CE-11001-03-15-000-2006-01317-00(AC)-2006

ACCION DE REVISION DE ACTOS MUNICIPALES - Improcedencia de la tutela ante comunicación del gobernador y notificación del Ministerio Público / OBSERVACIONES DEL GOBERNADOR - Invulneración de derechos fundamentales El Tribunal Administrativo de Norte de Santander dentro de la acción de revisión N°2006-00072, que culminó con sentencia del 19 de mayo de 2006, omitió solicitar los antecedentes administrativos del acto acusado y con ello le impidió al municipio demandado defenderse de las acusaciones del entonces demandante y pedir y aportar las pruebas pertinentes. Con ello, dice, se puso en peligro a los sectores más desprotegidos y pobres de Salazar de las Palmas, beneficiarios del Acuerdo 013 declarado inexequible. Y a folios 16 parte posterior y 17 del mismo expediente constan la notificación del auto admisorio al Procurador y la fecha de desfijación del negocio. Por lo tanto, mal podría decirse que el Ministerio Público no tuvo oportunidad de defender los intereses de la comunidad de Salazar de las Palmas. Tampoco se advierte violación al acceso a la administración de justicia y al debido proceso de dicho municipio porque, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986 “Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal”, cuando el Gobernador encuentra que un Acuerdo Municipal es contrario a la Constitución, la Ley o a una Ordenanza, debe remitirlo al Tribunal Administrativo para que decida sobre su validez y el artículo 120 del mismo Código, establece que el citado funcionario debe enviar una copia de la solicitud de revisión hecha al Tribunal, “a los respectivos alcalde, personero y Presidente

del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso”. En este caso, a folio 100 obra un oficio suscrito por el Secretario Jurídico de la Gobernación de Norte de Santander, de fecha 11 de enero de 2006, dirigido al Alcalde Municipal de Salazar de las Palmas, en los siguientes términos: “Para su conocimiento, le hacemos llegar copia de la demanda del Acuerdo No. 013 del 30 de noviembre de 2005 … la cual fue presentada ante el Tribunal Contencioso Administrativo de Norte de Santander, de conformidad a lo consagrado en el Artículo 305, Numeral 10, de la Constitución Política”. En tales circunstancias, está demostrado que en este asunto se cumplió el trámite especial previsto en el Código de Régimen Municipal para enterar al Alcalde Municipal de Salazar de las Palmas de la impugnación contra el Acuerdo 013 de 2005 y, por lo tanto, pudo defenderse de los cargos de ilegalidad imputados a dicho acto administrativo. Lo anterior impone denegar la presente acción de tutela por improcedente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejera ponente: MARTHA SOFIA SANZ TOBON

Bogotá, D.C., once (11) de diciembre de dos mil seis (2006) Radicación número: 11001-03-15-000-2006-01317-00(AC)

Actor: PERSONERIA MUNICIPAL DE SALAZAR DE LAS PALMAS

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NORTE DE SANTANDER ACCION DE TUTELA De conformidad con el artículo 1°, numeral 2°, del Decreto 1382 de 2000 “por el

cual se establecen normas de reparto de la Acción de Tutela”, procede la Sala a decidir la acción de tutela incoada. I.- ANTECEDENTES A.- LA DEMANDA El señor Israel Ortiz Ortiz, actuando en calidad de Personero Municipal de Salazar de las Palmas, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Norte de Santander por considerar que incurrió en vía de hecho durante el proceso que culminó con la sentencia del 19 de mayo de 2006, por medio de la cual declaró “inexequible” el Acuerdo 013 del 30 de noviembre de 2005, expedido por el Concejo Municipal de dicho ente territorial “por medio del cual se autoriza al Alcalde del Municipio para contratar con las ARS la ampliación de cobertura del régimen subsidiado en salud a cofinanciar con la Federación Nacional de Cafeteros y comprometer vigencias futuras en lo que fuere necesario para la suscripción de los respectivos contratos”. Dice que el Tribunal omitió solicitar los antecedentes administrativos del acto acusado, en el auto admisorio de la demanda. B.- HECHOS Afirma el actor que el citado Acuerdo fue aprobado por el Concejo Municipal y sancionado por el Alcalde, como lo establece la ley. A su juicio, uno de los fines del Estado Social de Derecho es el de servir a la comunidad y garantizar la seguridad social en condiciones de igualdad. Señala que las personerías municipales tienen a su cargo la guarda y promoción de los derechos humanos encomendados al Ministerio Público, por lo tanto, su función como personero del Municipio de Salazar de las Palmas es actuar cuando el interés de la comunidad merezca una protección especial; en este caso, así lo

requieren las personas que se beneficiarán de la ampliación de cobertura del régimen subsidiado en salud, quienes fueron afiliados gracias al Acuerdo 013 de 2005 declarado “inexequible” por el Tribunal demandado. Manifiesta que la acción de nulidad por inconstitucionalidad contra el referido Acuerdo fue promovida por el Gobernador del Departamento de Norte de Santander y culminó con sentencia favorable a las pretensiones el 19 de mayo de

