE SANTANDER Y CESAR Referencia: ACCION DE TUTELA De conformidad con el artículo 1, numeral 2, del Decreto 1382 de 2000 “por el cual se establecen normas de reparto de la Acción de Tutela”, procede la Sala a decidir la acción instaurada por la parte actora.

I. ANTECEDENTES El señor Víctor Alberto Rojas Álvarez, en nombre propio, interpone acción de tutela contra el fallo del 31 de mayo de 2005, proferido por la Sala de Descongestión de los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de Santander y Cesar, por medio del cual se declaró la caducidad de la acción y se inhibió para pronunciarse de fondo.

Con la actuación del Tribunal, considera el actor que se le vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia.

I. HECHOS Se señalan como hechos los siguientes: El actor, mediante apoderado, presentó demanda de carácter contractual contra el Instituto Nacional de Vías - INVÍAS - ante el Tribunal Administrativo del Cesar, con la pretensión de declarar la nulidad de la Resolución No. 0147 de 3 de mayo

de 2000, proferida por el Director Regional de INVIAS, acto administrativo en el cual se declaró la ocurrencia de un siniestro y se ordenó hacer efectiva la garantía única constituida a través de MAPFRE Seguros Generales de Colombia S. A., y la nulidad de las Resoluciones 268 y 269 de 14 de julio de 2000 que confirmaron la primera expedidas por el Director de INVIAS. La Sala de Descongestión de los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de Santander y Cesar, mediante sentencia del 31 de mayo de 2005, se declaró inhibida para fallar, por caducidad de la acción. Dicha providencia fue apelada, pero el recurso no fue concedido, por no tener la cuantía exigida en la nueva Ley 954 de 2005. Plantea el actor una vía de hecho, por cuanto el juzgador de manera arbitraria y caprichosa varió la literalidad del texto del inciso segundo del artículo 87 del C.C.A. modificado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998 que dice: “Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, serán demandables mediante las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, dentro de los treinta (30) días siguientes a su comunicación, notificación o publicación, La interposición de estas acciones no interrumpirá el proceso licitatorio ni la celebración y ejecución del contrato.” La Sala de Descongestión, en el fallo objeto de esta acción de tutela, señaló: “No obstante el inciso segundo del artículo 87 del C.C.A, modificado por el artículo 32 de la Ley 446 de 1998, estableció una innovación considerable en

materia de caducidad de acciones en contra de los actos previos a la celebración del contrato o con ocasión de la actividad contractual.” Manifiesta el actor que entre el texto genuino de la norma y lo escrito por la Sala de Descongestión se aprecia que el fallador suprimió la coma (,) y agregó una “o” copulativa para enlazar la frase y, así, acomodó su interpretación que le permitió deducir que la acción contra el acto demandado había caducado. De esta manera, la Sala de Descongestión, al modificar el texto genuino de la norma, concluyó que la acción contra los actos administrativos contractuales emitidos después de celebrado el contrato, también está sometida a una caducidad de treinta (30) días, lo que no es cierto. Señala que la misma Ley 446 de 1998 dispuso que la acción contractual tiene una caducidad de 2 años, a partir del momento en que se produzcan los motivos de “hecho o de derecho”. Manifiesta que el inciso segundo del artículo 77 de la Ley 80 de 1993, prescribe: “Los actos administrativos que se produzcan con motivo u ocasión de la actividad contractual solo serán susceptibles de recurso de reposición y del ejercicio de la acción contractual, de acuerdo con las reglas del Código Contencioso administrativo” Finalmente aduce que en la demanda interpuesta ante el Tribunal Administrativo del Cesar, se planteó una acción contractual; que en ningún momento se expresó en el libelo que se ejercía una acción de nulidad y restablecimiento del derecho. El actor considera que se presenta en su caso un perjuicio irremediable, por la violación al derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, ya que

no existe otro medio judicial que pueda agotar para obtener la nulidad de la sentencia proferida el 31 de mayo de 2005.

II. PRETENSIONES El actor solicitó lo siguiente: Que se declare que los demandados incurrieron en vía de hecho. Por consiguiente, se profiera sentencia de tutela concediendo al actor el amparo de los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia.

Que se declare la nulidad del acto administrativo contractual constituido por las Resoluciones 0147 del 3 de mayo de 2000, y las Resoluciones 268 y 269 del 14 de julio de 2000, por medio de las cuales se confirmó la decisión resuelta en la primera, expedidas todas por el Director Regional de Invías, mediante las cuales se declaró la ocurrencia del siniestro y como consecuencia se ordenó hacer efectiva la garantía única de cargo de la compañía de seguros MAPFRE. En consecuencia, y en el término que se señale, se le ordene a los Magistrados miembros de la Sala de Descongestión para el Tribunal Administrativo de Santander, Norte de Santander y Cesar, que profiera una nueva sentencia, conforme a lo que se disponga en la providencia de tutela.

