CE-11001-03-15-000-2006-00637-00(AC)-2006

ACCION DE TUTELA – Procede exclusivamente cuando el ordenamiento no haya previsto instrumentos para proteger derechos fundamentales / MEDIOS DE DEFENSA JUDICIAL – Son las acciones y otros instrumentos que se otorgan a las partes en el proceso / TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Es improcedente cuando el ordenamiento jurídico ha previsto medios de defensa judicial Una lectura detenida del artículo 86 de la C.P., permite inferir que la acción de tutela es procedente única y exclusivamente cuando el ordenamiento jurídico no haya contemplado instrumentos para proteger los derechos fundamentales y no cuando se hubieren agotado los existentes. Significa lo anterior, que cuando la citada norma permite su procedencia siempre que se carezca de otro medio de defensa judicial, se está refiriendo a la inexistente posibilidad en el ordenamiento jurídico de iniciar procesos ante las instancias judiciales (ordinaria o contenciosa administrativa); quiere decir lo precedente, que si estos medios existen surge su improcedencia. Los medios de defensa judicial son las acciones junto con los instrumentos que se otorgan a las partes durante el trámite del proceso en orden a hacer valer sus derechos y en esa medida, los recursos, los incidentes, las nulidades, la contradicción de las pruebas, las recusaciones etc, tornan improcedente la acción de tutela, porque permiten inferir que el ordenamiento jurídico sí previó medios de defensa judicial, vale decir instituyó las acciones y los instrumentos que pueden hacerse valer durante el trámite procesal. La improcedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, fue incluso sentenciada por la Corte Constitucional (C-543 de 1992) al declarar inexequible el

artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. TUTELA POR DECISION ILEGITIMA – Ante su adopción por la Corte Constitucional, es necesario retomar la sentencia C-543 de 1992 / VIOLACION DIRECTA DE LA CONSTITUCION – Esta causal le permite a la Corte atribuirse de manera indefinida competencia para tutela contra providencias / TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – La posición de la Corte Constitucional es incompatible con la distribución de competencias de los órganos judiciales / JUEZ DE INSTANCIA – Es desplazado por la Corte Constitucional al conocer de tutelas contra providencias / CORTE CONSTITUCIONAL – Al considerar procedente la tutela contra providencias, desplaza al Juez de instancia respectivo Ahora bien, frente a las pautas trazadas recientemente por la Corte Constitucional en la referida sentencia C-590 de 2005, en la cual se elaboró el concepto de acción de tutela por DECISION ILEGITIMA que se fundamenta en novedosas causales que se prevé serán determinadas en el futuro y que se irán redefiniendo y modificando de manera permanente y progresiva, surge necesario retomar la decisión adoptada por esta Corporación al proferir la sentencia C-543 de 1992. En efecto, de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra sentencias judiciales la cual se condicionó a la ocurrencia de defectos fácticos, probatorios, procesales u orgánicos y que posteriormente agrupó la tesis de la tutela prospectiva, del error inducido, de las decisiones sin motivación y del

desconocimiento del precedente judicial, en la actualidad y por virtud de la citada sentencia C-590 de 2005, se rediseñó la procedencia de la mentada acción bajo el rótulo de las causales de procedibilidad que pretende agrupar las anteriores hipótesis de vía de hecho, pero fundamentalmente superar este concepto permitiendo su viabilidad para eventos “..en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales”. La causal de procedibilidad denominada VIOLACION DIRECTA DE LA CONSTITUCION indicada en la sentencia C-590 de 2005, le permite a la Corte Constitucional atribuirse de manera indefinida e indeterminada el ejercicio de la competencia para conocer de la acción de tutela contra decisiones judiciales, lo cual a juicio de la Sala resulta incompatible con la distribución de competencias atribuidas a los diversos órganos judiciales y con la autonomía judicial, postulados que dimanan del artículo 228 de la C.P, porque la genérica causal, implica ni más ni menos el evidente desplazamiento del juez de la instancia (ordinaria o contenciosa administrativa) creando incertidumbre jurídica a los asociados respecto de la función judicial, puesto que por este cauce, la Corte se arroga la potestad, aún cuando de la confrontación de la sentencia con la Constitución no surja la “burda trasgresión”, de considerar que la interpretación judicial efectuada por el juez no la satisface.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

CONSEJERO PONENTE: Dr. ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Bogotá, D.C., julio diez (10) de dos mil seis (2006).

Radicación numero: 11001-03-15-000-2006-00637-00(AC)

Actor: MARTHA LUCIA REINA BARBOSA

Demandado: DEPARTAMENTO DEL TOLIMA Acción de Tutela Decide la Sala la tutela interpuesta por Martha Lucia Reina Barbosa, contra el

Tribunal Administrativo del Tolima. A N T E C E D E N T E S En ejercicio de la acción consagrada en el artículo 86 de la Constitución Nacional, Martha Lucia Reina Barbosa, acude a esta Corporación, con el fin de solicitar la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, y trabajo, vulnerados por el fallo proferido por el Tribunal Administrativo del Tolima de agosto 19 de 2003, que dentro de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho negó las pretensiones de la respectiva demanda. Pretende que mediante la presente acción, se deje sin efectos legales la providencia del 19 de agosto de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima y se ordene admitir las pretensiones de la señora Martha Lucia Reina Barbosa. Lo anterior lo fundamenta en los siguientes hechos: Martha Lucia Reina Barbosa estuvo vinculada al Departamento del Tolima desde el 16 de junio de 1976 hasta el 5 de enero de 1999, siendo inscrita en el Registro Público de empleados de carrera administrativa el 12 de octubre de 1993. A través del Decreto 0802 de diciembre 30 de 1998, se modificó la planta de

personal de la Gobernación del Tolima y se efectúa la supresión de unos cargos, dentro de los cuales se suprimió el desempeñado por Martha Lucia Reina Barbosa. La señora Martha Lucia Reina Barbosa presentó demanda contra el Departamento del Tolima a fin de que se declarara la nulidad parcial del Decreto 0802 de diciembre 30 de 1998 y por tanto se le reintegrara al cargo que venía desempeñando. Manifiesta que no existió estudio técnico alguno que sustente la transformación estructural efectuada y al contrario se cometieron serias ligerezas en la determinación de la nueva planta de personal y entre las normas legales violadas al expedirse el Decreto No. 0802, está lo señalado en el artículo 41 de la ley 443 de 1998: “Reforma de Plantas de Personal. Con el fin de garantizar la preservación de los derechos de los empleados de carrera, las reformas de planta de personal de las entidades de la Rama Ejecutiva de los ordenes nacional y territorial, que impliquen supresión de empleos de carrera, deberán motivarse expresamente; fundarse en necesidades del servicio o en razones de modernización de la Administración y basarse en estudios técnicos que así lo demuestren, elaborados por las respectivas entidades, la Escuela Superior de Administración Pública, firmas especializadas en la materia, o profesionales en Administración Pública u otras profesiones idóneas, debidamente acreditados, de acuerdo con la reglamentación que para el efecto expida el Gobierno Nacional...” El Decreto No. 0802 de diciembre 30 de 1998, ya había sido objeto de demanda presentada por el señor Ancizar Antonio Rodríguez contra el Departamento del

Tolima. El 9 de marzo de 2000, el Tribunal Administrativo del Tolima falló en primera instancia declarando no probadas las excepciones propuestas y negó las pretensiones de la demanda. La parte actora interpuso y sustento el recurso de apelación contra la decisión de primera instancia. El Consejo de Estado profirió fallo en segunda instancia el 20 de septiembre de 2001, siendo ponente el Dr. Alberto Arango Mantilla declarando la nulidad del literal K) del art. 5 del Decreto 802 de diciembre 30 de 1998 que suprimió el cargo ocupado por el señor Ancizar Antonio Rodríguez y ordenó en consecuencia al Departamento del Tolima reintegrarlo. Concluyó la Sala “que previo a la expedición del Decreto 802 de octubre 30 de 1998, no existió el estudio técnico que conforme a la ley era necesario para llevar a cabo la modificación de la Planta de Personal del Departamento del Tolima y, como consecuencia suprimir cargos de carrera”. El demandante logró desvirtuar la legalidad del acto acusado, ya que se suprimió el cargo de carrera que ocupaba el señor Ancizar Antonio Rodríguez. La parte demandada interpuso recurso extraordinario de súplica contra la sentencia de septiembre 20 de 2001 y el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Especial Transitoria de Decisión 2 A, ponente Dr. Alier Eduardo Hernández Enriquez en providencia de marzo 7 de 2006 declaró que no prosperaba el recurso de súplica. La señora Maritza Morales Rodríguez solicitó también la nulidad del Decreto 802 de diciembre 30 de 1998 presentando como fundamento de su demanda que no