2006. El Tribunal demandado argumentó que el acto acusado no cumplió con los requisitos exigidos en el artículo 12 de la Ley 819 de 2003 para comprometer vigencias futuras, vale decir: la declaración de importancia estratégica por parte del Consejo de Gobierno y la autorización del CONFIS.

Indica que el proceso anterior fue de única instancia y por ello no existía posibilidad de interponer recurso alguno contra la sentencia. Dice que la vía de hecho se concreta en la conducta omisiva del Tribunal consistente en no solicitar los antecedentes administrativos del acto acusado al momento de admitir la demanda, conforme lo dispone el artículo 207 numeral 6 del Código Contencioso Administrativo. Según el actor, de haberse cumplido con la referida obligación legal el fallo habría sido distinto porque en los antecedentes administrativos del Acuerdo 013 de 2005, los cuales reposan en los archivos del Concejo Municipal, obran los requisitos exigidos por el artículo 12 de la Ley 819 de 2003 que echa de menos el Tribunal. Asevera que la decisión judicial cuya pérdida de efectos solicita afecta gravemente los derechos fundamentales de las personas pobres y vulnerables de los niveles 1 y 2 del SISBEN que accedieron al régimen subsidiado en virtud del Acuerdo 013

de 2005 declarado inexequible por el demandado. Considera que al municipio de Salazar de las Palmas se le vulneró el derecho fundamental al debido proceso, es decir, se le negó la posibilidad de presentar pruebas y controvertir las que se allegaron en su contra pues, reitera, los documentos exigidos por la ley para comprometer vigencias futuras sí fueron cumplidos y se encontraban en los antecedentes administrativos que no pidió el demandado. C.- PRETENSIONES Solicita se tutelen los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso y, en consecuencia, se declare exequible el Acuerdo 013 de 2005 expedido por el Concejo Municipal de Salazar de las Palmas. D.- DEFENSA La Gobernación de Norte de Santander, por conducto del Secretario Jurídico, solicitó declarar la improcedencia de la presente acción de tutela. Argumenta que no se violó derecho fundamental alguno porque el artículo 207 numeral 6 del Código Contencioso Administrativo no es aplicable en los procesos de nulidad por inconstitucional pues, para ello, existe regulación especial prevista en el Decreto 1333 de 1986. Dice que esta norma en su artículo 121 señala que de la demanda por inconstitucionalidad del acto acusado se fija el negocio por el término de 10 días, con el fin de que intervenga toda persona o autoridad que se crea interesada en la exequibilidad del Acuerdo, todo lo cual se cumplió de tal suerte que al Municipio de Salazar de las Palmas no se le cercenó la oportunidad de defenderse en el proceso. Estima que la sentencia dictada por el Tribunal demandado no puede ser

modificada a través de la acción de tutela so pena de vulnerar el principio de autonomía de los jueces. Al respecto transcribió apartes de la sentencia N°12.614 dictada el 9 de septiembre de 2005 por la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia. El Tribunal Administrativo de Norte de Santander, por su parte, manifestó que el trámite especial previsto en el Decreto 1333 de 1986 para adelantar la acción de revisión de actos municipales fue observado plenamente por esa Corporación quien, por lo tanto, no estaba obligada a aplicar el Código Contencioso Administrativo. Señala que en el auto admisorio de la demanda se ordenó comunicar al Alcalde Municipal de Salazar de las Palmas, pero éste guardó silencio. Informa que el proceso permaneció fijado en lista desde el 8 de marzo de 2006 hasta el día 22 siguiente, como consta al respaldo del folio 16 y en el folio 17 del expediente que se aporta en esta tutela, pese a lo cual, el aquí demandante no hizo uso del derecho previsto en el artículo 121 del Decreto 1333 de 1986. Dice que los documentos referidos por el Personero no fueron enviados al Gobernador para la revisión del Acuerdo ni fueron allegados al proceso en que se debatió la constitucionalidad del mismo. Por lo tanto no se encuentra demostrada la violación del debido proceso. II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, fue instituida para proteger en forma inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción u

omisión de cualquier autoridad pública o particular, en los casos previstos en el artículo 42 del decreto 2591 de 1991. Dicha acción se establece como mecanismo subsidiario, es decir, que sólo procede cuando el afectado no disponga de otros instrumentos de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio con miras a evitar un perjuicio irremediable. Tampoco procede la tutela contra providencias judiciales porque dicha posibilidad fue eliminada del ordenamiento jurídico mediante sentencia C-543 de 1992, proferida por la Corte Constitucional al declarar inexequibles los artículos 11, 12 y 40 del Decreto 2591 de 1992. Esta Sala ha aceptado en casos excepcionales, la procedencia de la acción de tutela contra las decisiones de los jueces cuando con ellas se vulnere el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia1, consagrado en el artículo 229 de la Carta Política. 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 9 de julio de 2004, proferida dentro del expediente No. 2004-00308, Actor Inés Velásquez de Velásquez, M.P. Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. En el mismo sentido, ver sentencia de la misma fecha y ponente, expediente N°2004-0019-02, actor: William Enrique Salleg Taboada. En el presente asunto, previo a resolver sobre la procedencia o no de la acción de tutela, la Sala precisa que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 168 y 178 de la Ley 136 de 1994, las personerías municipales cumplen las funciones de

Ministerio Público en el respectivo ente territorial, entre ellas, la de “Defender los intereses de la sociedad”. En esta medida, se entenderá que la acción de tutela de la referencia ha sido presentada con miras a proteger los derechos fundamentales, tanto del municipio de Salazar de las Palmas como persona jurídica, como de la comunidad del mismo, para lo cual el Ministerio Público está legitimado. Ahora bien, se tiene que a juicio del Personero del citado municipio, los derechos fundamentales a la igualdad, seguridad social, debido proceso y acceso a la administración de justicia del municipio y su comunidad, en especial, de los integrantes de los niveles 1 y 2 del régimen subsidiado de seguridad social en salud, fueron vulnerados por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander dentro de la acción de revisión N°2006-00072, que culminó con sentencia del 19 de mayo de 2006, por medio de la cual se declaró inexequible el Acuerdo 013 de 2005, en razón a que omitió solicitar los antecedentes administrativos del acto acusado y con ello le impidió al municipio demandado defenderse de las acusaciones del entonces demandante y pedir y aportar las pruebas pertinentes. Con ello, dice, se puso en peligro a los sectores más desprotegidos y pobres de Salazar de las Palmas, beneficiarios del Acuerdo 013 declarado inexequible. Es claro entonces que la presente acción se dirige contra una providencia judicial: la sentencia del 19 de marzo de 2006 proferida por el Tribunal Administrativo de Norte de Santander, cuya pérdida de efectos se pretende y por lo tanto la tutela en este caso resulta improcedente.

Así lo ha precisado la Corte Constitucional, quien en sentencia C-543 de 1992 señaló: “No procede la acción de tutela contra ninguna providencia judicial, con la única salvedad del perjuicio irremediable, desde luego aplicada en este evento como mecanismo transitorio supeditado a la decisión definitiva que adopte el juez competente. (…) Se hace posible la acción de tutela respecto de actuaciones judiciales distintas de las providencias. (...) Se comprende en consecuencia, que cuando se ha tenido al alcance un medio judicial ordinario y, más aún, cuando este medio se ha agotado y se ha adelantado un proceso, no puede pretenderse adicionar al tramite ya surtido una acción de tutela pues al tenor del artículo 86 de la constitución dicho mecanismo es improcedente por la sola existencia de otra posibilidad judicial de protección, aún sin que ella haya culminado en un pronunciamiento definitorio del derecho. Bien puede afirmarse que, tratándose de instrumentos dirigidos a la preservación de los derechos el medio judicial por excelencia es el proceso, tal como lo acreditan sus remotos orígenes. En el sentir de esta Corte nadie puede alegar que careció de medios de defensa si gozó de la oportunidad de un proceso y menos todavía si tomo parte en él hasta su conclusión y ejerció los recursos de que disponía. Pero, claro está, si pese a las ocasiones de defensa dentro del proceso y a las posibilidades de impugnación del fallo que le otorgaba el sistema jurídico en obedecimiento a claros principios constitucionales (Art. 29 y 31 de la Carta), el interesado se abstuvo de utilizar los mecanismos a su disposición, tampoco puede acudir a la

institución de la tutela como ultima tabla de salvación de sus pretensiones, por cuanto ello implica el alegato de su propia incuria contra el principio universalmente aceptado y desvirtúa el carácter subsidiario de la acción. (Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-543 de

1992. M. P. José Gregorio Hernández Galindo). (las negrillas y subrayas no son del texto original).

Por su parte, esta Sala ha admitido de manera excepcional, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales en casos de violación del derecho de acceso a la administración de justicia2 cuando la persona afectada no tuvo siquiera la oportunidad de ingresar al proceso, pues en este caso no se quebranta la cosa juzgada ni la seguridad jurídica que caracterizan a las providencias judiciales que han puesto fin a un proceso, entendiendo la cosa juzgada como aquella que da a los fallos ejecutoriados el carácter de inmutables, intangibles, indiscutibles y obligatorios que, por lo mismo no pueden ser modificados. Pero en este caso no se advierte una situación excepcional que de lugar a conceder el amparo del referido derecho fundamental, pues tal como consta a folio 16 del expediente N°2006-00072, el Tribunal demandado en el auto admisorio de la demanda dispuso: “Por reunir los requisitos y formalidades de ley, ADMÍTESE el anterior escrito presentado por el doctor LUIS MIGUEL MORELLI NAVIA, GOBERNADOR DEL DEPARTAMENTO DE NORTE DE SANTANDER, sobre la revisión jurídica del Acuerdo 013 del 30 de noviembre de 2005,

expedido por el Honorable Concejo Municipal de Salazar de las Palmas. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 9 de julio de 2004, proferida dentro del expediente No. 2004-00308, Actor Inés Velásquez de Velásquez, M.P. Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. En el mismo sentido, ver sentencia de la misma fecha y ponente, expediente N°2004-0019-02, actor: William Enrique Salleg Taboada.

En consecuencia:

1. NOTIFÍQUESE el presente auto al señor Procurador Judicial para Asuntos Administrativos, en reparto.

2. Fíjese en lista el presente proceso por el término de diez (10) días, para efectos del artículo 121 del Decreto 1333 de 1986.

3. Comuníquese lo anterior al señor Alcalde del Municipio de Salazar de las Palmas.” Y a folios 16 parte posterior y 17 del mismo expediente constan la notificación del auto admisorio al Procurador y la fecha de desfijación del negocio. Por lo tanto, mal podría decirse que el Ministerio Público no tuvo oportunidad de defender los intereses de la comunidad de Salazar de las Palmas.

Tampoco se advierte violación al acceso a la administración de justicia y al debido proceso de dicho municipio porque, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 119 del Decreto 1333 de 1986 “Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal”, cuando el Gobernador encuentra que un Acuerdo Municipal es contrario a la Constitución, la Ley o a una Ordenanza, debe remitirlo al Tribunal Administrativo para que decida sobre su validez y el artículo 120 del mismo

Código, establece que el citado funcionario debe enviar una copia de la solicitud de revisión hecha al Tribunal, “a los respectivos alcalde, personero y Presidente del Concejo para que éstos, si lo consideran necesario, intervengan en el proceso”. (negrillas y subrayas fuera de texto). En este caso, a folio 100 obra un oficio suscrito por el Secretario Jurídico de la Gobernación de Norte de Santander, de fecha 11 de enero de 2006, dirigido al Alcalde Municipal de Salazar de las Palmas, en los siguientes términos: “Para su conocimiento, le hacemos llegar copia de la demanda del Acuerdo No. 013 del 30 de noviembre de 2005 … la cual fue presentada ante el Tribunal Contencioso Administrativo de Norte de Santander, de conformidad a lo consagrado en el Artículo 305, Numeral 10, de la Constitución Política” En tales circunstancias, está demostrado que en este asunto se cumplió el trámite especial previsto en el Código de Régimen Municipal para enterar al Alcalde Municipal de Salazar de las Palmas de la impugnación contra el Acuerdo 013 de 2005 y, por lo tanto, pudo defenderse de los cargos de ilegalidad imputados a dicho acto administrativo. Lo anterior impone denegar la presente acción de tutela por improcedente. Por lo anteriormente expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley FALLA Primero: NIÉGASE por improcedente la acción de tutela incoada por el Personero Municipal Salazar de las Palmas, Norte de Santander, por las razones expuestas

en la parte motiva de esta providencia.

Segundo: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero: Si esta providencia no fuere impugnada, remítase el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión dentro de los diez (10) días siguientes a su ejecutoria.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO MAR THA SOFÍA SANZ TOBÓN

Presidente

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE