CE-11001-03-15-000-2007-00349-00(AC)-2007

TUTELA COMO MECANISMO TRANSITORIO - Procedencia en relación a multa de juez convertible en arresto / MULTA CONVERTIBLE EN ARRESTOSuspensión / CADUCIDAD ESPECIAL DE LA ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO - Acción de Tutela como mecanismo transitorio En ese contexto, encuentra la Sala que en el presente asunto es procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable al actor. En efecto, el otro medio de defensa judicial del que dispone el actor, esto es, la acción contencioso administrativa de nulidad y restablecimiento del derecho, no resulta en este momento eficaz para la protección de los derechos fundamentales del actor, en particular si se tiene en cuenta que, conforme a lo establecido en el numeral 1º del artículo 39 del C.P.C., una vez ejecutoriada la resolución mediante la cual se le impuso la multa, si su valor no se consigna dentro del término legal, dicha sanción se convertirá en arresto, en perjuicio, lógicamente, de la libertad personal del demandante; esa situación ya no podrá restablecerse en el trámite del proceso ordinario contencioso administrativo que, por su propia naturaleza, no es sumario. Como quedó visto, el Tribunal Administrativo de Casanare profirió una resolución sancionatoria contra el demandante con omisión del trámite previsto en el numeral 1º del artículo 39 del C.P.C., pues ciertamente no hubo “solicitud de informe al empleado” sancionado, para que éste pudiera manifestar las razones por las cuales no había atendido la orden judicial emitida por esa Corporación, es decir, no se le dio la oportunidad para que ejerciera su derecho de defensa. En esta perspectiva, la Sala concederá

como mecanismo transitorio la tutela solicitada por el actor para el amparo del derecho constitucional fundamental al debido proceso; en consecuencia, se ordenará al Tribunal Administrativo de Casanare suspender la ejecución de la orden dispuesta en la resolución sancionatoria de 6 de junio de 2006, confirmada el 7 de diciembre de 2006. Conforme a lo dispuesto en el artículo 8º del Decreto 2591 de 1991, esta orden permanecerá vigente durante el término que la autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que procede contra el citado acto administrativo, la cual deberá interponer el actor, en todo caso, en un término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente a la fecha de notificación de esta providencia. PODER DISCIPLINARIO DEL JUEZ - Multas convertibles en arresto: derecho al debido proceso / MULTAS CONVERTIBLES EN ARRESTO - Requisitos de informe previo a la sanción: vulneración del derecho a la defensa En ejercicio de la función jurisdiccional los jueces tienen poderes disciplinarios, que se expresan a través de distintas medidas que puede adoptar respecto de las partes en el proceso, los empleados de su despacho, los demás empleados públicos, y los particulares, que por distintas circunstancias impidan el normal desarrollo de dicha función; tales medidas se encuentran previstas en el artículo 39 del C.P.C., y entre ellas en su numeral 1º se consagra la siguiente: “Artículo 39. Modificado Decreto 2282 de 1989, art. 1º, mod. 14. El juez tendrá los siguientes poderes disciplinarios: (… Las multas se impondrán por resolución motivada,

previa solicitud de informe al empleado público o particular. La resolución se notificará personalmente y contra ella solo procede el recurso de reposición; ejecutoriada, si su valor no se consigna dentro de los diez días siguientes, se convertirá en arresto equivalente al salario mínimo legal por día, sin exceder de veinte días El aparte normativo antes resaltado constituye el debido proceso que debe seguir el juez en uso de sus poderes disciplinarios de sancionar a los empleados públicos y a los particulares que sin justa causa incumplan las ordenes que les imparta en ejercicio de sus funciones o demoren su ejecución. En efecto, en la providencia del 6 de junio de 2006 mediante la cual se impuso una sanción de multa al actor por desacato a una orden judicial emitida por esa Corporación dentro de la acción de grupo radicada con el núm. 2005 00654, constan los siguientes antecedentes, advirtiéndose en ellos la ausencia de un requerimiento previo a aquel con fines sancionatorios. Como quedó visto, el Tribunal Administrativo de Casanare profirió una resolución sancionatoria contra el demandante con omisión del trámite previsto en el numeral 1º del artículo 39 del C.P.C., pues ciertamente no hubo “solicitud de informe al empleado” sancionado, para que éste pudiera manifestar las razones por las cuales no había atendido la orden judicial emitida por esa Corporación, es decir, no se le dio la oportunidad para que ejerciera su derecho de defensa.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D. C., diez (10) de mayo de dos mil siete (2007) Radicación número: 11001-03-15-000-2007-00349-00(AC)

Actor: LUIS IGNACIO AGUILAR ZAMBRANO

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Referencia: ACCION DE TUTELA Se decide la acción de tutela promovida por el ciudadano Luis Ignacio Aguilar Zambrano contra el Tribunal Administrativo de Casanare.

I.- La pretensión y los hechos en que se funda El ciudadano Luis Ignacio Aguilar Zambrano, quien actúa en nombre propio, promueven acción de tutela con el fin de que le sea protegido el derecho constitucional fundamental al debido proceso, vulnerado, a su juicio, por el Tribunal Administrativo de Casanare con la resolución sin número de fecha 6 de junio de 2006, proferida dentro de la acción de grupo núm. 2005 00654, por medio de la cual sanciona al Rector y al Decano de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional por su desacato a la orden judicial emitida en el auto que abrió a pruebas el citado proceso, consistente en emitir un informe técnico; la decisión sancionatoria, en su sentir, es constitutiva de vía de hecho. En ese orden, solicita que se deje sin efectos la mencionada resolución. Los hechos en los que se funda la solicitud de amparo del citado derecho son, en síntesis, los siguientes: 1.- Dentro de la acción de grupo radicada con el número 2005 00654 tramitada

ante el Tribunal Administrativo de Casanare se profirió el auto de 6 de junio de 2006, a través del cual se abrió a pruebas dicho proceso, decretándose un dictamen pericial, cuya practica se ordenó a la Universidad nacional. 2.- Mediante providencia del 6 de junio de 2006 se sancionó con multa equivalente a tres (3) salarios legales mensuales vigentes al Rector y al Decano de la Facultad de Ciencias Económicas de esa Universidad, por desatender la orden contenida en el mencionado auto. 3.- La citada providencia sancionatoria es constitutiva de distintas vías de hecho, que se concretan en lo siguiente: a) Lo decretado en el proceso fue un peritaje y no un informe técnico, por lo que resultaba plenamente aplicable lo dispuesto en el inciso 6º del artículo 243 del C.P.C., según el cual antes de rendirse el dictamen puede solicitarse al juez el dinero necesario para viáticos, transporte y demás costos de la pericia; además, como la función de la Universidad no es dictamen pericial debe pagarse los costos que demande esa actividad, pues se vulneraría el principio de legalidad del gasto el hecho de que se asumiera uno que este por fuera del presupuesto de la institución. b) Previo a la imposición de la sanción no se solicitó el informe respectivo al funcionario requerido, tal como lo dispone el artículo 39 num. 1º del C.P.C., y tampoco éste tuvo la oportunidad de solicitar y aportar pruebas en su defensa. c) La Universidad Nacional no hace parte del registro público de peritos de que trata la Ley 472 de 1998. d) En el acto sancionatorio no se individualizó a uno de los sujetos destinatarios de

la sanción impuesta. e) No existió incumplimiento sin justa causa a la orden emitida por el Tribunal, toda vez que no es obligación de la Universidad rendir dictámenes periciales sin recibir la remuneración y los honorarios correspondientes que debe pagar al personal que realice el experticio. II.- La contestación de la solicitud de tutela El magistrado del Tribunal Administrativo de Casanare que profirió el acto censurado, se refirió a la presente acción en los siguientes términos: 1.- Señaló que ejerció las facultades previstas en el artículo 39 numeral 1º del C.P.C. frente a la conducta del señor Decano de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional, que se calificó como desacato a la orden judicial impartida en el auto de pruebas proferido en el proceso constitucional (acción de grupo) promovido por Arroceros de Casanare contra la Nación, radicado con el número 2005 00654 00. 2.- indicó que la sanción se impuso mediante resolución sin número, proferida el 6 de junio de 2006, y que sus fundamentos fácticos y jurídicos están contenidos en su motivación, en donde se señalaron también los requerimientos que la precedieron, las respuestas a ellos, y las actuaciones y omisiones de las autoridades universitarias, en particular las del señor Decano, que dieron lugar a aquella. 3.- Precisó que el sancionado interpuso recurso de reposición contra dicha decisión, el cual fue decidido negativamente mediante resolución del 21 de diciembre de 2006, cuyo trámite de notificación se está surtiendo a través de comisionado.

4.- Destacó que en ese acto administrativo, proferido en ejericio de la función judicial, se indicaron las razones por las cuales no prosperó la impugnación formulada. III.- Las Consideraciones de la Sala 1.- Pretende el demandante la protección del derecho constitucional fundamental al debido proceso, vulnerado, a su juicio, por el Tribunal Administrativo de Casanare con la resolución sin número de fecha 6 de junio de 2006, proferida dentro de la acción de grupo núm. 2005 00654, por medio de la cual sanciona al Rector y al Decano de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional por su desacato a la orden judicial emitida en el auto que abrió a pruebas el citado proceso, consistente en emitir un dictamen pericial; la decisión sancionatoria, en su sentir, es constitutiva de vía de hecho. En ese orden, solicita que se deje sin efectos la mencionada resolución. 2.- Para resolver el asunto sub examine se observa, en primer lugar, que de conformidad con lo dispuesto por el artículo 86 de la Constitución Política: "Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública” o de los particulares, en los casos señalados por el Decreto 2591 de 1991, reglamentario de la acción de tutela. A términos de la citada norma, la acción de tutela sólo procede cuando el afectado

no disponga de otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que se la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 3.- Pues bien, en la forma y términos en que fue planteada la solicitud de tutela objeto de examen, considera la Sala que la misma, en principio, sería improcedente, en los términos dispuestos en el Decreto 2591 de 1991, en tanto que el demandante dispone de otro medio de defensa judicial para lograr la protección del derecho que estima conculcado con la resolución administrativa de la autoridad demandada. En efecto, la decisión acerca de la legalidad o no de la decisión administrativa sancionatoria proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare dentro del trámite de la acción de grupo núm. 2005 00654, no puede alcanzarse a través del ejercicio de esta vía excepcional y subsidiaria, debido a que existe otro medio de defensa judicial al cual puede acudir el actor para obtener la pretensión que busca alcanzar a través de este instrumento constitucional, es decir, que se deje sin efectos esa decisión. Ciertamente la decisión contenida en las resoluciones de fechas 6 de junio de 2006 y 7 de diciembre de 2006, mediante las cuales se impuso una sanción de multa a un empleado público por desacato a una orden judicial, y se negó el recurso de reposición interpuesto contra la misma, constituye claramente una decisión revestida de la presunción de legalidad de que gozan los actos administrativos, por lo que es evidente que para desvirtuar tal presunción la demandante dispone de otro mecanismo de defensa judicial, esto es, de la acción

de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del C.C.A. dentro de la cual puede solicitar, además de la nulidad de los citados actos y el restablecimiento de los derechos subjetivos lesionados con éstos, la suspensión provisional de los efectos de los mismos, en los términos que se establecen para ello en el artículo 152 del C.C.A. en concordancia con el artículo 233 ibídem. 4.- No obstante lo anterior, debe tenerse en cuenta que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 6º del citado Decreto 2591 de 1991, pese a la existencia de los otros medios de defensa judiciales, la tutela es procedente en el evento en que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Además, según esa misma disposición, la existencia de los otros medios de defensa debe ser apreciada en concreto por el juez, en cuanto a su eficacia, atendiendo las circunstancias particulares en que se encuentre el solicitante. 5.- En ese contexto, encuentra la Sala que en el presente asunto es procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable al actor. En efecto, el otro medio de defensa judicial del que dispone el actor, esto es, la acción contencioso administrativa de nulidad y restablecimiento del derecho, no resulta en este momento eficaz para la protección de los derechos fundamentales del actor, en particular si se tiene en cuenta que, conforme a lo establecido en el numeral 1º del artículo 39 del C.P.C., una vez ejecutoriada la resolución mediante la cual se le impuso la multa, si su valor no se consigna dentro del término legal,

dicha sanción se convertirá en arresto, en perjuicio, lógicamente, de la libertad personal del demandante; esa situación ya no podrá restablecerse en el trámite del proceso ordinario contencioso administrativo que, por su propia naturaleza, no es sumario. 6.- Así las cosas, se impone entonces examinar la cuestión planteada, con miras a determinar si existe o no vulneración al derecho constitucional fundamental al debido proceso del demandante, para lo cual se debe tener en cuenta lo siguiente: 6.1 En ejercicio de la función jurisdiccional los jueces tienen poderes disciplinarios, que se expresan a través de distintas medidas que puede adoptar respecto de las partes en el proceso, los empleados de su despacho, los demás empleados públicos, y los particulares, que por distintas circunstancias impidan el normal desarrollo de dicha función; tales medidas se encuentran previstas en el artículo 39 del C.P.C., y entre ellas en su numeral 1º se consagra la siguiente: “Artículo 39. Modificado Decreto 2282 de 1989, art. 1º, mod. 14. El juez tendrá los siguientes poderes disciplinarios: 1º. Sancionar con multas de dos a cinco salarios mínimos mensuales a sus empleados, a los demás empleados públicos y a los particulares que sin justa causa incumplan las órdenes que les imparta en ejercicio de sus funciones o demoren su ejecución. Las multas se impondrán por resolución motivada, previa solicitud de informe al empleado público o particular. La resolución se notificará personalmente y contra ella solo procede el recurso de reposición; ejecutoriada, si su valor no se consigna dentro de los diez días siguientes, se

convertirá en arresto equivalente al salario mínimo legal por día, sin exceder de veinte días. Las multas se impondrán a favor del Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia, salvo disposición en contrario; su cuantía y tasa de conversión en arresto, serán revisadas periódicamente por el Gobierno.” (negrillas no originales) 6.2 El aparte normativo antes resaltado constituye el debido proceso que debe seguir el juez en uso de sus poderes disciplinarios de sancionar a los empleados públicos y a los particulares que sin justa causa incumplan las ordenes que les imparta en ejercicio de sus funciones o demoren su ejecución. 6.3 En ese orden, al examinar el expediente encuentra la Sala que el Tribunal Administrativo de Casanare incurrió en violación del derecho constitucional fundamental al debido proceso del actor, toda vez que impuso a aquél una sanción sin haberle solicitado previamente un informe sobre su conducta, tal como lo dispone la norma antes transcrita, sin que en la actuación se observe una causa justificada para ello. En efecto, en la providencia del 6 de junio de 2006 mediante la cual se impuso una sanción de multa al actor por desacato a una orden judicial emitida por esa Corporación dentro de la acción de grupo radicada con el núm. 2005 00654, constan los siguientes antecedentes, advirtiéndose en ellos la ausencia de un requerimiento previo a aquel con fines sancionatorios. Consta lo siguiente en dicha resolución: “1º Por auto del 9 de marzo de 20061 el sustanciador del proceso de la referencia asignó a la Universidad Nacional la responsabilidad de emitir informe técnico sobre los aspectos

indicados en el numeral 4.4 de la parte resolutiva, considerada su calidad de entidad estatal, conforme al numeral 1º del Art. 74 de la Ley 472 de 1998, pues dicha universidad pertenece, por ministerio de la Ley, al registro público de peritos para estas acciones constitucionales. 2º Comunicada la decisión procesal mediante oficio TAC/489/2005-654 del 10 de marzo de 2006, se recibió respuesta suscrita por el Decano de la Facultad de Ciencias Económicas, quien pretendió excusarse de rendir el informe técnico, por las razones consignadas en el oficio DCE-146 del 21 de marzo de 2006. 3º La respuesta no fue aceptada, según se aprecia en el auto del 3 de abril de 2006, suscrito por el magistrado sustanciador, en el cual se ordenó prevenir al Rector, como representante legal, para que ordenara el cumplimiento de la orden procesal, salvo que tuviere excusa atendible conforme al Art. 243-1 del Código de Procedimiento Civil. 1 Copia de esta providencia obra a folios 29 a 35 del expediente. Esta orden fue comunicada a los funcionarios de la Universidad Nacional mediante el oficio TAC/727/2005-654 del 5 de abril de 2006, cuya recepción en el lugar de destino quedó corroborada con el informe rendido por la Secretaría el 19 de abril de 2006, visible al folio 466 del cuaderno principal. 4º Se recibió nueva respuesta, esta vez también del Decano de la Facultad de Ciencias Económicas, consignada en el oficio DCE-165 del 21 de abril de 2006, quien informó que se había

asignado a un profesor para rendir el dictamen y que pronto “recibirán los términos de referencia correspondientes para la realización del estudio con el respectivo presupuesto”. 5º Nuevamente el sustanciador del proceso instó al Decano de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional a dar cumplimiento a lo ordenado en los autos reseñados, disponiendo que se le dieran claridades sobre la relación procesal que liga a la Universidad con el Tribunal, ajena a toda suerte de negocios jurídicos que requieran términos de referencia, según se aprecia en el auto del 27 de abril de 2006. Esta decisión fue comunicada al Decano mediante oficio TAC/809/2005-54 del 28 de abril de 2006 (folio 262 cuaderno 2). Entre tanto, se recibió el oficio DCE-174 del 5 de mayo de 2006, mediante el cual el Decano hizo llegar “la propuesta”, incluidas exóticas condiciones económicas, para rendir el informe técnico requerido por la autoridad judicial. 6º Por auto de 11 de mayo de 2006 el magistrado sustanciador ordenó requerir, por última vez, a la Universidad Nacional para que diera cumplimiento oportuno a las decisiones judiciales, advirtiéndole perentoriamente la inminente aplicación de los poderes correctivos del juez, por resultar indamisible la posición asumida por el Decano, como si se tratara de la contratación de los servicios de la Universidad con las partes o con el juez. Así se le comunicó tanto al Rector como al Decano, mediante sendos oficios del 17 de mayo de 2006, ambos identificados

con el número TAC/873/2005-654. 7º A la fecha del cierre probatorio del proceso no se allegó el informe técnico que debía rendir la Universidad Nacional, ni excusa válida alguna.” (fls. 36 a 38 – negrillas de la Sala para resaltar) 6.4 Como quedó visto, el Tribunal Administrativo de Casanare profirió una resolución sancionatoria contra el demandante con omisión del trámite previsto en el numeral 1º del artículo 39 del C.P.C., pues ciertamente no hubo “solicitud de informe al empleado” sancionado, para que éste pudiera manifestar las razones por las cuales no había atendido la orden judicial emitida por esa Corporación, es decir, no se le dio la oportunidad para que ejerciera su derecho de defensa. Si bien en la actuación que adelantó el Tribunal se requirió en distintas oportunidades al actor, tales requerimientos no se dieron en el ámbito de la actuación del juez en uso de sus poderes disciplinarios, lo cual se corrobora con lo expresado en la misma resolución sancionatoria, cuando en ella se dice que en auto del 11 de mayo de 2006 se le advirtió que sería inminente la aplicación de los poderes correctivos del juez, en caso de que incumpliera la orden que le había impartido. Es claro entonces que al proferirse una decisión administrativa sancionatoria sin adelantarse el procedimiento establecido legalmente, resulta vulnerado el derecho constitucional al debido proceso y a la defensa del demandante, quien tan solo supo de la existencia del mismo cuando fue notificado de la resolución que le impuso sanción de multa. 7.- En esta perspectiva, la Sala concederá como mecanismo transitorio la tutela

solicitada por el actor para el amparo del derecho constitucional fundamental al debido proceso; en consecuencia, se ordenará al Tribunal Administrativo de Casanare suspender la ejecución de la orden dispuesta en la resolución sancionatoria de 6 de junio de 2006, confirmada el 7 de diciembre de 2006. Conforme a lo dispuesto en el artículo 8º del Decreto 2591 de 1991, esta orden permanecerá vigente durante el término que la autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que procede contra el citado acto administrativo, la cual deberá interponer el actor, en todo caso, en un término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente a la fecha de notificación de esta providencia. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO: AMPÁRASE el derecho constitucional fundamental del debido proceso al actor. En consecuencia, SE ORDENA al Tribunal Administrativo de Casanare suspender la ejecución de la orden dispuesta en la resolución sancionatoria de 6 de junio de 2006, confirmada el 7 de diciembre de 2006, en relación con el señor Luis Ignacio Aguilar Zambrano.

TERCERO: Conforme a lo dispuesto en el artículo 8º del Decreto 2591 de 1991, esta orden permanecerá vigente durante el término que la autoridad judicial competente utilice para decidir de fondo la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que procede contra el citado acto administrativo, la cual deberá interponer el actor, en todo caso, en un término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente a la

fecha de notificación de esta providencia.

CUARTO: Si esta providencia no fuere impugnada, por Secretaría y dentro del término de ley, envíese el expediente a la Corte Constitucional para que se surta la eventual revisión.

Notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de 10 de mayo de 2007

MARTHA SOFÍA SANZ TOBÓN CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidenta

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT

PIANETA