CE-11001-03-15-000-2007-00264-00(AC)-2007

SENTENCIA DE TUTELA - Debe cumplirse sin demora por la autoridad responsable de la amenaza o vulneración / SANCION POR DESACATO A FALLO DE TUTELA - Es impuesta por el Juez al responsable y al superior hasta que cumplan la sentencia / INCIDENTE DE DESACATOEs el mecanismo idóneo para hacer cumplir un fallo de tutela / SENTENCIA DE TUTELA - Su cumplimiento no puede intentarse mediante una nueva acción de tutela El Decreto Ley 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, preceptúa en su artículo 27 que una vez proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable de la amenaza o vulneración de los derechos constitucionales fundamentales debe cumplirlo sin demora, y que si no lo hace dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes, el juez se dirigirá al superior de aquél y lo requerirá para que lo haga cumplir y le abra el correspondiente procedimiento disciplinario, so pena de que si no procede en esa forma también se abra proceso contra dicho superior. Además, la citada disposición establece que el juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan la sentencia y que, en todo caso, aquél establecerá los demás efectos del fallo para el asunto en concreto y mantendrá competencia hasta que quede restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza. En la presente acción se pretende hacer cumplir un fallo de tutela, solicitud que es improcedente, puesto que el mecanismo idóneo para el efecto es el incidente de desacato dentro del cual

el juez de tutela debe determinar si el fallo se cumplió o no y, en este caso, imponer las sanciones a que haya lugar y adoptar las medidas pertinentes para su efectivo cumplimiento. Sobre el particular, se observa que en el proceso de tutela que adelantó la Sección Cuarta - Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (expediente 2006 02277 01), se surtió trámite incidental de desacato contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el cual se resolvió mediante auto de 16 de abril de 2007, en forma favorable a los intereses de los accionantes. Así, ya se hizo uso del mecanismo procedente para lograr el cumplimiento efectivo del fallo de 14 de noviembre de 2006.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

Consejero ponente: HECTOR J. ROMERO DIAZ

Bogotá, D.C., diez (10) de mayo de dos mil siete (2007).

Radicación número: 11001-03-15-000-2007-00264-00(AC)

Actor: BARBARA QUINTERO

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA –

SECCION CUARTA - SUBSECCION “B” Y OTROS.

FALLO Procede la Sala a decidir la acción de tutela interpuesta por Bárbara Quintero contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Cuarta - Subsección “B”, el Presidente de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Procuraduría General de la Nación.

1. ANTECEDENTES Bárbara Quintero formuló acción de tutela contra las mencionadas entidades, por cuanto, en su sentir, le vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la vida, a la igualdad y al mínimo vital y móvil (folios 3 y 11).

2. PETICIÓN Y FUNDAMENTOS La accionante solicitó la protección de los derechos fundamentales mencionados, para lo cual pidió que se ordenara a las accionadas dar inmediato cumplimiento al fallo de tutela de 14 de noviembre de 2006, mediante el cual el Tribunal demandado le protegió los derechos a la igualdad y al mínimo vital y ordenó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que le pagara las mesadas pensionales adeudadas por la Fundación

San Juan de Dios. Además, pidió compulsar copias a la Comisión de Acusaciones de la Cámara de Representantes, a la Fiscalía General de la Nación, a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y a las demás autoridades disciplinarias y penales para que investiguen las acciones u omisiones en que ha incurrido el Gobierno Nacional con relación al cumplimiento del mencionado fallo. Las anteriores pretensiones se fundaron en los hechos que la Sala, dada la falta de claridad del escrito de tutela, compendia así (folios 1 a 4 y 11): 2.1. Instauró acción de tutela contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Fundación San Juan de Dios para que se le protegieran los derechos a la seguridad social y al mínimo vital y se ordenara el pago de las mesadas pensionales que se le adeudaban.

2.2. En fallo de 15 de septiembre de 2004, la Subsección “B” de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, concedió la tutela y ordenó al Ministerio girar los recursos para que la Fundación le pagara las mesadas atrasadas y las que en el futuro se causaran. 2.3. La Sección Quinta del Consejo de Estado, en fallo de 21 de febrero de 2005, confirmó la anterior decisión. 2.4. Mediante auto de 23 de junio de 2006, la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca sancionó con multa al Ministro de Hacienda y al Gerente Liquidador de la Fundación San Juan de Dios, por desacatar el fallo de 15 de septiembre de 2004, decisión que fue revocada el 24 de agosto de 2006 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, al resolver el grado jurisdiccional de consulta. 2.5. En razón de lo anterior, la accionante promovió acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y la Sección Quinta del Consejo de Estado, por haber omitido el cumplimiento de los fallos del 15 de septiembre de 2004 y 21 de febrero de 2005, respectivamente. 2.6. La Sección Primera del Consejo de Estado, en fallo de 19 de octubre de 2006, negó por improcedente la tutela porque se dirigía contra providencias judiciales y en auto de 11 de diciembre del mismo año, negó la solicitud de nulidad, adición y/o aclaración de la sentencia formulada por la actora. 2.7. La actora, junto con treinta y cuatro (34) personas más, instauró

otra acción de tutela contra los Ministerios de Hacienda y de la Protección Social, el Fondo del Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia y la Beneficencia y el Departamento de Cundinamarca, con el fin de que se les protegieran los derechos fundamentales a la igualdad y al mínimo vital. Solicitaron que se ordenara a las accionadas cancelar las mesadas pensionales que les adeudan desde febrero de 2003. 2.8. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección CuartaSubsección “B”, en fallo de 14 de noviembre de 2006, accedió a la tutela y ordenó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que en el término de 48 horas procediera a pagar las mesadas pensionales de los accionantes y de las demás personas en iguales condiciones y desvinculó al Ministerio de la Protección Social y al Departamento de Cundinamarca de la acción, por falta de legitimación. 2.9. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público impugnó la anterior decisión, trámite que en la actualidad se surte en la Sección Cuarta del Consejo de Estado. 2.10. El 15 de diciembre de 2006 se inició el trámite del incidente de desacato, el cual se decidió en auto de 16 de abril de 2007, en el que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, multó al exministro de Hacienda y Crédito Público por desacatar el fallo de 14 de noviembre de 2006. Además, se previno al nuevo Ministro para que cumpliera la sentencia dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del

mencionado auto. 2.11. Bárbara Quintero promovió la presente acción de tutela porque consideró que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección CuartaSubsección “B”, excedió el término para proferir la sentencia, dilató las medidas para lograr el cumplimiento de la misma, demoró la decisión del incidente de desacato y, además, no ha hecho efectiva la multa que impuso al Ministro de Hacienda saliente ni ha sancionado a su superior.

3. TRÁMITE PROCESAL La demanda de tutela se radicó en la Secretaría General del Consejo de Estado el 7 de marzo de 2007. Mediante auto de 14 del mismo mes y año se ordenó corregir la solicitud y se admitió en auto de 10 de abril de 2007 en el que se ordenó notificar a las partes y se solicitó a las accionadas que informaran sobre los hechos objeto de la tutela (folio 12).

4. OPOSICIÓN 4.1. La Magistrada del Tribunal Administrativo de CundinamarcaSección Cuarta - Subsección “B”, Ponente del fallo de tutela de 14 de noviembre de 2006, solicitó que se declarara la improcedencia de la acción.

Manifestó que ha acatado las normas relacionadas con el cumplimiento del fallo de tutela y ha tomado las medidas sancionatorias del caso (folios 187 a 193). 4.2. El apoderado de la Procuraduría General de la Nación también solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela o denegar las pretensiones de la misma. Afirmó que existe falta de legitimación en la causa por pasiva, dado que esa entidad no ha sido condenada ni ha recibido orden

alguna del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en relación con el fallo que se pide hacer cumplir (folios 60 a 63 ). 4.3. La apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público pidió denegar la tutela, por cuanto dicha entidad no ha vulnerado derecho fundamental alguno de los accionantes. Señaló que la Subsección “B” de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, desconoció el derecho de contradicción y conculcó el equilibrio procesal porque adelantó el cumplimiento del fallo de primera instancia sin esperar el resultado de la impugnación que se surte contra el mismo. En consecuencia, estimó que, de acatar el fallo del Tribunal, sin que el ad quem profiera su decisión, estaría acatando una orden abiertamente inconstitucional e ilegal, pues, ese fallo contiene una serie de irregularidades que hicieron incurrir al a quo en error, según se expuso en la impugnación que se encuentra en trámite. 4.4. La apoderada del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República solicitó negar por improcedente la tutela o excluir de sus efectos a las autoridades que representa, para lo cual respaldó los argumentos de la contestación de la demanda por parte del Ministerio de Hacienda (folios 176 a 179).

5. CONSIDERACIONES DE LA SALA La procedencia de la acción de tutela, por mandato constitucional

(artículo 86 [4] C.P.), está condicionada, entre otras exigencias, a que no se disponga de otro medio de defensa judicial, es decir, se trata de una acción subsidiaria, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un

perjuicio irremediable. En otros términos, en virtud del carácter residual, la tutela no puede ser utilizada para reemplazar otras acciones, procedimientos o trámites establecidos para la defensa de los derechos ni siquiera con la excusa de que éstos son demasiado engorrosos o demorados. Si esto no fuera así, desaparecerían todas las acciones judiciales y la de tutela se tornaría en el único medio para controvertir cualquier diferencia. Además, esta acción debe dirigirse contra omisiones o actos concretos que estén actualmente ocasionando perturbación de un derecho fundamental, o cuando ésta sea inminente. Si la violación o su amenaza es causada por un acto general, las acciones procedentes son las de ilegalidad o inconstitucionalidad, o la vía exceptiva. Coherentemente, en Colombia no procede la acción de tutela contra las leyes, como sí ocurre con el recurso de amparo en Méjico. Tampoco es viable aquí, recurrir a la acción que se estudia contra actos administrativos de carácter general, pues para ello están previstas las acciones contencioso administrativas. La acción de tutela, además, se caracteriza por ser personal, esto es, únicamente puede ser interpuesta por quien tenga interés en la protección de su derecho o por su representante (artículo 86 [1] de la Carta Política). Así mismo, debe tenerse en cuenta que el procedimiento es preferencial y sumario; el juez está facultado para proteger el derecho de manera efectiva, a través de órdenes que debe cumplir la persona frente a la cual se pide la tutela, como mecanismo para la inmediata garantía del derecho, no como restablecimiento del mismo, para lo cual existen otras acciones. Cuando la

situación deba resolverse por el procedimiento ordinario, la protección que se otorgue mediante la tutela es de naturaleza transitoria. Finalmente, si la protección que se solicita tiene que ver con hechos o situaciones cumplidas, consumadas e irreversibles, la acción procedente no es la de tutela sino la de reparación por la vía ordinaria, si a ésta hubiere lugar. De otro lado, esta acción debe dirigirse contra omisiones o actos concretos que estén actualmente ocasionando perturbación de un derecho fundamental, o ésta sea inminente. Si la violación o su amenaza es causada por un acto general, las acciones procedentes son las de ilegalidad o inconstitucionalidad, o la vía exceptiva. Coherentemente, de acuerdo con el artículo 6 [5] del Decreto 2591 de 1991, no es viable recurrir a la acción de tutela contra actos administrativos de carácter general, pues para ello están previstas las acciones contencioso administrativas. En el asunto bajo examen, la accionante considera que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sección Cuarta - Subsección “B”, el Presidente de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Procuraduría General de la Nación, vulneran sus derechos fundamentales al debido proceso, a la vida, a la igualdad, al mínimo vital y móvil y de acceso a la administración de justicia, como consecuencia de la falta de cumplimiento del fallo de tutela de 14 de noviembre de 2006, mediante el cual el Tribunal demandado le protegió los derechos a la igualdad y al mínimo vital y ordenó al Ministerio pagarle las mesadas pensionales adeudadas por la Fundación San Juan de Dios.

En consecuencia, pretende que se ordene a las accionadas cumplir inmediatamente el mencionado fallo de tutela y que se compulsen copias a la Comisión de Acusaciones de la Cámara de Representantes, a la Fiscalía General de la Nación, a la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y a las demás autoridades disciplinarias y penales para que investiguen las acciones u omisiones en que ha incurrido el Gobierno Nacional con relación al cumplimiento del fallo del Tribunal. El Decreto Ley 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, preceptúa en su artículo 27 que una vez proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable de la amenaza o vulneración de los derechos constitucionales fundamentales debe cumplirlo sin demora, y que si no lo hace dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes, el juez se dirigirá al superior de aquél y lo requerirá para que lo haga cumplir y le abra el correspondiente procedimiento disciplinario, so pena de que si no procede en esa forma también se abra proceso contra dicho superior. Además, la citada disposición establece que el juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan la sentencia y que, en todo caso, aquél establecerá los demás efectos del fallo para el asunto en concreto y mantendrá competencia hasta que quede restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza. En la presente acción se pretende hacer cumplir un fallo de tutela, solicitud que es improcedente, puesto que el mecanismo idóneo para el

efecto es el incidente de desacato dentro del cual el juez de tutela debe determinar si el fallo se cumplió o no y, en este caso, imponer las sanciones a que haya lugar y adoptar las medidas pertinentes para su efectivo cumplimiento. Sobre el particular, se observa que en el proceso de tutela que adelantó la Sección Cuarta - Subsección “B” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca (expediente 2006 02277 01), se surtió trámite incidental de desacato contra el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el cual se resolvió mediante auto de 16 de abril de 2007, en forma favorable a los intereses de los accionantes. Así, ya se hizo uso del mecanismo procedente para lograr el cumplimiento efectivo del fallo de 14 de noviembre de 2006. No obstante, se hace notar a la accionante que si considera que los derechos que le tuteló el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la mencionada sentencia no han sido debidamente protegidos por la autoridad a quien se ordenó hacerlo, puede acudir nuevamente ante el juez de primera instancia para insistir en el cumplimiento de la sentencia, mediante el respectivo incidente de desacato, pues, se reitera que la presentación de una nueva acción de tutela con ese fin no es la vía procedente para el efecto. En cuanto a la solicitud de compulsar copias a las autoridades disciplinarias y penales por las acciones u omisiones en que, a su juicio, ha incurrido el Gobierno Nacional con relación al cumplimiento del mencionado fallo de tutela, se advierte a la interesada que será dentro del mismo trámite incidental donde el juez competente, previa valoración del asunto,

determinará si hay lugar o no a adoptar ese tipo de medidas. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA Recházase por improcedente la acción de tutela interpuesta por Bárbara Quintero contra el Tribunal Administrativo de CundinamarcaSección Cuarta - Subsección “B”, el Presidente de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y la Procuraduría General de la Nación. Si no se impugna esta decisión, remítase el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha. JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ LIGIA LÓPEZ DÍAZ Presidente de la Sección Ausente

MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA HÉCTOR J. ROMERO DÍAZ