III. DEFENSA Instituto Nacional de Vías (INVÍAS) El apoderado del Instituto Nacional de Vías manifestó que al actor no se le vulneraron con el fallo del Tribunal los derechos de defensa y acceso a la administración de justicia. Expresa que el demandante tenía otro mecanismo procesal ordinario, como era el recurso de queja contemplado en el artículo 182 del C.C.A, bajo los parámetros del artículo 377 del Código de Procedimiento Civil.

Alega que la citada norma deja en claro la posibilidad que tenía el demandante para presentar el recurso de queja ante los Magistrados de la Sala de Descongestión y así lograr que el Consejo de Estado resolviera de fondo la apelación negada por el fallador de primera instancia. Agrega que no puede pretender la parte actora que a través de una acción constitucional el Consejo de Estado conozca la apelación. Que además, el actor tuvo oportunidad de utilizar en el proceso todos los mecanismos pertinentes para la procura de la defensa de sus derechos, luego mal puede presentarse violación al derecho de defensa.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA En el caso objeto de examen, el actor acudió a la acción de tutela en procura de la protección de sus derechos al debido proceso, defensa y acceso a la administración de justicia, los cuales considera vulnerados por la sentencia de la Sala de Descongestión para los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de Santander y Cesar, mediante la cual se declaró de oficio la excepción de caducidad de la acción y, en consecuencia, se inhibió el Tribunal para pronunciarse sobre el fondo del asunto.

La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, fue instituida para proteger en forma inmediata los derechos constitucionales fundamentales cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública. Dicha acción se estableció como mecanismo subsidiario, es decir que sólo procede cuando el afectado no disponga de otros instrumentos de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio con miras a evitar un perjuicio

irremediable. Es preciso advertir que si bien la Sección Primera en un principio examinaba las acciones de tutela instauradas contra providencias judiciales, por supuestas vías de hecho, tal posición fue rectificada mediante sentencia del 9 de julio de 2004, proferida dentro del expediente No. 2004-00308 Actor Inés Velásquez de Velásquez, M.P. Dr Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, en la que se llegó a la conclusión de la improcedencia de la acción de tutela contra sentencias judiciales que pongan fin a un proceso o actuación, salvo que la providencia judicial vulnere el derecho constitucional de acceso a la administración de justicia, caso en el cual la Sala admite su procedencia. En el presente proceso, considera la Sala que el caso se subsume dentro de la salvedad anterior que permite el examen de la acción instaurada. Varias son las razones que llevan a esta conclusión. De una parte, la decisión proferida por el Tribunal de Descongestión fue inhibitoria. Dichas sentencia inhibitorias, como es sabido, no deciden ni juzgan, por tal razón no hacen tránsito a cosa juzgada, como lo señaló la Corte Constitucional mediante sentencia C-666 de 1996, al examinar el artículo 333, numeral 4 del C.P.C.. Si bien es cierto que la decisión inhibitoria es posible decretarla en casos extremos en los cuales se establece con seguridad que el juez no tiene otra alternativa, tal fallo sólo puede fundamentarse en motivos serios y ciertos que le impidan al juez la resolución sustancial del caso sometido a examen. De lo contrario, como lo señaló la Corte en la precitada sentencia, “….mediante la

inhibición infundada se lesionan los derechos fundamentales de las partes, …. es evidente el quebranto del debido proceso, el desconocimiento del derecho sustancial y la vulneración del derecho de acceder a la administración de justicia”. La decisión inhibitoria sólo puede decretarse cuando al juez, habiendo adoptado las medidas procesales necesarias para integrar los presupuestos del fallo, le resulte absolutamente imposible proferir decisión de fondo. En este entendimiento fue como la Corte en la sentencia C-666 de 1996 declaró la exequibilidad condicionada de los artículos 91, numeral 3 y numeral 4 del artículo 333 del C.P.C. De otra parte, como la caducidad produce la extinción de la acción, cuando el juez la advierte al momento de fallar y por ello profiere una sentencia inhibitoria, lo que está decretando es una falta de competencia para resolver el fondo de la pretensión. En esa medida, si el juez, por un juicio equivocado declara la caducidad de la acción, lo que está impidiendo al administrado es el acceso a la administración de justicia. Y en ese caso, como se dijo en párrafos antecedentes, la tutela es el mecanismo idóneo para proteger ese derecho fundamental conculcado. CASO CONCRETO Examinada la sentencia censurada por la parte actora en la presente acción de tutela, encuentra la Sala que tal providencia es inhibitoria, es decir, no definió la controversia planteada. En esa medida, es procedente estudiar la acción instaurada, para definir si tuvo razón válida el Tribunal para no desatar de fondo el asunto sometido a examen. Según el Tribunal, la acción instaurada por el demandante se encontraba

caducada, por haber transcurrido más de los 30 días señalados en el inciso segundo del artículo 87 del C.C.A., fundamento que resulta errado. Por medio de las resoluciones demandadas la entidad declaró la ocurrencia de un siniestro y ordenó hacer efectiva la garantía única de cumplimiento, por tanto, no se trata de actos proferidos antes de la celebración del contrato, único evento en que el término de caducidad es de 30 días. Es de anotar que el Tribunal sustituyó la coma que trae la frase del inciso 2 del artículo 87 referido, que refiere a “los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual” por la conjunción “o”, lo cual le cambia totalmente el sentido a la disposición, habida cuenta que el legislador no señaló que también las acciones contra los actos proferidos con ocasión de la actividad contractual, tienen un término de caducidad de 30 días. Los actos proferidos durante la ejecución del contrato, como lo prevé el Código Contencioso Administrativo y lo ha precisado la Sección Tercera de esta Corporación1, son demandables en ejercicio de la acción de controversias contractuales, dentro de los 2 años siguientes, contados así: a) En los de ejecución instantánea, a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes a cuando se cumplió o debió cumplirse el objeto del contrato; b) En los que no requieran de liquidación, a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes contados desde la terminación del contrato por cualquier causa; c) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada de común acuerdo por las partes, a más tardar dentro de los dos (2) años contados

desde la firma del acta; d) En los que requieran de liquidación y ésta sea efectuada unilateralmente por la administración, a más tardar dentro de los dos (2) años, contados desde la ejecutoria del acto que la apruebe. Si la administración no lo liquidare durante los dos (2) meses siguientes al vencimiento del plazo convenido por las partes o, en su defecto del establecido por la ley, el interesado podrá acudir a la jurisdicción para obtener la liquidación en sede judicial a más tardar dentro de los dos (2) años siguientes al incumplimiento de la obligación de liquidar; “…” (art. 136, num 10) El contrato al que aluden las resoluciones acusadas es de obra pública, esto es, de aquellos que requieren de liquidación, conforme lo prevé el artículo 60 de la ley 80 de 1993. Se tiene por tanto que el término de caducidad debe computarse desde la fecha en que se haya producido la liquidación bilateral o unilateral del contrato o desde la fecha en que se haya dado el “incumplimiento de la obligación de liquidar”. 1 Consejo de Estado, Sección Tercera. Autos 21494 del 5 de junio de 2003. Actor: Consorcio Amaya Salazar.

M.P. Dr: Ricardo Hoyos Duque y 19583. M.P.: Dra. María Elena Giraldo.

De conformidad con lo anterior bien puede afirmarse que la acción instaurada por el demandante no estaba caducada al momento en que se presentó la demanda, toda vez que este hecho se produjo el 25 de enero de 2001 y para entonces no habían transcurrido dos años, ni siquiera desde la fecha en que se profirieron las

resoluciones por medio de las cuales se confirmó la resolución 0147, que declaró la ocurrencia del siniestro, esto es desde el 14 de julio de 2000.2 Ahora bien, mal puede censurarse al demandante por no ejercer el recurso de queja por haberse denegado la apelación, como quiera que por virtud de la Ley 954 de 2005, no hay duda de que el proceso era de única instancia, luego no hubiera tenido ningún éxito la queja que echa de menos el Instituto demandado. Se impone, por lo tanto, tutelar, el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, el cual le fue negado al dejar de examinarse, sin razón valedera, las pretensiones de su demanda. En consecuencia, se ordenará dejar sin efecto la sentencia proferida el 31 de mayo de 2005 proferida por la Sala de descongestión para los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de Santander y Cesar y ordenar que se profiera sentencia de mérito respecto del caso planteado por el actor. Por lo anteriormente expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA Primero: TUTÉLASE el derecho que tiene el actor de acceder a la administración de justicia. En Consecuencia, DÉJASE sin efecto la sentencia proferida el 31 de mayo de 2005 por la Sala de descongestión de los Tribunales Administrativos de Santander, Norte de Santander y Cesar y ORDENASE al Tribunal Administrativo del Cesar, proferir sentencia de mérito.

Segundo: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del

Decreto 2591 de 1991. 2 La Sala precisa que no toma en consideración la fecha de la liquidación del contrato porque carece de dicha información.

Tercero: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, y envíese copia de la misma al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera, en su sesión del 8 de mayo del año 2006.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN

Presidente

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA