CE-11001-03-15-000-2006-00647-00(AC)-2006

SENTENCIA INHIBITORIA-Vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia / SUSPENSION PROVISIONAL DEL CARGOProcedencia de la acción de reparación directa al quedarse sin efecto el acto de suspensión del cargo Teniendo en cuenta las pretensiones de la demanda presentada por el apoderado de la señora Carmen Alicia Muñoz Hoyos, resulta claro que la acción de reparación directa era la procedente y por ello el Tribunal Administrativo de Nariño no podía inhibirse para fallar por indebida escogencia de la acción. En efecto, comoquiera que las pretensiones de la demanda estaban encaminadas a que el Ministerio de Salud y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar resarcieran los perjuicios materiales y morales con ocasión del acto administrativo que suspendió temporalmente en el ejercicio del cargo a la señora Carmen Alicia Muñoz Hoyos, la acción que debía incoarse era la consagrada en el artículo 86 del C.C.A. Lo anterior se hace más evidente, ya que el Juzgado 34 Penal del Circuito de Bogotá mediante el fallo del 1° de noviembre de 1996 hizo que desapareciera del mundo jurídico el auto del 27 de septiembre de 1996 que suspendió a la señora Carmen Alicia Muñoz Hoyos en el ejercicio del cargo que desempeñaba como Defensora de Familia, código 3125, grado 14, en el Centro Zonal de Protección Especial de la Regional I.C.B.F. Nariño, por haberlo dejado sin efectos. Resultando por demás, inocua la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para atacar el citado acto administrativo. En consecuencia, la Sala tutelará el derecho de acceso a la

administración de justicia de la solicitante, para lo cual dejará sin efecto la sentencia del 20 de enero de 2006 proferida dentro de la acción de reparación directa tramitada bajo el número 01-0611, con el fin de que la Sala Tercera del Tribunal Administrativo de Nariño, dentro del término de cuarenta (40) días, contados a partir de la notificación del presente fallo, dicte sentencia de mérito, previo el estudio de los requisitos de procedibilidad de la demanda presentada en dicha litis.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARTHA SOFIA SANZ TOBON

Bogotá, D.C., veintisiete (27) de julio de dos mil seis (2006) Radicación número: 11001-03-15-000-2006-00647-00(AC)

Actor: CARMEN ALICIA MUÑOZ HOYOS

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Referencia: ACCION DE TUTELA De conformidad con el artículo 1, numeral 2, del Decreto 1382 de 2000 “por el cual se establecen normas de reparto de la Acción de Tutela”, procede la Sala a decidir la acción incoada por la parte actora.

I. ANTECEDENTES La señora CARMEN ALICIA MUÑOZ HOYOS, en nombre propio, incoa acción de tutela contra la Sala Tercera del Tribunal Administrativo de Nariño, con el fin de que se le proteja el derecho fundamental al debido proceso, vulnerado, en su sentir, por el demandado.

HECHOS

La solicitante de tutela precisa los siguientes: Manifiesta que presentó ante el Tribunal Administrativo de Nariño, demanda contra la Nación –Ministerio de Salud –Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, en ejercicio de la acción de reparación directa, la cual fue admitida y debidamente tramitada hasta cuando se profirió sentencia el 20 de enero de 2006, por cuanto la citada Corporación se declaró inhibida para fallar, al considerar que la acción pertinente para reclamar las súplicas de la demanda era la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa. Sostiene que no tenía que incoar la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., ya que el restablecimiento del derecho lo obtuvo con ocasión de un fallo de tutela que le fue favorable, en el cual se ordenó su reintegro al cargo que desempeñaba, por haber sido suspendida provisionalmente en el ejercicio del mismo. Aduce que por lo anterior y de conformidad con la sentencia C-666 de 1996 proferida por la Corte Constitucional, la decisión censurada comporta una vía de hecho, pues solamente deben dictarse fallos inhibitorios cuando el juez no tiene otra alternativa y cuando se trate de una excepción basada en razones ciertas, lo que no se presentó en el caso objeto de estudio por parte del Tribunal demandado. Afirma de otra parte, que debido a que ella pretendía el resarcimiento de los perjuicios causados por la funcionaria del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar que la suspendió provisionalmente en el ejercicio del cargo que desempeñaba, la acción de reparación directa era la procedente. Precisa que el Tribunal demandado debió ordenar la corrección de la demanda o rechazarla en su debida oportunidad, para que no se violara el

derecho al debido proceso, dictando una sentencia inhibitoria, luego de más de 6 años de presentada la demanda. PRETENSIONES La solicitante de tutela las concreta así: Que se ordene al Tribunal demandado garantizar el derecho al debido proceso y fallar de fondo la controversia planteada en el proceso tramitado bajo el número 01-0611.

II. DEFENSA

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO.

La citada Corporación contesta la solicitud de tutela de la siguiente manera: Que en la demanda presentada en ejercicio de la acción de reparación directa, la demandante hizo alusión, entre otros, a que mediante el auto del 27 de septiembre de 1996 fue suspendida provisionalmente en el ejercicio del cargo, a pesar de que en el memorando del 24 de septiembre de 1996 suscrito por la Jefe (E) de Investigaciones del I.C.B.F., solamente se había impartido tal medida contra la Dra. Fanny Melo Arresta. Que para la señora Carmen Alicia Muñoz Hoyos, la causa que le ocasionó el daño o perjuicio, fue el acto administrativo que ordenó la suspensión provisional de funcionarias de la Regional de Nariño, expedido por la Directora General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Que de conformidad con la sentencia 7064 del 21 de mayo de 1993 proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado, la responsabilidad del estado nace de los actos o de los hechos, omisiones u operaciones administrativas y que la acción pertinente para resarcir los daños en caso de que la lesión fuera producida por un acto administrativo es la de nulidad y restablecimiento del derecho.

Que según lo considerado en la sentencia del 30 de julio de 1992 proferida por la Sección Tercera de esta Corporación en el proceso N° 7024, demandante: Jorge Ruiz G., la demanda es inepta e impide un pronunciamiento de fondo, por haberse escogido indebidamente la acción. Que por las razones expuestas, el Tribunal demandado no quebrantó el derecho al debido proceso de la solicitante y la sentencia cuestionada no vislumbra una vía de hecho, pues además, la indebida escogencia de la acción es un defecto sustancial y no formal, el cual está ligado al derecho de defensa de la parte demandada.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA En el caso objeto de examen, se debe establecer si la Sala Tercera de Decisión del Tribunal Administrativo de Nariño, conculcó el derecho al debido proceso y así mismo, el de acceso a la administración de justicia de la señora Carmen Alicia Muñoz Hoyos, al haber dictado un fallo inhibitorio por indebida escogencia de la acción dentro del proceso radicado bajo el número 01-0611.

Para desatar la cuestión litigiosa, la Sala hará el siguiente recuento: Por auto del 27 de septiembre de 1996, el Director General del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, suspendió provisionalmente a la Doctora Carmen Alicia Muñoz Hoyos, en el ejercicio del cargo que desempeñaba como Defensora de Familia, código 3125, grado 14, en el Centro Zonal de Protección Especial de la Regional I.C.B.F. Nariño, en calidad de presunta autora por irregularidades en el trámite administrativo de adopciones en la citada

