CE-11001-03-15-000-2006-01475-00(AC)-2007

PRESUPUESTOS PROCESALES DE LA ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO - Enunciación / CAPACIDAD JURIDICA Y PROCESAL PARA ACTUAR - Legitimación ad procesum; requisito adjetivo de actuar con apoderado Son presupuestos procesales de la acción, en tratándose de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, los siguientes: a) que el demandante tenga capacidad jurídica y procesal para actuar; b) que la acción no se haya extinguido por caducidad; y c) que se haya agotado la vía gubernativa o que la administración no haya permitido ese agotamiento. En relación con el presupuesto señalado en el literal a) anterior se ha precisado lo siguiente: “Una cosa es la capacidad para ser parte, que la tiene toda persona por el solo atributo de la personalidad jurídica, es decir, por el solo hecho de ser persona y otra, la capacidad para comparecer en juicio por sí misma. La capacidad para ser parte lo habilita para ser sujeto de una relación procesal como demandante, demandado, interviniente; por consiguiente, toda persona natural o jurídica, de derecho privado o público, tiene capacidad para ser parte en el proceso. Para que la concurrencia de la parte en el proceso sea válida y sus actos produzcan efectos procesales, además de tener esa capacidad de goce, debe actuar dentro del proceso con los requisitos adjetivos que legitiman su actuación y que le da la denominada legitimatio ad procesum ”En principio, toda persona que haya de comparecer a un proceso deberá hacerlo por medio de abogado inscrito, excepto en los casos en que la ley permita su intervención directa, tal como sucede con las acciones públicas (Decreto 196 de 1971, artículos

25 y 28), como por ejemplo la acción de nulidad simple y la acción electoral; en tratándose de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, las personas naturales, si no son abogados inscritos, tendrán que formular la acción por medio de apoderado que sí lo sea. PRESUPUESTOS PROCESALES DE LA DEMANDA - Enunciación / PODERDeterminación clara de los asuntos Son presupuestos procesales de la demanda, los siguientes: a) que la demanda se formule ante el funcionario competente de la jurisdicción contencioso administrativa; b) que la persona demandada tenga capacidad jurídica y procesal para comparecer en juicio en calidad de tal; y c) que la demanda reúna los requisitos exigidos por la ley. Uno de tales requisitos exigidos por la ley es que con la demanda formulada en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, se allegue el poder que confiere el demandante a un abogado inscrito, el cual constituye uno de los anexos de la demanda, al tenor de lo dispuesto en el artículo 77 del C.P.C., aplicable en esta materia por la remisión del artículo 267 del C.P.C. De acuerdo con el artículo 65 ibídem, los poderes pueden ser generales o especiales; en el segundo caso, los asuntos se determinarán claramente, de modo tal que no puedan confundirse con otros. SENTENCIA INHIBITORIA POR INSUFICIENCIA DE PODER - Al no inadmitir la demanda e imprimir el trámite ordinario impide fallar inhibitoriamente / FALLO INHIBITORIO - Vulneración del derecho de acceso a la administración

de justicia: nueva sentencia En el caso bajo estudio el actor interpuso demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declare la nulidad de la decisión contenida en el oficio de fecha enero 20 de 2002, suscrita por el Alcalde del Municipio de La Paz, mediante el cual se negó al demandante el reconocimiento y pago de cesantías, intereses de cesantías, prima de servicios, indemnización moratoria, vacaciones, prima de navidad, retención en la fuente, etc, que le adeudan por haber sido retirado de la carrera administrativa a la cual estaba inscrito, así como los salarios correspondientes a los meses de diciembre de 1998, mayo y junio de 2000, los cuales no fueron cancelados. Sin embargo, se observa a folio 5 de este cuaderno que el actor otorgó poder especial, amplio y suficiente al doctor Gustavo Misael Ospino Amaya, dirigido al Tribunal Administrativo del Cesar, “para que inicie y lleve hasta su culminación la Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho contra el Municipio de la Paz (Cesar) representado por el señor Alcalde ..., o quien haga sus veces, o lo reemplace, al momento de notificarse la presente demanda.”. Según se observa, el citado poder especial no reúne los requisitos establecidos en el artículo 65 del C.P.C., puesto que no se determinaron claramente los asuntos objeto del mismo, como por ejemplo los emolumentos o prestaciones reclamadas o la individualización del acto administrativo demandado. No obstante lo anterior, el Magistrado del Tribunal sustanciador de dicho proceso ordinario, no inadmitió la demanda para ordenar la

corrección de ese defecto formal, tal como le correspondía hacerlo de conformidad con lo establecido en el artículo 143 del C.C.A.; contrario a ello, admitió la demanda sin advertir defecto o falencia alguna en la misma, e impartió el trámite ordinario previsto en el C.C.A. para esta clase de procesos. Siendo ello así, debió proferir finalmente un fallo de mérito y no uno inhibitorio, pues se entiende que al admitir la demanda el Tribunal consideró que el poder aportado con ella facultaba al apoderado del actor para demandar el acto administrativo precisamente señalado en la misma y no otro. Por lo tanto, considera la Sala que en este caso existió una vulneración del derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia, el cual por lo tanto será objeto de amparo. En consecuencia, se dejará sin efecto el fallo inhibitorio del 28 de septiembre de 2006 y se ordenará al Tribunal Administrativo del Cesar, que proceda a dictar nueva sentencia, a más tardar dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la notificación de la presente providencia, conforme a las pretensiones formuladas por el actor.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D. C., primero (1º) de febrero de dos mil siete (2007) Radicación número: 11001-03-15-000-2006-01475-00(AC)

Actor: JAIRO ENRIQUE CABALLERO LAURENT

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CESAR

Referencia: ACCION DE TUTELA

Se decide la acción de tutela promovida por el ciudadano Jairo Enrique Caballero Laurent contra el Tribunal Administrativo del Cesar. I.- La pretensión y los hechos en que se funda Jairo Enrique Caballero Laurent a través de apoderado judicial, promueve acción de tutela con el fin de que le sean protegidos los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y a la prevalencia del derecho sustancial, vulnerados, a su juicio, por Tribunal Administrativo del Cesar, al proferir dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el núm. 20020584-00 sentencia inhibitoria el día 28 de septiembre de 2006, luego de transcurridos cuatro años desde la fecha de presentación de la demanda. En ese contexto, en orden a la protección de sus derechos constitucionales fundamentales solicita que se ordene al Tribunal demandado fallar de fondo el citado asunto. Los hechos en los que se funda la solicitud de amparo de los citados derechos son, en síntesis, los siguientes: 1.- El día 3 de abril de 2002, ante al Tribunal Administrativo del Cesar, el actor presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, a través de la cual se solicitó el reconocimiento de unas sumas de dinero dejadas de pagar por el municipio de La Paz (Cesar), que corresponden a prestaciones sociales e indemnizaciones por haber sido declarado insubsistente su nombramiento encontrándose en carrera administrativa. 2.- El trámite del proceso fue el siguiente: la demanda se admitió el 8 de octubre de 2002, se abrió a pruebas el 10 de febrero de 2003, el 28 de marzo de 2005 presentó alegatos de conclusión, y el 11 de mayo de 2005 se fijó fecha para

sentencia. 3.- El 28 de septiembre de 2006, luego de cuatro años de haber sido formulado la demanda, el Tribunal Administrativo del Cesar profirió fallo inhibitorio declarando oficiosamente probada la excepción de “indebida representación de la demandante por insuficiencia de poder”. 4.- Como la cuantía del proceso se fijó en veintiún millones de pesos (21.000.000), por virtud de lo dispuesto en la Ley 954 de 2005 la sentencia no es pasible del recurso de apelación, razón por la cual se acude a la presente acción constitucional. 5.- El Consejo de Estado, Sección Segunda – Subseccion A” con la ponencia del Dr. Alberto Arango Mantilla, el 17 de junio de 2004, en el proceso Radicado con el N° 20012331000199900383 01, N°. Interno 25392003, Actor Luis Carlos Mendoza Díaz, decidió el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la sentencia del 30 de enero de 2001, proferida por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo del Cesar, y dijo lo siguiente: “(...) Si bien el poder no reúne las exigencias del artículo del articulo 65 del CPC, es una situación que debió advertirse en el momento procesal oportuno, esto es, cuando se examinaron los presupuestos legales para admitir o no la demanda, oportunidad en la cual debieron exponerse los defectos simplemente formales para ser corregidos dentro del termino allí previsto ( Art. 143 del CCA). Ahora sino se cumple con lo ordenado en el auto que ordena corregir, se rechaza la

demanda. ... Además en este caso no se trata de una carencia absoluta o total de poder como para decir que el abogado no esta legitimado procesalmente para actuar en nombre y representación del actor, si no de una irregularidad formal por no haberse precisado en él las resoluciones acusadas, falencia que bien hubiera podido ser corregida como ya se anotó. Pero, tales resoluciones, si son plenamente idénticas en la respectiva demanda al conformarse con ellas la correspondiente proposición jurídica”. 6.- A juicio del actor, el Magistrado Ponente en ese proceso debió advertir cualquier error o falla en el preciso momento de admisión de la demanda, como era lógico y razonable, y no proferir después de cuatro (4) años y tres (3) meses un fallo inhibitorio, porque ello es como denegar justicia, haciendo prevalecer el formalismo sobre el derecho sustancial. II.- La contestación de la solicitud de tutela Los Magistrados del Tribunal Administrativo del Cesar guardaron silencio en esta actuación, no obstante que fueron notificados legalmente de la misma. III.- Las Consideraciones de la Sala 1.- El ciudadano Jairo Enrique Caballero Laurent, actuando a través de apoderado judicial, promueve acción de tutela con el fin de que le sean protegidos los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso y a la prevalencia del derecho sustancial, vulnerados, a su juicio, por Tribunal Administrativo del Cesar, al proferir dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado con el núm. 2002-0584-00 sentencia inhibitoria el día 28 de septiembre de 2006, luego de transcurridos cuatro años desde la fecha de presentación de la demanda.

En ese contexto, en orden a la protección de sus derechos constitucionales fundamentales solicita que se ordene al Tribunal demandado fallar de fondo el citado asunto. 2.- Sea lo primero observar que en el presente asunto se pretende dejar sin efecto unas providencias judiciales, y que el 9 de julio del 2004 la Sala rectificó su posición al respecto en el sentido de expresar que la acción de tutela es improcedente contra providencias judiciales dictadas dentro de un proceso o contra aquellas que pongan fin a un proceso o actuación1. No obstante lo anterior, la Sala ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, excepcional y restringidamente, cuando con esas decisiones se vulnera el derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia. La admisibilidad de la acción de tutela en dichos eventos, sin embargo, supone que el juez constitucional al decidir sobre el amparo solicitado no actué como juez de instancia, pues si ello ocurre estaría desconociendo la órbita de competencia del juez ordinario. 1 Sentencia de 9 de julio del 2004, Expediente 2004 00219, Actor: William Enrique Salleg Taboada, M. P. Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 3.- La vulneración del derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia, según lo ha señalado la Sala, puede presentarse, entre otros eventos, cuando se profiere una sentencia inhibitoria injustificada, pues cuando no existe otra posibilidad procesal no puede predicarse violación de dicha garantía constitucional. Sobre el punto es pertinente anotar que el proferimiento de una sentencia inhibitoria, per se, no constituye denegación de justicia o desconocimiento del

derecho constitucional fundamental a la administración de justicia, como quiera que la misma es una consecuencia procesal señalada expresamente en la ley que puede presentarse validamente en una actuación judicial cuando se reúnan las condiciones para ello. En efecto, las disposiciones del Código de Procedimiento Civil contenidas en los artículos 37. num. 4º y 401 del C.P.C.2 - aplicables en materia contenciosa administrativa por virtud de la remisión consagrada en el artículo 267 del C.C.A., - aunque señalan al juez el deber de adoptar las medidas procesales respectivas para evitar que se dicten sentencias inhibitorias, no excluyen en forma alguna que se dicten ese tipo de decisiones, las cuales deberán proferirse si a pesar de haberse agotado tales medios no existen los presupuestos necesarios para proferir una decisión de mérito. 4.- En el presente asunto el Tribunal Administrativo del Cesar profirió sentencia inhibitoria el 28 de septiembre de 2006 dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho núm. 2002-0584-00, al encontrar probada la excepción de “indebida representación de la demandante por insuficiencia de poder”, propuesta por el agente del Ministerio Público al emitir su concepto en dicho proceso (fls. 29 a 34 de este cuaderno). 2 Prevén las citadas disposiciones lo siguiente: “Art. 37. Deberes del juez. Son deberes del juez: ... 4. Emplear los poderes que este Código le concede en materia de pruebas, siempre que lo considere conveniente para verificar los hechos alegados por las partes y evitar nulidades y

providencias inhibitorias.” (negrillas fuera de texto). “Art. 401. Medidas de saneamiento.- Desde la admisión de la demanda y en las oportunidades que señala este Código, es deber del juez decretar las medidas autorizadas para sanear los vicios de procedimiento o precaverlos, integrar el litisconsorte necesario, evitar que el proceso concluya con sentencia inhibitoria y prevenir cualquier tentativa de fraude procesal” (negrillas fuera de texto). Adujo el Tribunal que en ese proceso el poder conferido por el actor carece absolutamente de la individualización del acto o actos objeto de la demanda o, en su defecto, de la indicación de la actuación que se pretende acusar o de cualquier otro dato del cual se pueda inferir el cumplimiento de ese requisito legal. Precisó que “esta imprecisión en el poder de los actos o en la actuación objeto de demanda, da lugar a confusión, pues el actor no solo podía tener interés en demandar el acto que le negó el pago de salarios y prestaciones sociales, sino cualquier otro pendiente de alguna reclamación salarial o prestacional. Luego, en el poder no se precisó que era para demandar el acto contenido en el oficio No. 026 del 16 de enero de 2002, expedido por el Alcalde Municipal de La Paz (cesar), mediante el cual se dio respuesta al derecho de petición formulado por el actor reclamando el pago de emolumentos laborales” (fl. 33 de este cuaderno). 5.- Pues bien, en orden a resolver lo pertinente es preciso señalar que en el proceso contencioso administrativo deben cumplirse una serie de presupuestos que condicionan no solo su nacimiento válido sino su normal desenvolvimiento y

su culminación mediante un fallo con carácter de sentencia. La doctrina3 ha clasificado generalmente tales presupuestos en tres grupos: 1) presupuestos procesales de la acción; 2) presupuestos procesales de la demanda; y 3) presupuestos procesales del procedimiento. - Son presupuestos procesales de la acción, en tratándose de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, los siguientes: a) que el demandante tenga capacidad jurídica y procesal para actuar; b) que la acción no se haya extinguido por caducidad; y c) que se haya agotado la vía gubernativa o que la administración no haya permitido ese agotamiento. En relación con el presupuesto señalado en el literal a) anterior se ha precisado lo siguiente: “Una cosa es la capacidad para ser parte, que la tiene toda persona por el solo atributo de la personalidad jurídica, es decir, 3 BETANCUR JARAMILLO, Carlos, Derecho Procesal Administrativo, 6ª Edición, Señal Editora, págs. 141 y 142. por el solo hecho de ser persona y otra, la capacidad para comparecer en juicio por sí misma. La capacidad para ser parte lo habilita para ser sujeto de una relación procesal como demandante, demandado, interviniente; por consiguiente, toda persona natural o jurídica, de derecho privado o público, tiene capacidad para ser parte en el proceso. Para que la concurrencia de la parte en el proceso sea válida y sus actos produzcan efectos procesales, además de tener esa capacidad de goce, debe actuar dentro del proceso con los requisitos adjetivos que legitiman su actuación y que le da la denominada legitimatio ad procesum.”4 En principio, toda persona que haya de comparecer a un proceso deberá hacerlo

por medio de abogado inscrito, excepto en los casos en que la ley permita su intervención directa, tal como sucede con las acciones públicas (Decreto 196 de 1971, artículos 25 y 28), como por ejemplo la acción de nulidad simple y la acción electoral; en tratándose de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, las personas naturales, si no son abogados inscritos, tendrán que formular la acción por medio de apoderado que sí lo sea. - Son presupuestos procesales de la demanda, los siguientes: a) que la demanda se formule ante el funcionario competente de la jurisdicción contencioso administrativa; b) que la persona demandada tenga capacidad jurídica y procesal para comparecer en juicio en calidad de tal; y c) que la demanda reúna los requisitos exigidos por la ley. Uno de tales requisitos exigidos por la ley es que con la demanda formulada en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, se allegue el poder que confiere el demandante a un abogado inscrito, el cual constituye uno de los anexos de la demanda, al tenor de lo dispuesto en el artículo 77 del C.P.C., aplicable en esta materia por la remisión del artículo 267 del C.P.C. De acuerdo con el artículo 65 ibídem, los poderes pueden ser generales o especiales; en el segundo caso, los asuntos se determinarán claramente, de modo tal que no puedan confundirse con otros. 6.- En el caso bajo estudio el actor interpuso demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de que se declare la nulidad de 4 PALACIO HINCAPIÉ, Juan Ángel, Derecho Procesal Administrativo, 4ª. Edición, Librería Jurídica

Sánchez R. Ltda., pág. 173. la decisión contenida en el oficio de fecha enero 20 de 2002, suscrita por el Alcalde del Municipio de La Paz, mediante el cual se negó al demandante el reconocimiento y pago de cesantías, intereses de cesantías, prima de servicios, indemnización moratoria, vacaciones, prima de navidad, retención en la fuente, etc, que le adeudan por haber sido retirado de la carrera administrativa a la cual estaba inscrito, así como los salarios correspondientes a los meses de diciembre de 1998, mayo y junio de 2000, los cuales no fueron cancelados; que como consecuencia de la declaración anterior, se ordene el reconocimiento y pago de los anteriores emolumentos, por haberse desempeñado como conductor en la Oficina de Servicios Públicos Municipales de La Paz (Cesar), desde el día 14 de mayo de 1995 hasta el día 4 de julio de 2000 que se condene a la entidad demandada a pagar el equivalente a un día de salario por el retardo en el pago de las sumas correspondientes y la indemnización moratoria de que trata la Ley 244 de 1995; que se condene a la entidad demandada a pagar las cantidades requeridas para hacer los reajustes de valor, tomando como base el índice de precios al consumidor que certifique el Banco de la República, según el artículo 178 del C.C.A. (fls. 6 y 7) Sin embargo, se observa a folio 5 de este cuaderno que el actor otorgó poder especial, amplio y suficiente al doctor Gustavo Misael Ospino Amaya, dirigido al Tribunal Administrativo del Cesar, “para que inicie y lleve hasta su culminación la

Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho contra el Municipio de la Paz (Cesar) representado por el señor Alcalde ..., o quien haga sus veces, o lo reemplace, al momento de notificarse la presente demanda.” 7.- Según se observa, el citado poder especial no reúne los requisitos establecidos en el artículo 65 del C.P.C., puesto que no se determinaron claramente los asuntos objeto del mismo, como por ejemplo los emolumentos o prestaciones reclamadas o la individualización del acto administrativo demandado. No obstante lo anterior, el Magistrado del Tribunal sustanciador de dicho proceso ordinario, no inadmitió la demanda para ordenar la corrección de ese defecto formal, tal como le correspondía hacerlo de conformidad con lo establecido en el artículo 143 del C.C.A.; contrario a ello, admitió la demanda sin advertir defecto o falencia alguna en la misma, e impartió el trámite ordinario previsto en el C.C.A. para esta clase de procesos. Siendo ello así, debió proferir finalmente un fallo de mérito y no uno inhibitorio, pues se entiende que al admitir la demanda el Tribunal consideró que el poder aportado con ella facultaba al apoderado del actor para demandar el acto administrativo precisamente señalado en la misma y no otro. Por lo tanto, considera la Sala que en este caso existió una vulneración del derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia, el cual por lo tanto será objeto de amparo. En consecuencia, se dejará sin efecto el fallo inhibitorio del 28 de septiembre de 2006 y se ordenará al Tribunal Administrativo del Cesar, que proceda a dictar

nueva sentencia, a más tardar dentro de los cuarenta (40) días siguientes a la notificación de la presente providencia, conforme a las pretensiones formuladas por el actor. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO: AMPÁRASE el derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia del actor. En consecuencia, DÉJASE sin efecto la sentencia de 28 de septiembre de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el núm. 2002-0584-00, promovido por el actor contra el municipio de La Paz (Cesar). En su lugar, se dispone que el Tribunal Administrativo del Cesar, dentro del término de cuarenta (40) días contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, proceda a dictar nueva sentencia, teniendo en cuenta las pretensiones formuladas por el actor en la demanda.

SEGUNDO: Si esta providencia no fuere impugnada, por Secretaría y dentro del término de ley, envíese el expediente a la Corte Constitucional para que se surta la eventual revisión.

Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 1º de febrero de 2007.

MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT

PIANETA