CE-11001-03-15-000-2007-00600-00(AC)-2007

ACCION DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Posición de la Sala. Improcedencia / PRINCIPIO DE LA BUENA FE - Falta a éste quien desconoce el principio según el cual nadie puede alegar en su favor su propio dolo o culpa En fallos reiterados esta Subsección admitió la procedencia de la tutela contra providencias judiciales porque el artículo 86 de la Constitución dispone que toda persona tendrá acción de tutela para la protección de sus derechos constitucionales fundamentales, sin distinguir el tipo de autoridad que pudiera incurrir en la acción u omisión violatoria. Sin embargo, posteriormente, tras un estudio a fondo del tema, varió su criterio por considerar que no existe norma constitucional ni legal que sustente la procedencia de la acción pues la Corte Constitucional declaró inexequible la norma que contempló tal posibilidad. En este caso la decisión judicial proferida presenta las razones de hecho y de derecho en las que se sustenta, por lo que no es viable acudir a la tutela como instancia superior, dada la improcedencia de esta acción contra las providencias judiciales y la imposibilidad jurídica de que el juez de tutela se convierta en juez de instancia. Como argumento adicional de carácter legal observa la Sala que el actor desconoce uno de los principios generales del derecho, según el cual nadie puede alegar en su favor su propio dolo o culpa al pretender dejar sin efectos la sentencia de 2 de mayo de 2006, mediante la cual se le negó la pretensión de reintegro al cargo de Auxiliar, Código 56512. Bajo esta premisa fue él quien incurrió en un error al fijar como único extremo pasivo de la litis a la Personería

Municipal de Candelaria, Valle del Cauca, entidad que, al carecer de personería jurídica, no podía comparecer directamente al proceso sino acompañada del ente territorial respectivo. El actor debió manifestar esa circunstancia durante las distintas etapas procesales y no esperar a que el proceso culminara con una decisión adversa a sus pretensiones, para ahora sí procurar dejar sin efectos la decisión alegando en su favor su propio error. Quien alega su propia culpa para derivar de ella algún beneficio falta al principio constitucional de la buena fe, artículo 83 de la Constitución Política, entendido como el comportamiento leal que se debe seguir en todas las actuaciones.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

Bogotá D.C., catorce (14) de junio de dos mil siete (2007).- Radicación número: 11001-03-15-000-2007-00600-00(AC)

Actor: CARLOS ALBERTO MUÑOZ SANCHEZ

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA ACCIÓN DE TUTELA.- Decide la Sala la acción de tutela instaurada por el señor CARLOS ALBERTO MUÑOZ SÁNCHEZ contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca por haber proferido la sentencia de 2 de mayo de 2006, que negó sus pretensiones, en la demanda interpuesta contra la Personería Municipal de Candelaria, Valle del

Cauca.

EL ESCRITO DE TUTELA

CARLOS ALBERTO MUÑOZ SÁNCHEZ, actuando mediante apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca por haber proferido la sentencia de 2 de mayo de 2006, que le negó el reintegro al cargo de Auxiliar, Código 56512, en la Personería Municipal de Candelaria, Valle del Cauca (Fls. 65 a 71, cuaderno No. 1). Considera el actor que se desconoció su derecho constitucional fundamental al debido proceso por lo que solicitó dejar sin efectos la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca de 2 de mayo de 2006, que le negó el reintegro al cargo de Auxiliar, Código 56512, en la Personería Municipal de Candelaria, Valle del Cauca, debido a que no fue resuelta la nulidad puesta en conocimiento por la parte demandada el 27 de abril de 2006. Como fundamento de sus peticiones expuso: El 30 marzo de 2001 interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Personería Municipal de Candelaria, Valle del Cauca, solicitando la nulidad del oficio de 29 de diciembre de 2000, mediante el cual el Personero Municipal le informó que el cargo que venía desempeñando había sido suprimido. El 27 de abril de 2006 la Personería Municipal de Candelaria, Valle del Cauca, solicitó la nulidad del proceso por falta de notificación del auto admisorio de la demanda al municipio de Candelaria, en razón a que las personerías municipales no tienen capacidad jurídica para comparecer a un proceso judicial.

Mediante sentencia de 2 de mayo de 2006 el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda, sin pronunciarse sobre la nulidad alegada por la parte accionada el 27 de abril de 2006. La circunstancia de no haberse resuelto la nulidad alegada por la parte accionada vulnera el derecho fundamental constitucional al debido proceso del actor ya que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho adelantada contra la Personería de Candelaria, Valle del Cauca, se tramitó en única instancia. Si bien el artículo 189 del Código Contencioso Administrativo consagra el recurso extraordinario de revisión en los casos en los que se observa una causal de nulidad originada en la sentencia que pone fin al proceso y contra la cual no procede el recurso de apelación, en este caso, el actor no cuenta con los recursos económicos necesarios para prestar la caución estipulada en el artículo 190 del Código Contencioso Administrativo. LA SENTENCIA ACUSADA El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Cinco de Decisión, negó las pretensiones de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por el actor, con base en los siguientes argumentos (Fls. 51 a 59, cuaderno No.1). De las pruebas arrimadas al expediente se advierte que el proceso de reestructuración de la Personería Municipal de Candelaria, Valle del Cauca, adelantado por el Personero municipal en ejercicio de las facultades conferidas por las Leyes 136 de 1994 y 617 de 2000, tuvo como finalidad la racionalización del gasto público y la optimización de sus ingresos, haciendo prevalecer el interés

general sobre el particular. La Personería Municipal de Candelaria, Valle del Cauca, atravesaba por una crisis financiera que le imposibilitaba atender sus gastos de funcionamiento dentro de los límites previstos por la Ley 617 de 2000, lo que hacía necesario introducir una reforma sustancial a la planta de personal con el fin de racionalizar el gasto público. Estima la Sala que si bien los empleados inscritos en el escalafón de la carrera administrativa gozan de cierta estabilidad en su empleo esa circunstancia, por sí sola, no obliga al Estado a mantener inamovibles los cargos que ocupan pues pueden existir razones y situaciones que justifiquen la supresión de los mismos, ligadas a la eficacia y eficiencia de la función pública. Por consiguiente, cuando existan motivos de interés general que justifiquen la supresión de cargos en una entidad pública, es legítimo que el Estado lo haga sin que puedan oponérsele los derechos de carrera de los funcionarios ya que estos deberán ceder ante el interés general. CONSIDERACIONES DE LA SALA Como se trata de dilucidar si la sentencia de 2 de mayo de 2006, proferida por la Sala Cinco de Decisión del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca constituye vía de hecho, la Sala considera oportuno precisar su posición respecto de la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales pues su razonamiento servirá de sustento para decidir sobre la viabilidad del amparo solicitado. En fallos reiterados esta Subsección admitió la procedencia de la tutela contra providencias judiciales porque el artículo 86 de la Constitución dispone que toda

persona tendrá acción de tutela para la protección de sus derechos constitucionales fundamentales, sin distinguir el tipo de autoridad que pudiera incurrir en la acción u omisión violatoria. Sin embargo, posteriormente, tras un estudio a fondo del tema, varió su criterio por considerar que no existe norma constitucional ni legal que sustente la procedencia de la acción pues la Corte Constitucional declaró inexequible la norma que contempló tal posibilidad1. En dicha ocasión la Corte Constitucional expresó que el artículo 86 cerraba la posibilidad de la tutela contra las providencias judiciales porque esta acción sólo es procedente cuando no existe un medio de defensa judicial apto para la defensa del derecho trasgredido o amenazado, a menos que se la utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En consecuencia si se ha tenido al 1 Sentencia C – 543 de 1992 de la Corte Constitucional, Magistrado Ponente: Dr. José Gregorio Hernández Galindo. alcance un medio judicial ordinario y, más aún, si ese medio se ha agotado y se ha adelantado un proceso, no puede pretenderse adicionar el trámite ya surtido con la acción de tutela. Estimó la Corte que nadie puede alegar que careció de medios de defensa si gozó de la oportunidad de un proceso y menos todavía si tomó parte en él hasta su conclusión y ejerció los recursos de que disponía. Si, pese a los mecanismos de defensa dentro del proceso y a las posibilidades de impugnación del fallo otorgadas por el sistema jurídico en obedecimiento de claros principios constitucionales, el interesado se abstuvo de utilizar los mecanismos a

su disposición, no puede acudir a la tutela como última tabla de salvación de su pretensiones, por cuanto ello implica hacer prevalecer su incuria sobre el principio universalmente aceptado de la cosa juzgada y desvirtuar el carácter subsidiario de la acción de tutela. En esa ocasión, estima la Sala, reconoció la Corte Constitucional que al juez le corresponde resolver en forma definitiva las controversias para hacer posible la paz social. Si los conflictos no encuentran una instancia definitiva de solución derivan en litigios interminables, que no permiten tener certeza sobre los derechos e intereses. Ante la falibilidad de las decisiones judiciales se han establecido mecanismos ordinarios y extraordinarios que permiten su revisión dentro de sus propias jurisdicciones; no es otro el sentido del artículo 31 de la Constitución, según el cual toda sentencia judicial podrá ser apelada o consultada, salvo las excepciones que consagre la ley, es decir, que, como regla general, las sentencias judiciales, esto es, las providencias que ponen término a un proceso, pueden ser objeto de revisión por otro juez, superior funcional del que las emitió; existen, además, los recursos extraordinarios de súplica2, casación y revisión, en los términos previstos por la ley, que se confían a los tribunales supremos de cada jurisdicción, o sea, a los jueces con mayor calificación profesional y experiencia. En consecuencia, un nuevo examen judicial de las providencias de los jueces no tiene, en principio, justificación pues éstos actúan sometidos a la normatividad y en defensa de los derechos constitucionales y legales de los asociados a quienes

se rodea de todas las garantías para su defensa propiciando la aplicación adecuada y justa de las normas jurídicas. 2 Derogado por la Ley 954 de 2005 La decisión de la Corte Constitucional de declarar inexequibles las normas que permitían la tutela contra providencia judicial constituye cosa juzgada aún para la Corte Constitucional. Por ello es inadmisible y violatorio del orden jurídico establecido que dicha Corporación haya paulatinamente abierto el compás hasta erigirse en “órgano de cierre del sistema judicial de Colombia”, sin que norma alguna sustente su pretensión. Las nuevas formulaciones de la Corte Constitucional3, además de violentar la jurisprudencia por incurrir en intromisiones indebidas en los ámbitos propios de la autonomía e independencia judiciales e invadir las competencias de las jurisdicciones ordinaria y de lo contencioso administrativo, lesionan principios universales del derecho. En efecto, si bien a la Corte Constitucional se le confió la guarda de la Constitución, expresamente se le indicó que debía cumplir tal función en los precisos términos del artículo 241, pero la Corte, violentando esa barrera, ha irrumpido en las competencias reservadas a las jurisdicciones ordinaria y contencioso administrativa, cuyas atribuciones también están consagradas en la Constitución y en la Ley, revocando sus decisiones a través de la acción de tutela, aduciendo el presunto desconocimiento de sus precedentes, por deducir de su función de guardiana de la Constitución una pretendida superioridad sobre las demás Cortes, violando con ello los preceptos constitucionales que confieren a la Corte Suprema y al Consejo de Estado el carácter de Tribunales Supremos dentro

de sus respectivas jurisdicciones. No se puede, por seguridad jurídica y por respeto al debido proceso, permitir la interinidad de las decisiones judiciales ni la existencia de la tutela como instancia última de todos los procesos y acciones. La Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado son órganos de cierre de sus respectivas jurisdicciones, artículos 234 y 237, numeral 1, de la Constitución y, por ende, sus decisiones son últimas, intangibles e inmodificables. Las disposiciones aludidas deben tener un efecto útil en la determinación de los derechos resultantes de los procesos iniciados en virtud de las acciones ordinarias y contencioso administrativas, toda vez que, como reiteradamente lo ha dicho aún la propia Corte Constitucional, las jurisdicciones a quienes corresponde su conocimiento también tienen como propósito la salvaguarda de los derechos 3 Cfr. Sentencias SU-1184 de 2001, T-1625 de 2000, T-522 de 2001 y T-260 de 1995 y C-590 de 2005, entre otras. fundamentales4, es decir, ellos se protegen principal y primordialmente por las acciones establecidas en los ordenamientos procesales correspondientes y sólo subsidiariamente a través de la acción de tutela. Actuar de modo contrario convierte en la práctica a la tutela contra providencias judiciales en una indebida forma de control de constitucionalidad porque persigue imponer el punto de vista de la Corte Constitucional en las decisiones judiciales inter partes, ante una presunta “violación indirecta de la Carta”5, y esta facultad carece de asidero en la Constitución. Un Estado de Derecho se caracteriza porque sus autoridades obran conforme a

competencias objetivas, vale decir, la actividad de los órganos y funcionarios está reglada y ello define sus ámbitos de actuación. El desconocimiento de este principio quebranta, en particular, la función pública de la administración de justicia, cuya misión constitucional fundamental es asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Se perturba la convivencia si se transmite el nocivo mensaje de que hay órganos judiciales no constituidos sino constituyentes, creadores de derecho y no sometidos a él, cuya interpretación de las normas es en todos los casos obligatoria y definitiva. Aplicar la tutela contra providencias judiciales en el caso de presuntos desconocimientos de la jurisprudencia constitucional implica convertir a las demás jurisdicciones en meras ejecutoras de los mandatos emanados de la Corte, crear una jurisdicción única y suprema y reemplazar las diversas acciones procesales por la acción de tutela. Según el artículo 228 de la Carta la administración de justicia es independiente en sus decisiones y, de acuerdo con el artículo 230, los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley. Por consiguiente, intervenir en el sentido de la interpretación y aplicación que de la norma hace el juez natural viola sus atributos esenciales, a la vez que desconoce que la interpretación de las normas depende de la concepción política, social y jurídica del juzgador, de su criterio de lo justo y de su apreciación de la realidad, lo cual es igualmente válido respecto del juez constitucional, razón por la cual no puede aceptarse que el juez

4 Corte Constitucional, sentencia SU-544 de 24 de mayo de 2001, Magistrado Ponente Dr. Eduardo Montealegre Lynnet, expediente No. T-270648. 5 Corte Constitucional, sentencia T-254 de 30 de marzo de 2006, Magistrado Ponente Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra. constitucional, por el hecho de serlo, no incurra en errores o posea una visión o una interpretación de naturaleza superior. La irrupción de la Corte Constitucional y, en general, del juez constitucional en las competencias de los jueces ordinarios más que una solución se ha convertido en fuente de inseguridad no sólo jurídica sino política y social pues, además de que se perdió la confianza que generaban las atribuciones normativas conforme a las cuales se sabía quién creaba y quién aplicaba el derecho en cada caso, el usuario de la administración de justicia se encuentra ahora expuesto a la pervivencia de pleitos interminables y a su resurrección intempestiva ante el desconocimiento del principio jurídico universal de la cosa juzgada. Todos los servidores judiciales tenemos el deber de reconocer las competencias constitucionales y legales de los diferentes jueces y su capacidad para decir el derecho de manera definitiva en sus respectivos campos y de no considerar la tutela como si fuera una instancia o recurso superior, o un medio alternativo o supletorio o complementario o paralelo u opcional o sustitutivo o último, y, menos, único de defensa judicial. En este caso la decisión judicial proferida presenta las razones de hecho y de derecho en las que se sustenta, por lo que no es viable acudir a la tutela como

instancia superior, dada la improcedencia de esta acción contra las providencias judiciales y la imposibilidad jurídica de que el juez de tutela se convierta en juez de instancia. Como argumento adicional de carácter legal observa la Sala que el actor desconoce uno de los principios generales del derecho, según el cual nadie puede alegar en su favor su propio dolo o culpa al pretender dejar sin efectos la sentencia de 2 de mayo de 2006, mediante la cual se le negó la pretensión de reintegro al cargo de Auxiliar, Código 56512. Bajo esta premisa fue él quien incurrió en un error al fijar como único extremo pasivo de la litis a la Personería Municipal de Candelaria, Valle del Cauca, entidad que, al carecer de personería jurídica, no podía comparecer directamente al proceso sino acompañada del ente territorial respectivo. El actor debió manifestar esa circunstancia durante las distintas etapas procesales y no esperar a que el proceso culminara con una decisión adversa a sus pretensiones, para ahora sí procurar dejar sin efectos la decisión alegando en su favor su propio error. Quien alega su propia culpa para derivar de ella algún beneficio falta al principio constitucional de la buena fe, artículo 83 de la Constitución Política, entendido como el comportamiento leal que se debe seguir en todas las actuaciones. Finalmente reitera la Sala que el inciso 3 del artículo 866 de la Constitución Política consagra el carácter subsidiario de la acción de tutela como mecanismo de defensa judicial. Tal circunstancia supone que ella no procede en lugar de otra acción existente para los mismos efectos. En consecuencia la acción no puede ser

utilizada para reemplazar otros medios de defensa judicial ni para adicionarlos cuando ya han sido utilizados. Adicionalmente, el actor cuenta con el recurso extraordinario de revisión7 concebido como mecanismo judicial idóneo para impugnar las sentencias ejecutoriadas dictadas por los tribunales administrativos contra las cuales se alegue nulidad y no proceda ningún otro recurso, conforme a lo dispuesto por el artículo 188, numeral 6, del C.C.A. La alegación de que no cuenta con los medios para pagar la caución necesaria, en caso de que decida intentar el recurso extraordinario de revisión, debe desecharse porque no obran en el plenario pruebas de las cuales se pueda derivar tal circunstancia. Antes bien, figura constancia según la cual, a junio de 2000, devengaba un sueldo de $600.801.oo, y en ese mismo año recibió una indemnización por supresión del empleo de $10’929.690.oo y cesantías definitivas por $7’560.079.oo (Fls. 11, 16 y 18). En consecuencia, no sólo por considerar improcedente la tutela contra providencias judiciales, ante la falta de normatividad positiva que la fundamente, sino por las razones adicionales anotadas se desestimará el amparo solicitado. Decisión 6 (...)Esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. (...) 7 Artículo 185 del Código Contencioso Administrativo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en

nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA Recházase por improcedente la acción de tutela instaurada por CARLOS ALBERTO MUÑOZ SÁNCHEZ, identificado con cédula de ciudadanía No. 94 294.500 de Candelaria, Valle del Cauca, contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, Sala Cinco de Decisión, por haber proferido la sentencia de 2 de mayo de 2006. Cópiese, notifíquese, cúmplase y si no fuere impugnada envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La presente providencia fue discutida en Sala de la fecha.

BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ ALEJANDRO ORDOÑEZ

MALDONADO

JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General