dependencia. (Fls. 18 a 20 Cdno. 1). Mediante el fallo del 1° de noviembre de 1996, el Juzgado 34 Penal del Circuito de Bogotá tuteló el derecho al debido proceso de las doctoras Fanny Melo Arresta y Carmen Alicia Muñoz Hoyos y ordenó a la Directora del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, como consecuencia de lo anterior, dejar sin efectos en el término de 48 horas, la providencia aludida en el párrafo precedente, para que las citadas funcionarias fueran reintegradas a los cargos que fungían en tal entidad. (Fls. 21 a 30 C. 1). En escrito del 26 de mayo de 2000, la solicitante de tutela, le pidió al Procurador Regional de Nariño que ordenara la reapertura de la investigación surtida en su contra y además, le hizo saber que si dicha investigación estaba prescrita, renunciaba a esa terminación anormal del proceso. (Fl. 31, C. 1). El Procurador Regional de Nariño, para resolver la petición elevada por la solicitante de tutela, profirió la decisión del 26 de julio de 2000, por medio de la cual, se abstuvo de iniciar averiguación formal disciplinaria en contra de la Doctora Carmen Alicia Muñoz Hoyos, dentro del proceso N° 085-9281. (Fls. 34 a 37 C. 1). Según se establece a folio 38 del cuaderno N° 1 del expediente, la anterior decisión fue debidamente comunicada a la interesada el 4 de septiembre de 2000. El 11 de junio de 2001, la señora Carmen Alicia Muñoz Hoyos, por conducto de apoderada, incoó acción de reparación directa contra la Nación –

Ministerio de Salud –Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, en la demanda respectiva manifestó lo siguiente: “… En consecuencia demostrados estos dos aspectos procesales de trascendental importancia desatendidos, la tutela prosperó y fue así como mediante la sentencia de fecha noviembre 1° 1996, emanada del Juzgado 24 Penal del Circuito de Bogotá, se ordenó reintegrar en forma inmediata a sus respectivos cargos tanto a mi representada como a la doctora FANNY MELO URRESTA, dejando sin efectos la suspensión provisional. … PRETENSIONES 1°.- Declarar administrativamente responsable a la NaciónMinisterio de Salud –Instituto Colombiano de Bienestar Familiar de los Perjuicios causados a la demandante con fundamento en lo precedente. 2°.- Condenar a la Nación a Pagar a la demandante, el equivalente en pesos de las siguientes cantidades PERJUICIOS MORALES Se solicita el equivalente a 1000 gramos de oro fino, según su precio internacional certificado por el Banco de la República a la fecha de ejecutoria de la sentencia que ponga fin al proceso, por concepto de perjuicios morales los causados a mi mandante, toda vez que como se dejo anotado, el sufrimiento moral su buen nombre, su dignidad, su honestidad, su integridad profesional fueron gravemente lesionados, sin que hasta la fecha hayan sido reparados. …

RAZONES JUSTIFICATIVAS DEL PLANTEAMIENTO DE LA ACCION.

Si bien es cierto el acto o hecho generador del daño o perjuicio sufridos por mi representada se ocasionó en septiembre de 1996, es incontrovertible que los perjuicios ocasionados no era factible reclamarlos

para entonces ni dentro de los dos años siguientes a su ocurrencia; toda vez que ese acto o hecho producido por una autoridad disciplinaria no estaba en firme por manera que tampoco se podía predicar la ausencia de responsabilidad de mi mandante en la investigación a la que fue injustamente vinculada. Por lo tanto se debía esperar a que finalmente la entidad que inicio la tantas veces mentada investigación, o la Procuraduría quien finalmente por el poder disciplinario preferente asumió las diligencias se pronunciara de manera definitiva y así entonces posibilitar la reclamación de los graves perjuicios de orden material y moral que provocó una actuación ligera, irregular y tomada incluso como represalia en contra de mi patrocinada, por el MINISTERIO DE SALUD – INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR dentro del caso que nos ocupa.”. (Resalta la Sala). (Fls. 2 a 15, C. 1). Por proveído del 22 de junio de 2001, el Tribunal Administrativo de Nariño, entre otros aspectos, admitió la demanda presentada por la señora Carmen Alicia Muñoz Hoyos, en ejercicio de la acción de reparación directa. (Fls. 50 y 51 del cuaderno 1 del expediente). Y la Sala Tercera del Tribunal Administrativo de Nariño el 20 de enero de 2006, se declaró inhibida para fallar el proceso mencionado, por considerar que la acción de reparación directa no era la procedente para obtener lo pretendido, pues en su sentir, debió haberse atacado, por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la resolución que suspendió provisionalmente en el ejercicio del cargo que desempeñaba la Dra. Carmen