se habían desestimado los criterios de los estudios técnicos. Revocando el Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A” en fallo de septiembre 20 de 2001 el de primera instancia proferido el 4 de septiembre de 2000 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el cual negó las pretensiones de la demanda. Para resolver, se C O N S I D E R A No obstante que las acciones de tutela contra decisiones judiciales venían siendo estudiadas y concedidas excepcionalmente por la Sala, los nuevos lineamientos trazados por la Corte Constitucional,1 imponen efectuar un replanteamiento del tema, toda vez que la aplicación de éstos ha provocado que se deslegitime la labor de las restantes jurisdicciones, con el consiguiente desplazamiento de sus funciones constitucionales y legales. Una lectura detenida del artículo 86 de la C.P., permite inferir que la acción de tutela es procedente única y exclusivamente cuando el ordenamiento jurídico no haya contemplado instrumentos para proteger los derechos fundamentales y no cuando se hubieren agotado los existentes. Significa lo anterior, que cuando la citada norma permite su procedencia siempre que se carezca de otro medio de defensa judicial, se está refiriendo a la inexistente posibilidad en el ordenamiento jurídico de iniciar procesos ante las instancias judiciales (ordinaria o contenciosa administrativa); quiere decir lo precedente, que si estos medios existen surge su improcedencia. Los medios de defensa judicial son las acciones junto con los instrumentos que se otorgan a las partes durante el trámite del proceso en orden a hacer valer sus derechos y en esa medida, los recursos, los incidentes, las nulidades, la

contradicción de las pruebas, las recusaciones etc, tornan improcedente la acción de tutela, porque permiten inferir que el ordenamiento jurídico sí previó medios de defensa judicial, vale decir instituyó las acciones y los instrumentos que pueden hacerse valer durante el trámite procesal. La improcedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, fue incluso sentenciada por la Corte Constitucional (C-543 de 1992) al declarar inexequible el 1 C-590/05. artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Esta decisión, fundada en que la norma precitada actuaba en contravía del valor de la cosa juzgada, de la prevalencia del interés general y de la voluntad del constituyente, viene siendo desconocida por la misma Corporación que la profirió, lo cual ha originado el desmonte de la sentencia de constitucionalidad y un nuevo impulso al obstáculo de la cosa juzgada. 2 Ahora bien, frente a las pautas trazadas recientemente por la Corte Constitucional en la referida sentencia C-590 de 2005, en la cual se elaboró el concepto de acción de tutela por DECISION ILEGITIMA que se fundamenta en novedosas causales que se prevé serán determinadas en el futuro y que se irán redefiniendo y modificando de manera permanente y progresiva, surge necesario retomar la decisión adoptada por esta Corporación al proferir la sentencia C-543 de 1992. En efecto, de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra sentencias judiciales la cual se condicionó a la ocurrencia de defectos fácticos, probatorios,

procesales u orgánicos y que posteriormente agrupó la tesis de la tutela prospectiva, del error inducido, de las decisiones sin motivación y del desconocimiento del precedente judicial, en la actualidad y por virtud de la citada sentencia C-590 de 2005, se rediseñó la procedencia de la mentada acción bajo el rótulo de las causales de procedibilidad que pretende agrupar las anteriores hipótesis de vía de hecho, pero fundamentalmente superar este concepto permitiendo su viabilidad para eventos “..en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales”. 3 (subrayado no original). 2 C590/05 . 3 En la sentencia C-590 de 2005, precisamente sobre el particular se dijo: “….25. Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas. En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican…… (…)…. i. Violación directa de la Constitución. Estos eventos en que procede la acción de tutela contra decisiones judiciales involucran la superación del concepto de vía de hecho y la admisión de específicos supuestos de procedebilidad (sic) en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, si se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales. Esta evolución de la doctrina

La causal de procedibilidad denominada VIOLACION DIRECTA DE LA CONSTITUCION indicada en la sentencia C-590 de 2005, le permite a la Corte Constitucional atribuirse de manera indefinida e indeterminada el ejercicio de la competencia para conocer de la acción de tutela contra decisiones judiciales, lo cual a juicio de la Sala resulta incompatible con la distribución de competencias atribuidas a los diversos órganos judiciales y con la autonomía judicial, postulados que dimanan del artículo 228 de la C.P, porque la genérica causal, implica ni más ni menos el evidente desplazamiento del juez de la instancia (ordinaria o contenciosa administrativa) creando incertidumbre jurídica a los asociados respecto de la función judicial, puesto que por este cauce, la constitucional fue reseñada de la siguiente manera en un reciente pronunciamiento de esta Corte: (E)n los últimos años se ha venido presentando una evolución de la jurisprudencia constitucional acerca de las situaciones que hacen viable la acción de tutela contra providencias judiciales. Este desarrollo ha llevado a concluir que las sentencias judiciales pueden ser atacadas mediante la acción de tutela por causa de otros defectos adicionales, y que, dado que esos nuevos defectos no implican que la sentencia sea necesariamente una “violación flagrante y grosera de la Constitución”, es más adecuado utilizar el concepto de “causales genéricas de procedibilidad de la acción” que el de “vía de hecho.” En la sentencia T-774 de 2004 (MP. Manuel José Cepeda Espinosa) se describe la evolución presentada de la siguiente manera: “(...) la Sala considera pertinente señalar que el concepto de vía de hecho, en el cual se funda la presente acción de tutela,

ha evolucionado en la jurisprudencia constitucional. La Corte ha decantado los conceptos de capricho y arbitrariedad judicial, en los que originalmente se fundaba la noción de vía de hecho. Actualmente no ‘(…) sólo se trata de los casos en que el juez impone, de manera grosera y burda su voluntad sobre el ordenamiento, sino que incluye aquellos casos en los que se aparta de los precedentes sin argumentar debidamente (capricho) y cuando su discrecionalidad interpretativa se desborda en perjuicio de los derechos fundamentales de los asociados (arbitrariedad). Debe advertirse que esta corporación ha señalado que toda actuación estatal, máxime cuando existen amplias facultades discrecionales (a lo que de alguna manera se puede asimilar la libertad hermenéutica del juez), ha de ceñirse a lo razonable. Lo razonable está condicionado, en primera medida, por el respeto a la Constitución. En este caso (T-1031 de 2001) la Corte decidió que la acción de tutela procede contra una providencia judicial que omite, sin razón alguna, los precedentes aplicables al caso o cuando ‘su discrecionalidad interpretativa se desborda en perjuicio de los derechos fundamentales de los asociados.’ “Este avance jurisprudencial ha llevado a la Corte a remplazar ‘(…) el uso conceptual de la expresión vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad.’ Así, la regla jurisprudencial se redefine en los siguientes términos...“...todo pronunciamiento de fondo por parte del juez de tutela respecto de la eventual afectación de los derechos fundamentales con ocasión de la actividad

jurisdiccional (afectación de derechos fundamentales por providencias judiciales) es constitucionalmente admisible, solamente, cuando el juez haya determinado de manera previa la configuración de una de las causales de procedibilidad; es decir, una vez haya constatado la existencia de alguno de los seis eventos suficientemente reconocidos por la jurisprudencia: (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental; (ii) defecto fáctico; (iii) error inducido; (iv) decisión sin motivación, (v) desconocimiento del precedente y (vi) violación directa de la Constitución.””. Corte se arroga la potestad, aún cuando de la confrontación de la sentencia con la Constitución no surja la “burda trasgresión”, de considerar que la interpretación judicial efectuada por el juez no la satisface. Con la postura expuesta, la Corte Constitucional coarta al juez de la instancia (ordinaria o contencioso administrativa) en el ejercicio de la facultad interpretativa y so pretexto de la VIOLACION DIRECTA DE LA CONSTITUCION, pretende convertir a la acción de tutela en la última instancia de todas las decisiones judiciales, lo cual constituye un atentado en contra del principio de seguridad jurídica, en tanto los administrados convertirán esta acción que se instituyó como mecanismo excepcional en la regla general, lo cual a no dudarlo, aumentará el caos en la actividad judicial. Conforme a las razones anteriores, se rechazará por improcedente la acción de tutela interpuesta. F A L L A RECHAZASE, por improcedente, la acción de tutela incoada por la señora Martha Lucia Reina Barbosa. Notifíquese en legal forma a las partes.

Envíese copia de esta providencia al Tribunal Administrativo del Tolima. CÓPIESE Y NOTIFÍQUESE. De no ser impugnada, remítase a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Discutida y aprobada en sesión celebrada el día 10 de julio de 2006.

ALBERTO ARANGO MANTILLA JESÚS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

JAIME MORENO GARCÍA ANA MARGARITA OLAYA FORERO

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Aclara Voto Mercedes Tovar de Herrán Secretaria General