CE-11001-03-15-000-2006-00474-00(AC)-2006

IMPROCEDENCIA DE LA TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALESDecisión de la asamblea nacional constituyente, procede solo por funciones administrativas de los jueces; declaración de inexequibles de las normas que consagraban la tutela contra sentencias / PRINCIPIOS DE COSA JUZGADA Y AUTONOMIA FUNCIONAL DE LOS JUECES - Violación al aceptar tutela contar providencia judicial En definitiva, el artículo aprobado por la Constituyente no mantuvo la tutela contra las sentencias, pues la decisión del Constituyente fue eliminar la tutela contra las providencias judiciales. Si bien en la Gaceta N° 142, que citó la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño, la Constituyente decidió que la tutela procedía contra las autoridades públicas y no sólo contra las autoridades administrativas, esta decisión lo único que permite colegir es que los jueces, como autoridades públicas que son, pueden ser objeto de tutela pero sólo con ocasión de sus funciones administrativas y de ninguna manera en relación con sus providencias judiciales, pues la Asamblea Constituyente resolvió este tema de manera expresa y específica como quedó dicho atrás y así lo corroboró la Sentencia C-543 de 1992 proferida por la Corte Constitucional. Mediante Sentencia C-543 del 1° de octubre de 1992, la Corte Constitucional (M. P. José Gregorio Hernández Galindo) declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, relacionados con la acción de tutela contra providencias judiciales (caducidad, efectos de la caducidad y

competencia especial). De otra parte, los cargos formulados en contra de las disposiciones demandadas fueron encontrados fundados, porque a juicio de la Corte, la acción de tutela contra providencias judiciales, desconoce los principios de cosa juzgada y autonomía funcional de los Jueces; posición que hoy día reitera esta Sección, máxime si se tiene en cuenta que con la decisión de la Corte, fueron retiradas del ordenamiento jurídico las normas que permitían la posibilidad de interponer acciones de tutela contra providencias judiciales y esta Sentencia hizo tránsito a “cosa juzgada constitucional”, con los efectos previstos en el artículo 243 superior para este tipo de decisiones.

NOTA DE RELATORIA: Se citan los articulos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, donde se menciona la caducidad, efectos de la caducidad y competencia especial.

REPRODUCCION DE NORMA DECLARADA INEXEQUIBLE - Prohibición a toda autoridad / COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL - Obliga a todas las autoridades incluso a la corte constitucional / PRINCIPIO DE AUTONOMIA, INDEPENDENCIA Y DESCONCENTRACION JUDICIAL - Violación con la teoría de la vía de hecho Encuentra la Sala equivocada la consideración que hace la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005, M. P. Jaime Córdoba T., pues ninguna autoridad, ni siquiera la Corte Constitucional, puede reproducir el contenido material de una norma declarada inexequible. Desarrollar y ampliar paulatinamente, como lo ha venido haciendo la Corte Constitucional, toda una teoría jurisprudencial sobre las

“causales genéricas de procedibilidad de la tutela contra las providencias judiciales”, no es de recibo para esta Corporación, toda vez que con ello se desconoce el mandato constitucional del numeral 9° del artículo 241 que autoriza a la Corte Constitucional a revisar las decisiones proferidas dentro de las acciones de tutela “en la forma que determine la ley” y la ley sobre este punto es inexistente ya que por ser inconstitucionales, fueron retiradas del ordenamiento jurídico las normas que permitían tal posibilidad (arts. 11, 12 y 40, D. 2591/91). Adicionalmente, no puede existir tutela contra providencias judiciales porque conforme al artículo 86 constitucional, en caso de tutelar, la protección consiste en una orden y la Administración de Justicia, por mandato constitucional (art. 228 ib.), es autónoma, independiente y desconcentrada, de suerte que por vía de tutela un juez no puede ordenar a otro que falle de determinada forma. Los jueces en sus providencias sólo están sometidos al imperio de la ley (art. 230 ib.).

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejera ponente: LIGIA LOPEZ DIAZ

Bogotá, D. C., primero (1°) de junio de dos mil seis (2006) Radicación numero: 11001-03-15-000-2006-00474-00(AC)

Actor: MARIA TERESA PACHON DE BARRETO

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA

Referencia : ACCIÓN DE TUTELA – PRIMERA INSTANCIA – FALLO Se decide la acción de tutela interpuesta contra LA SUBSECCIÓN “D” DE LA

SECCIÓN SEGUNDA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE

CUNDINAMARCA.

ANTECEDENTES

a. La Solicitud La señora María Teresa Pachón de Barreto en escrito del 4 de mayo de 2006 (fs. 1 a 3), instauró acción de tutela contra la Subsección “D” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo del Cundinamarca por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, acceso a la justicia y debido proceso, con base en los siguientes hechos: Interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Secretaría de Educación del Distrito Capital de Bogotá, para que se le pagara la diferencia de sueldo existente entre los Auxiliares de Servicios Generales de la categoría IC y IIC con la categoría III C, pues desempeñó las mismas funciones que ellos entre el 15 de febrero de 1993 y el 20 de agosto de 1998. En Sentencia del 25 de agosto de 2004, la Subsección “D” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió parcialmente a las súplicas de la demanda al considerar que la parte actora ejecutaba las mismas labores de los que se desempeñaban en el cargo de Auxiliares III C y que procedía la diferencia salarial en relación al periodo comprendido entre el 15 de agosto de 1997 y el 20 de agosto de 1998, pero denegó en lo demás, teniendo en cuenta la prescripción trienal de las acreencias laborales. A juicio de la parte actora, la accionada violó su derecho de igualdad, acceso a la administración de justicia y debido proceso, toda vez que en Sentencia del 7 de

noviembre de 2003, la Subsección “C” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, accedió a reconocer y pagar el valor de la diferencia salarial con el cargo de Auxiliar de Servicios Generales IIIC, sin declarar la prescripción, dando un trato diferente y discriminatorio para él. b. La Oposición La Subsección “D” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SECCIÓN La acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política faculta a toda persona para reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, la protección inmediata de sus derechos fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por acción u omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que así se autoriza. Dada su naturaleza subsidiaria, sólo procede cuando no existen otros medios de defensa judicial, o en su defecto, siempre que ello sea necesario para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, caso en el cual procederá como mecanismo transitorio de protección. El objeto de esta acción es la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, acceso a la administración de justicia y debido proceso. La accionante pretende la revocatoria parcial de la Sentencia del 25 de agosto de 2004 de la Subsección “D” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en juicio de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Secretaría de Educación del Distrito Capital de Bogotá. La Sala al hacer una interpretación sistemática de los mandatos constitucionales confiere eficacia a la cosa juzgada en aras de la seguridad jurídica – material y

formal – y concluye que no existe tutela contra providencias judiciales, por las siguientes razones: I. En el proyecto presentado por el Gobierno Nacional a la Comisión Primera de la Asamblea Nacional Constituyente no estuvo comprendida la posibilidad de diseñar la acción de tutela como mecanismo que pudiera incoarse contra decisiones judiciales.1 Durante su análisis en la Comisión se le incorporó un parágrafo donde expresamente se incluía la procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales2. Este tema fue objeto de amplias discusiones, el Delegatario Juan Carlos Esguerra Portocarrero, Presidente de la Comisión Primera manifestó que no era la intención que la acción de tutela procediera contra decisiones judiciales: “Al propio tiempo, no puede solicitarse la tutela respecto de una decisión que cuenta con la fuerza de la cosa juzgada, porque naturalmente no se trata de ninguna manera, de crear una instancia adicional o un recurso extraordinario al que pueda apelarse por todos aquellos que resultan derrotados en los procedimientos judiciales o administrativos ya concluidos que se adelantan conforme a las leyes, porque de ninguna manera puede tratarse de esto.”3 1 En efecto, al fijar el alcance del proyecto, en la exposición de motivos se lee que: “para efectos del artículo propuesto, autoridades públicas serían los órganos, corporaciones o dependencias de la rama ejecutiva del poder público, las entidades descentralizadas, los órganos de control, los órganos electorales y las entidades privadas, cuando unos y otras cumplan funciones administrativas. Cualquier acto, hecho u omisión de estas autoridades públicas podría dar lugar al ejercicio del derecho de amparo.” Presidencia de la República, Proyecto de Acto Reformatorio de la

Constitución Política de Colombia, Febrero de 1991, páginas 203 y 205. 2 Cfr. Asamblea Nacional Constituyente. Informe-Ponencia "Mecanismos de protección de los derechos fundamentales y del orden jurídico". Constituyentes Jaime Arias López y Juan Carlos Esguerra Portocarrero. Gaceta Constitucional Nº 77. Mayo 20 de 1991, Págs. 9 y 10. 3 Sesión de la Comisión Primera del 7 de mayo de 1991, publicada en: Presidencia de la República – Consejería para el desarrollo de la Constitución – Asamblea Nacional Constituyente, 1993, Antecedentes del artículo 86, páginas 9 y siguientes. Tales explicaciones fueron acogidas en la Plenaria de la Asamblea Nacional Constituyente al aprobar el texto remitido por la Comisión Primera sin la inclusión del mencionado parágrafo adicionado: 4 “Con el criterio de simplificar el artículo, en la comisión se suprimieron ciertos aspectos. Unos, como la referencia expresa a los derechos colectivos, porque serán protegidos de manera especial mediante la consagración de las acciones populares. Otros, porque se considera que hacen parte de la naturaleza de la institución y no requieren por lo tanto enunciarse expresamente; tal el caso de la no procedencia de la acción frente a las situaciones consumadas o frente a las cuales se haya producido sentencia con fuerza de cosa juzgada. En estos últimos casos es evidente que ya no cabe la protección inmediata de los derechos bien sea porque lo procedente es intentar una acción ordinaria de reparación o porque hay una decisión definitiva de la autoridad

competente (...). Por esta razón, consideramos conveniente insistir en que este inciso se suprimió simplemente para simplificar el artículo, pero su precepto es parte consustancial de la figura que se propone y se mantiene implícitamente en la norma tal como se aprobó en la Comisión.” (se destaca) En definitiva, el artículo aprobado por la Constituyente no mantuvo la tutela contra las sentencias, pues la decisión del Constituyente fue eliminar la tutela contra las providencias judiciales. Si bien en la Gaceta N° 142 (página 18), que citó la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño, la Constituyente decidió que la tutela procedía contra las autoridades públicas y no sólo contra las autoridades administrativas, esta decisión lo único que permite colegir es que los jueces, como autoridades públicas que son, pueden ser objeto de tutela pero sólo con ocasión de sus funciones administrativas y de ninguna manera en relación con sus providencias judiciales, pues la Asamblea Constituyente resolvió este tema de manera expresa y específica como quedó dicho atrás y así lo corroboró la Sentencia C-543 de 1992 proferida por la Corte Constitucional.

II. 4 Sesión Plenaria del 29 de junio de 1991, publicada en: Presidencia de la República – Consejería para el desarrollo de la Constitución – Asamblea Nacional Constituyente, 1993, Antecedentes del artículo 86, páginas 87 y siguientes.

Mediante Sentencia C-543 del 1° de octubre de 1992, la Corte Constitucional (M.

P. José Gregorio Hernández Galindo) declaró inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1991, relacionados con la acción de tutela contra providencias judiciales (caducidad5, efectos de la caducidad6 y competencia especial7).

Allí la Corte, reprodujo in extenso los antecedentes de la Asamblea Nacional Constituyente y advirtió que la intención del Constituyente fue suprimir la posibilidad de interponer acciones de tutela contra providencias judiciales. Advirtió la Corte que: “en una concepción claramente restrictiva, dentro del propósito inicial que guió al Gobierno Nacional como promotor del proceso que condujo a la expedición de una nueva Carta Política, no estuvo comprendida la posibilidad de diseñar la acción de tutela como mecanismo que pudiera incoarse contra decisiones judiciales. Así, el proyecto de acto reformatorio de la Constitución sometido por el Gobierno a consideración de la Asamblea Nacional Constituyente, 5 Artículo 11. Caducidad. La acción de tutela podrá ejercerse en todo tiempo salvo la dirigida contra sentencias o providencias judiciales que pongan fin a un proceso, la cual caducará a los dos meses de ejecutoriada la providencia correspondiente. 6 Artículo 12. Efectos de la Caducidad. La caducidad de la acción de tutela no será obstáculo para impugnar el acto o la actuación mediante otra acción, si fuere posible hacerlo de conformidad con la ley. 7 Artículo 40. Competencia Especial. Cuando las sentencias y las demás providencias judiciales que pongan término a un proceso, proferidas por los jueces superiores, los tribunales, la Corte Suprema

de Justicia y el Consejo de Estado, amenacen o vulneren un derecho fundamental, será competente para conocer de la acción de tutela el superior jerárquico correspondiente. Cuando dichas providencias emanen de Magistrados, conocerá el Magistrado que le siga en turno, cuya actuación podrá ser impugnada ante la correspondiente sala o sección. Tratándose de sentencias emanadas de una sala o sección, conocerá la sala o sección que le sigue en orden, cuya actuación podrá ser impugnada ante la sala plena correspondiente de la misma corporación. Parágrafo 1o. La acción de tutela contra tales providencias judiciales sólo procederá cuando la lesión del derecho sea consecuencia directa de éstas por deducirse de manera manifiesta y directa de su parte resolutiva, se hubieren agotado todos los recursos en la vía judicial y no exista otro mecanismo idóneo para reclamar la protección del derecho vulnerado o amenazado. Cuando el derecho invocado sea el debido proceso, la tutela deberá interponerse conjuntamente con el recurso procedente. Quién hubiere interpuesto un recurso, o disponga de medios de defensa judicial, podrá solicitar también la tutela si ésta es utilizada como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. También podrá hacerlo quien, en el caso concreto, careciere de otro mecanismo de defensa judicial, siempre y cuando la acción sea interpuesta dentro de los sesenta días siguientes a la firmeza de la providencia que hubiere puesto fin al proceso. La tutela no procederá por errónea interpretación judicial de la ley ni para controvertir pruebas. Parágrafo. 2o. El ejercicio temerario de la acción de tutela sobre sentencias emanadas de autoridad

judicial por parte de apoderado será causal de sanción disciplinaria. Para estos efectos, se dará traslado a la autoridad correspondiente. Parágrafo. 3o. La presentación de la solicitud de tutela no suspende la ejecución de la sentencia o de la providencia que puso fin al proceso. Parágrafo.4o. No procederá la tutela contra fallos de tutela. contiene una parte dedicada a los instrumentos para la eficacia de los derechos, siendo uno de aquellos el “derecho de amparo” ...8 Obsérvese que el criterio que se cita estuvo orientado en un sentido más restringido que el finalmente acogido por la Asamblea Nacional Constituyente y que ahora interpreta la Corte Constitucional en esta providencia, haciendo posible la acción de tutela respecto de actuaciones judiciales distintas de las providencias.” (se destaca) De otra parte, los cargos formulados en contra de las disposiciones demandadas fueron encontrados fundados, porque a juicio de la Corte, la acción de tutela contra providencias judiciales, desconoce los principios de cosa juzgada y autonomía funcional de los Jueces; posición que hoy día reitera esta Sección, máxime si se tiene en cuenta que con la decisión de la Corte, fueron retiradas del ordenamiento jurídico las normas que permitían la posibilidad de interponer acciones de tutela contra providencias judiciales y esta Sentencia hizo tránsito a “cosa juzgada constitucional”, con los efectos previstos en el artículo 243 superior9 para este tipo de decisiones. Encuentra la Sala equivocada la consideración que hace la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005, M. P. Jaime Córdoba T., pues ninguna autoridad,

ni siquiera la Corte Constitucional, puede reproducir el contenido material de una norma declarada inexequible. Desarrollar y ampliar paulatinamente, como lo ha venido haciendo la Corte Constitucional, toda una teoría jurisprudencial sobre las “causales genéricas de procedibilidad de la tutela contra las providencias judiciales”, no es de recibo para esta Corporación, toda vez que con ello se desconoce el mandato constitucional del numeral 9° del artículo 241 que autoriza a la Corte Constitucional a revisar las decisiones proferidas dentro de las acciones de tutela “en la forma que determine la ley” y la ley sobre este punto es inexistente ya que por ser inconstitucionales, fueron retiradas del ordenamiento jurídico las normas que permitían tal posibilidad (arts. 11, 12 y 40, D. 2591/91). III. 8Presidencia de la República. Proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución Política de Colombia. Febrero de 1991. páginas 203 y 205. 9 Según este artículo: “Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional”. La Corte Constitucional en la aludida decisión, consideró que la acción de tutela contra providencias judiciales desconoce las características de subsidiariedad y residualidad exigidas por la Carta Política. En efecto, como se propuso en la Constituyente, es consustancial a la acción de tutela consagrada en Colombia, que únicamente proceda cuando no existe otro mecanismo de defensa judicial. Por ello, resulta contrario a su naturaleza que pueda tener viabilidad cuando exista providencia judicial, pues ésta demuestra

precisamente el resultado del acceso a la administración de justicia. Ello sólo redundaría en el debilitamiento de la justicia, en su congestión y demora y en la inseguridad jurídica que emana de la posibilidad de desconocer el valor de las Sentencias en firme y de la cosa juzgada. IV. No obstante la imposibilidad de interponer acciones de tutela contra providencias judiciales de conformidad con la propuesta de la Asamblea Nacional Constituyente y de la Sentencia C-543 de 1992, el criterio jurisprudencial posterior de la propia Corte Constitucional plasmado en la Sentencia Unificadora N° 960 del 1° de diciembre de 1999(10), le abrió camino a esta vía para los casos en que en la providencia se configure una vía de hecho, esto es, “una determinación arbitraria adoptada por el juez, o a una omisión del mismo carácter, en virtud de la cual se atropella el debido proceso, se desconocen garantías constitucionales o se lesionan derechos básicos de las personas, en razón de una flagrante desobediencia a lo prescrito por la Constitución y la ley”11. Como se observa, esta jurisprudencia es contraria a la propuesta de la Constituyente y a la Sentencia C-543 de 1992 que retiró del mundo jurídico las normas que permitían la tutela contra providencias judiciales, la cual sí es obligatoria. La tutela tal como quedó estructurada en Colombia, no es una instancia adicional ni un recurso extraordinario como el de amparo que existe en otros países para unificar la jurisprudencia de las Cortes y que, contrario a la tutela, presupone necesariamente la existencia de una decisión judicial.

10 M. P. José Gregorio Hernández Galindo. 11 También precisó que se configura la vía de hecho cuando “pueda establecerse sin género de dudas una trasgresión evidente y grave del ordenamiento jurídico, de tal entidad que rompa por completo el esquema de equilibrio procesal instaurado en las normas aplicables”. V. Adicionalmente, no puede existir tutela contra providencias judiciales porque conforme al artículo 86 constitucional, en caso de tutelar, la protección consiste en una orden y la Administración de Justicia, por mandato constitucional (art. 228 ib.), es autónoma, independiente y desconcentrada, de suerte que por vía de tutela un juez no puede ordenar a otro que falle de determinada forma. Los jueces en sus providencias sólo están sometidos al imperio de la ley (art. 230 ib.). Así las cosas, la tutela interpuesta deviene improcedente. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1. RECHÁZASE POR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la señora MARÍA

TERESA PACHÓN DE BARRETO contra LA SUBSECIÓN “D” DE LA

SECCIÓN SEGUNDA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE

CUNDINAMARCA.

2. NOTIFÍQUESE por telegrama o por cualquier otro medio expedito, conforme al artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

3. De no ser impugnada la presente providencia, ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase. Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha. HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ LIGIA LÓPEZ DÍAZ – Presidente de la Sección –

MARÍA INÉS ORTÍZ BARBOSA JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ

MERCEDES TOVAR DE HERRÁN

Secretaria General