Alicia Muñoz Hoyos como Defensora de Familia. (Fls. 192 a 204 C. 1). En relación con la acción bajo la cual se debe tramitar una demanda, la Sección Tercera del Consejo de Estado ha sostenido lo siguiente: “De los anteriores fallos puede deducirse que la acción que se invocó en cada uno de los casos expuestos dependía de las pretensiones de la demanda, ya fuera para que el juez administrativo declarara el enriquecimiento sin causa de la entidad pública a costa de los servicios prestados por el particular, encaminada por la acción prevista en el art. 86 del c.c.a, o bien declarara la existencia o validez del contrato por la del art. 87 ibídem, o como en el caso debatido en el expediente 11.099 donde se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda en uso de las facultades interpretativas que el juez tiene de la misma. (Providencia del 6 de abril de 2000, Exp.: 12775, Actor: Jaime D. Bateman.) (Subrayas de la Sala). La Sala comparte la decisión trascrita, pues es necesario examinar las pretensiones de la demanda, junto con los hechos para establecer la acción procedente. Ahora bien, teniendo en cuenta las pretensiones de la demanda presentada por el apoderado de la señora Carmen Alicia Muñoz Hoyos, resulta claro que la acción de reparación directa era la procedente y por ello el Tribunal Administrativo de Nariño no podía inhibirse para fallar por indebida escogencia de la acción. En efecto, comoquiera que las pretensiones de la demanda estaban encaminadas a que el Ministerio de Salud y el Instituto Colombiano de

Bienestar Familiar resarcieran los perjuicios materiales y morales con ocasión del acto administrativo que suspendió temporalmente en el ejercicio del cargo a la señora Carmen Alicia Muñoz Hoyos, y que a la postre fue revocado por un fallo de tutela, la acción que debía incoarse era la consagrada en el artículo 86 del C.C.A. Lo anterior se hace más evidente, ya que el Juzgado 34 Penal del Circuito de Bogotá mediante el fallo del 1° de noviembre de 1996 hizo que desapareciera del mundo jurídico el auto del 27 de septiembre de 1996 que suspendió a la señora Carmen Alicia Muñoz Hoyos en el ejercicio del cargo que desempeñaba como Defensora de Familia, código 3125, grado 14, en el Centro Zonal de Protección Especial de la Regional I.C.B.F. Nariño, por haberlo dejado sin efectos. Resultando por demás, inocua la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para atacar el citado acto administrativo. En consecuencia, la Sala tutelará el derecho de acceso a la administración de justicia de la solicitante, para lo cual dejará sin efecto la sentencia del 20 de enero de 2006 proferida dentro de la acción de reparación directa tramitada bajo el número 01-0611, con el fin de que la Sala Tercera del Tribunal Administrativo de Nariño, dentro del término de cuarenta (40) días, contados a partir de la notificación del presente fallo, dicte sentencia de mérito, previo el estudio de los requisitos de procedibilidad de la demanda presentada en dicha litis. En mérito de lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en

nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: TUTÉLASE el derecho de acceso a la administración de justicia de la señora CARMEN ALICIA MUÑOZ HOYOS.

Segundo: ORDÉNASE a los Magistrados que integran la Sala Tercera del Tribunal Administrativo de Nariño que dentro del término de cuarenta (40) días, contados a partir de la notificación del presente fallo, dicten sentencia de mérito dentro del proceso tramitado bajo el número 01-0611, previo el estudio de los requisitos de procedibilidad de la demanda presentada en dicha litis.

Tercero: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Cuarto: Si esta providencia no fuere impugnada, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha precitada.

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN

Presidente

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA