CE-11001-03-15-000-2006-00234-00(AC)-2006

CONCILIACION EXTRAJUDICIAL - Contradicción irreductible: al ser incompetente no podía improbarla; causales de improbación / RECHAZO DE CONCILIACION POR FALTA DE JURISDICCION - Implica remisión al competente so pena de violar el acceso a la administración de justicia La Sala encuentra en esta decisión del Tribunal una contradicción irreductible, puesto que, al declararse incompetente para pronunciarse sobre la conciliación, no podía aprobarla ni improbarla. Mal podría tratarse de una improbación, ya que esta solamente procede por las causales determinadas en el artículo 65 A de la Ley 23 de 1991, esto es, cuando no se hayan presentado las pruebas necesarias para aprobar el acuerdo, o este sea violatorio de la ley o resulte lesivo para el patrimonio público: (…). La Sala ha acometido este examen para verificar si existió violación del derecho fundamental de acceder a la administración de justicia (art. 229 CP), único evento en que según su jurisprudencia procede la acción de tutela contra providencias judiciales. En efecto, la Sala considera que el Tribunal, con su auto del 5 de octubre de 2005, en que según se indicó rechazó por falta de competencia la solicitud de aprobación de la conciliación, negó a quienes la celebraron el derecho a acceder a la administración de justicia para recabar su aprobación. El Tribunal no podía limitarse a rechazar la solicitud por falta de jurisdicción o competencia, porque en tal caso debía ordenar que se remitiera al competente, como lo dispone el artículo 143 inciso cuarto del Código Contencioso Administrativo para garantía del derecho de las partes a acceder a la Administración de Justicia. Debió entonces el Tribunal remitir la solicitud a la

autoridad judicial que considerase competente, permitiendo así el acceso a la administración de justicia, bien fuera que dicha autoridad admitiera su competencia o que la declinara y defiera la decisión del conflicto de jurisdicción al Consejo Superior de la Judicatura (art. 216 CCA). Aunque la Sala no comparta el criterio del Tribunal sobre la competencia para aprobar la conciliación, no puede, como juez de tutela, suplantar al juez ordinario de primera instancia, ya que el debido proceso reglado en el artículo 143 CCA impone que sea el Tribunal quien, si aun lo considera así, declare su falta de competencia, pero al mismo tiempo ordene remitir la actuación a la autoridad judicial que considere competente. Se tutelará el derecho a acceder a la administración de justicia, dejando sin efectos el auto del Tribunal y ordenándole proveer de nuevo, en los términos que se dejan expuestos.

CONSEJODE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá D.C., seis (6) de julio de dos mil seis (2006) Radicación número: 11001-03-15-000-2006-00234-00(AC)

Actor: MARTHA INES PEREZ DE ECHEVERRI Y OTROS

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA Referencia: ACCION DE TUTELA Se decide la acción de tutela interpuesta por los reclamantes contra el Tribunal

Administrativo de Antioquia.

1. LA SOLICITUD MARTHA INÉS PÉREZ DE ECHEVERRI, actuando como cónyuge supérstite, y

JORGE IGNACIO, LINA MARÍA y CARLOS ARTURO ECHEVERRI PÉREZ, como

herederos del doctor GILBERTO ECHEVERRI MEJÍA, formulan, por medio de apoderado, acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Antioquia para reclamar protección a sus derechos fundamentales al debido proceso y al trabajo. 1.1. Hechos GILBERTO ECHEVERRI MEJÍA suscribió el 11 de septiembre de 2001 un contrato de consultoría con el Departamento de Antioquia, por el término de dieciocho (18) meses contados a partir de la aprobación de la Garantía Única, que se expidió el 12 de septiembre de 2001. El contrato de consultoría tenía por objeto coordinar con entidades públicas y privadas, nacionales, departamentales y municipales, en calidad de Comisionado para la Paz, el diseño y promoción de un «Plan Congruente de Paz para el Departamento de Antioquia» que permitiera identificar operaciones y estrategias orientadas a reducir la inequidad y a construir un sistema socioeconómico que propiciara la convivencia y una mejor calidad de vida para los antioqueños. Como es de público conocimiento, el 17 de abril de 2002 se llevó a cabo una marcha pacífica contra la violencia con duración de cinco (5) días hacia el municipio de Caicedo. En el curso de la marcha y cuando cumplía las obligaciones derivadas del contrato de consultoría, GILBERTO ECHEVERRI fue secuestrado junto con el entonces Gobernador del Departamento por el grupo ilegal denominado FARC. El 15 de mayo de 2003, en un intento fallido de rescate, el secuestro terminó con la muerte del Gobernador y del Comisionado para la Paz.

Cuando GILBERTO ECHEVERRI MEJÍA fue secuestrado se encontraba en ejercicio de sus funciones como Comisionado para la Paz; y pese a las dificultades para cumplir con sus obligaciones contractuales, en cautiverio y en desarrollo de estas escribió el libro titulado «Un Sistema Educativo para Construir Desarrollo en un país justo, equitativo y en paz», un importantísimo aporte para pacificar el Departamento. Durante el cautiverio, el Departamento de Antioquia se abstuvo de pagar al Comisionado para la Paz los honorarios correspondientes al contrato de prestación de servicios, razón por la que en repetidas ocasiones su cónyuge y herederos presentaron reclamaciones al Gobernador y a otros funcionarios, que les fueron resueltas adversamente. Recurrieron entonces a la conciliación ante el Procurador Delegado 32, para reclamar el pago de los honorarios estipulados en el contrato más una indemnización por el secuestro, ya que éste ocurrió por imprudencia del Gobernador de la época. El 4 de marzo de 2005 se llegó a un acuerdo por una suma inferior a los honorarios adeudados y sin indemnización. El Acta de Conciliación fue enviada al Tribunal Administrativo de Antioquia para su aprobación, que fue negada mediante auto de 5 de octubre de 2005, desconociendo el acuerdo de voluntades, la situación de la familia del secuestrado, la esencia misma de la conciliación y confundiendo un acuerdo conciliatorio con un proceso declarativo, argumentando que su aprobación era de competencia del fiscal o juez que adelanta el proceso penal por secuestro. Por lo expuesto, el Tribunal la remitió al Juzgado Segundo Penal del Circuito

Especializado de Antioquia, quien a su vez negó la solicitud fundándose en falta de competencia. 1.2. Pretensiones Piden que se revoque el auto de 5 de octubre de 2005 por el cual se improbó la conciliación celebrada entre el Departamento de Antioquia y los herederos de Gilberto Echeverri Mejía y, en su lugar, se ordene al Tribunal que proceda a su aprobación.

2. ACTUACION 2.1. Los Magistrados del Tribunal Administrativo de Antioquia guardaron silencio. 2.2. El Director Técnico-Jurídico de la Gobernación de Antioquia informó que el 11 de septiembre de 2001 el ente territorial suscribió con el doctor Gilberto Echeverri Mejía el Contrato de Consultoría CC-11034, cuyo objeto era la coordinación, diseño y promoción de un Plan Congruente de Paz para el Departamento de Antioquia, con duración de dieciocho (18) meses, contados a partir de la aprobación de la garantía única.

El contrato se suspendió el 21 de abril de 2002 cuando el doctor Echeverri Mejía y el Gobernador de Antioquia fueron secuestrados por un grupo al margen de la ley. Se proponía reanudarlo una vez fueran liberados, pero no fue posible porque el 5 de mayo de 2003, en un intento de rescate, fueron asesinados. Los herederos del doctor Echeverri Mejía pidieron al Departamento el pago de los honorarios acordados en el contrato y dejados de percibir durante el secuestro, fundándose en la Ley 589 de 2000 y la sentencia C-400 de 2003 de la Corte

Constitucional, y en el hecho de que el contratista continuó cumpliendo con el contrato durante su cautiverio como lo demuestra su libro «Un Sistema Educativo». Asimismo pidieron el reconocimiento de perjuicios materiales y morales por la responsabilidad extracontractual derivada de la conducta imprudente del Gobernador de Antioquia al insistir en la marcha durante la cual fueron plagiados para ser asesinados después. El doctor Gilberto Echeverri Mejía no era servidor público sino contratista de la Administración, luego no le eran aplicables las disposiciones sobre pago de salarios u honorarios de las personas secuestradas, pues no mediaba relación de carácter legal o reglamentaria. La participación del doctor Echeverri Mejía en la planeación, logística y organización de la marcha por la paz constituía una estrategia para mejorar la convivencia y lograr un acuerdo con los actores del conflicto armado como parte esencial del Plan Congruente de Paz. El Comité de Conciliación del Departamento aceptó reconocer y pagar a la cónyuge y a los herederos del doctor Echeverri Mejía los honorarios por la ejecución del contrato de consultoría, y se suscribió el Acta de Conciliación que fue sometida a la aprobación del Tribunal Administrativo de Antioquia. El a quo improbó la conciliación prejudicial argumentando que no podía pronunciarse porque a su juicio, la competencia para aprobarla pertenecía a la autoridad judicial que investigaba el secuestro y homicidio del Comisionado. El acuerdo conciliatorio reconocía el cumplimiento parcial del contrato, pero no pretendía la continuidad del pago de honorarios a personas secuestradas en los

términos del artículo 10 de la Ley 589 de 2000, sino precaver una posible demanda contractual, fundamento que el Tribunal pasó por alto. En esas condiciones, compete al Consejo de Estado determinar si el auto de 5 de octubre de 2005 del a quo constituye una vía de hecho que agravia, menoscaba o amenaza los derechos de los actores.

3. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia Esta Sección es competente de conformidad con el numeral 2 del artículo 1º del Decreto 1382 de 2000 (12 de julio)1, por el cual se dictan reglas para el reparto de la acción de tutela por cuanto en este caso está dirigida contra los magistrados del Tribunal Administrativo de Antioquia, cuyo superior funcional es el Consejo de Estado. 3.2. El caso concreto La actuación impugnada como lesiva del derecho a acceder a la administración de justicia, del debido proceso y del derecho al trabajo es el auto de 5 de octubre de 2005, por el cual el Tribunal Administrativo de Antioquia improbó la conciliación extrajudicial celebrada el 4 de marzo del mismo año, a presencia del Procurador 32 Judicial, por el Departamento de Antioquia con la cónyuge supérstite y los herederos del doctor Gilberto Echeverri Mejía.

Las decisiones del Tribunal son las siguientes: «1. IMPROBAR LA CONCILIACIÓN PREJUDICIAL ... llevada a cabo por los apoderados del DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA y MARTHA INÉS PÉREZ DE ECHEVERRI, LINA MARÍA, JORGE IGNACIO Y CARLOS ARTURO 1 Según el tenor del numeral 2 del artículo 1º del Decreto 1382 de 2000 «cuando la acción de tutela

se promueve contra un funcionario o corporación judicial, le será repartida al respectivo superior funcional del accionado (sic)» ECHEVERRI PÉREZ, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Se ordena la devolución de los anexos sin necesidad de desglose.

3. Archívese la presente actuación.» La única razón aducida por el Tribunal para improbar la conciliación fue su falta de competencia, por considerar que le correspondía al Juez que conociera de la investigación por los delitos de secuestro y homicidio padecidos por el doctor Echeverri Mejía. Y la única motivación de su falta de competencia consistió en que así lo habría dicho la Corte Constitucional en sentencia C-430/2000, algunos de cuyos apartes transcribe en el auto impugnado. Dice el Tribunal: «De acuerdo con lo transcrito considera la Sala de Decisión que no puede pronunciarse sobre la conciliación lograda entre las partes, pues es la autoridad Judicial que investiga el punible de secuestro y Homicidio causado en la persona del señor GILBERTO ECHEVERRI MEJÍA, la que en este caso particular debe pronunciarse respecto del reconocimiento de los Honorarios que presuntamente se le adeudan al mismo o a sus familiares en su condición de herederos, en virtud de su calidad de contratista del Departamento de Antioquia, la Ley y la Jurisprudencia así lo han determinado.» La Sala encuentra en esta decisión del Tribunal una contradicción irreductible, puesto que, al declararse incompetente para pronunciarse sobre la conciliación, no podía aprobarla ni improbarla.

Entonces, cuanto hizo el Tribunal fue rechazar, por falta de competencia, la solicitud de aprobación de la conciliación, según lo evidencia la orden de devolverla a las partes sin necesidad de desglose, como se dispone para el rechazo de la demanda en el artículo 85 del Código de Procedimiento Civil. Mal podría tratarse de una improbación, ya que esta solamente procede por las causales determinadas en el artículo 65 A de la Ley 23 de 1991, esto es, cuando no se hayan presentado las pruebas necesarias para aprobar el acuerdo, o este sea violatorio de la ley o resulte lesivo para el patrimonio público: «ARTICULO 65-A. <Incorporado en el Estatuto de los Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos, artículo 60. Artículo adicionado por el artículo 73 de la Ley 446 de 1998. El nuevo texto es el siguiente:> El auto que apruebe o impruebe el acuerdo conciliatorio corresponde a la Sala, Sección o Subsección de que forme parte el Magistrado que actúe como sustanciador; contra dicho auto procede recurso de apelación en los asuntos de doble instancia y de reposición en los de única. El Ministerio Público podrá interponer el recurso de apelación para ante el Tribunal, contra el auto que profiera el Juez Administrativo aprobando o improbando una conciliación. Las partes podrán apelarlo, sólo si el auto imprueba el acuerdo. La autoridad judicial improbará el acuerdo conciliatorio cuando no se hayan presentado las pruebas necesarias para ello, sea violatorio de la ley o resulte lesivo para el patrimonio público.» No está de más señalar que el Tribunal, para sustentar su declaración de

incompetencia se limitó a transcribir algunos razonamientos expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-430/2000, en que decidió sobre la exequibilidad de los parágrafos 1° y 2° del artículo 10° de la Ley 589, que faculta al juez que esté conociendo del delito de desaparición forzada para autorizar al curador del desaparecido a que continúe percibiendo los salarios u honorarios a que éste tenga derecho 2. Sin embargo, para la Sala es manifiesto que esta norma concierne a la administración de los bienes del desaparecido, y no regula las controversias contractuales suscitadas por la muerte de un contratista, que fueron en este caso el objeto de la conciliación La Sala ha acometido este examen para verificar si existió violación del derecho fundamental de acceder a la administración de justicia (art. 229 CP), único evento en que según su jurisprudencia procede la acción de tutela contra providencias judiciales. En efecto, la Sala considera que el Tribunal, con su auto del 5 de octubre de 2005, en que según se indicó rechazó por falta de competencia la solicitud de aprobación de la conciliación, negó a quienes la celebraron el derecho a acceder a la administración de justicia para recabar su aprobación. 2 «Artículo 10. Administración de los bienes de las personas víctimas del delito de desaparición forzada. La autoridad judicial que conoce o dirige el proceso por el delito de desaparición forzada, podrá autorizar al cónyuge, compañero o compañera permanente, a alguno de los padres o de los hijos del desaparecido

para que provisionalmente asuman la disposición y administración de todos o parte de sus bienes, en cuanto fueren de su manejo exclusivo. Quien sea autorizado, actuará como curador de conformidad con las leyes civiles sobre la materia. El funcionario judicial remitirá estas diligencias a la autoridad competente, quien adoptará en forma definitiva las decisiones que considere pertinentes. Parágrafo 1°. La misma autoridad judicial podrá autorizar a quien actúe como curador para que continúe percibiendo el salario u honorarios a que tenga derecho el desaparecido (hasta por el término de dos (2) años, si este fuera un servidor público). Parágrafo 2°. Igual tratamiento tendrá, hasta tanto se produzca su libertad. El (servidor público) que sea sujeto pasivo del delito de secuestro. [Las partes entre paréntesis fueron declaradas inexequibles en sentencia C-430/2000). El Tribunal no podía limitarse a rechazar la solicitud por falta de jurisdicción o competencia, porque en tal caso debía ordenar que se remitiera al competente, como lo dispone el artículo 143 inciso cuarto del Código Contencioso Administrativo para garantía del derecho de las partes a acceder a la Administración de Justicia. Debió entonces el Tribunal remitir la solicitud a la autoridad judicial que considerase competente, permitiendo así el acceso a la administración de justicia, bien fuera que dicha autoridad admitiera su competencia o que la declinara y defiera la decisión del conflicto de jurisdicción al Consejo Superior de la Judicatura (art. 216 CCA). Aunque la Sala no comparta el criterio del Tribunal sobre la competencia para

aprobar la conciliación, no puede, como juez de tutela, suplantar al juez ordinario de primera instancia, ya que el debido proceso reglado en el artículo 143 CCA impone que sea el Tribunal quien, si aun lo considera así, declare su falta de competencia, pero al mismo tiempo ordene remitir la actuación a la autoridad judicial que considere competente. Se tutelará el derecho a acceder a la administración de justicia, dejando sin efectos el auto del Tribunal y ordenándole proveer de nuevo, en los términos que se dejan expuestos. En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: TUTÉLASE a los solicitantes su derecho a acceder a la Administración de Justicia. DÉJASE SIN EFECTOS el auto de 5 de octubre de 2005 proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia. En su lugar, ORDÉNASE al Tribunal que provea sobre la solicitud de conciliación, y en caso de que declare su falta de competencia, remita el expediente a quien considere competente. Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta sentencia, envíese el expediente a la Corte Constitucional, para su revisión. Expídase y envíese copia al Tribunal Administrativo de Antioquia. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 6 de julio de 2006.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN