CE-11001-03-15-000-2007-01142-01(AC)-2008

ACTOS ADMINISTRATIVOS DE EJECUCION - No pasibles de control judicial / ACTOS DEFINITIVOS - Definición / ACTOS DE TRAMITE QUE HACEN IMPOSIBLE CONTINUAR CON LA ACTUACION - Pasibles de control judicial / ACTOS DE EJECUCION DE UNA SENTENCIA - No pasibles de control judicial ni de recursos por vía gubernativa Las providencias objeto de reproche en este asunto confirman las decisiones de rechazo de la demanda proferidas por el Juez Tercero Administrativo de Pereira, con el argumento que los actos demandados son actos administrativos de ejecución (pues se expidieron en cumplimiento a un fallo de tutela) que, por lo tanto, no son pasibles de control jurisdiccional por la vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. De conformidad con lo establecido en el artículo 135 del C.C.A., los actos administrativos objeto de control de legalidad por la vía jurisdiccional son aquellos que ponen término a un proceso administrativo. A su turno, el artículo 50 ibídem, definió que son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, y que los actos de trámite solo ponen fin a una actuación cuando, por su contenido, hagan imposible continuarla. En ese contexto normativo, se advierte que únicamente las decisiones de la administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la jurisdicción contencioso administrativa, de modo tal que los actos de trámite

o preparatorios distintos de los antes señalados se encuentran excluidos de dicho control; así mismo, se exceptúan de control jurisdiccional los actos de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional, toda vez que a través de ellos tampoco se decide definitivamente una actuación, pues sólo son expedidos en orden a materializar o ejecutar esas decisiones. Pues bien, visto el contenido y alcance de los actos de CAJANAL demandados, se advierte que, en efecto, los mismos son actos de ejecución, expedidos con fundamento en la sentencia judicial de tutela del 13 de diciembre de 2006 y precisamente para dar cumplimiento a sus ordenamientos, y por lo tanto, no son objeto de control jurisdiccional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 49 y 135 del C.C.A. Ahora bien, debe precisarse que esta Corporación en relación con el enjuiciamiento de los actos que se expiden para darle cumplimiento a una decisión u orden judicial ha sido uniforme en señalar que tales actos no son pasibles de los recursos en la vía gubernativa ni de acciones judiciales, a menos que desconozcan el alcance del fallo o creen situaciones jurídicas nuevas o distintas que vayan en contravía de la providencia que ejecutan, lo cual no consta que ocurra en este asunto. En esa perspectiva, no advierte la Sala que haya existido vulneración alguna del derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia, en consideración a que el auto de rechazo de la demanda estuvo soportado en lo ordenado por la ley, que solo autoriza el control de actos administrativos definitivos, naturaleza que no comparten los actos que demandaron los actores.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

Consejero ponente: RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA

Bogotá, D. C., siete (7) de febrero de dos mil ocho (2008) Radicación número: 11001-03-15-000-2007-01142-01(AC)

Actor: GUILLERMO VILLA ESCUDERO Y OTROS

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA Referencia: IMPUGNACION SENTENCIA. ACCION DE TUTELA La Sala decide la impugnación formulada por la parte actora contra la sentencia proferida el 1º de noviembre de 2007 por la Sección Quinta del Consejo de Estado, mediante la cual rechazó por improcedente la acción de tutela de la referencia.

I.- La pretensión y los hechos en que se funda Los señores Guillermo Villa Escudero, Mario López Arango, Jesús Arcadio Echeverri Granada, Oscar Aguirre Lozano y la señora Maria Nelida Castaño Caña, a través de apoderado judicial, instauraron acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y al acceso a la administración de justicia, los cuales consideran vulnerados por dicha Corporación con ocasión de las providencias dictadas el 31 de julio de y 10 de agosto de 2007, que confirmaron en todas sus partes los autos de 14 y 22 de mayo de 2007, que rechazaron las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho instauradas contra CAJANAL, en los procesos radicados con los números C-200, F-195, C219, F-199 y C-198, todos de 2007. Con miras a la protección de tales derechos solicitan que se dejen sin efectos tales providencias y que, en su lugar, se admitan las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho. Los fundamentos fácticos de la acción, en resumen, son los siguientes: 1.- Los aquí demandantes solicitaron a la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL el reconocimiento de la pensión gracia de conformidad con lo prescrito por la leyes 114 de1993, 116 de 1928 y 37 de 1933. 2.- Tales peticiones fueron resueltas por CAJANAL de manera negativa, bajo la premisa de que ninguno de los solicitantes cumplía con el tiempo de servicio requerido para serle otorgada dicha pensión, por cuanto se trataba de docentes del orden nacional. 3.- Por lo anterior, de manera colectiva formularon acción de tutela como mecanismo transitorio contra CAJANAL, la cual correspondió conocer al Juzgado Único Penal Especializado del Circuito de Pereira, despacho que decidió favorablemente las suplicas de la tutela, amparando los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, seguridad social y mínimo vital, y ordenando en consecuencia a dicha entidad que adoptara la decisión pertinente sobre la pensión gracia a reconocer a cada uno de los demandantes. 4.- Con posterioridad al fallo de tutela, CAJANAL expidió las resoluciones números: 27194 de 6 de junio, 17365 de 20 de abril, 23060 de 16 de mayo, 23072 de 16 de mayo y 60604 de 27 de noviembre, todas de 2006, reconociendo

efectivamente la pensión gracia a cada uno de los demandantes de la tutela, y disponiendo que para el pago futuro de las mesadas pensionales que se causaran con posterioridad a los cuatro (4) meses contados a partir de la notificación de la respectiva resolución, debía el pensionado acreditar el inicio de la acción contenciosa pertinente. 5.- Por tal motivo los actores, de manera individual, promovieron acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos referidos, procesos que correspondieron al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pereira. 6.- El Juzgado citado, mediante autos del 14 y el 22 de mayo de 2007 (5 en total) rechazó cada una de las demandas incoadas, argumentando que existía caducidad de la acción por cuanto los actores no formularon la acción dentro de los cuatro meses siguientes al fallo de tutela, confundiendo los efectos del fallo de tutela con la caducidad de la acción impetrada y los efectos jurídicos de un acto administrativo. 7.- Contra los autos de rechazo se interpuso recurso de apelación, siendo confirmados por el Tribunal Contencioso Administrativo de Risaralda, a través de los autos del 31 de julio y del 10 de agosto de 2007, con fundamento en que los actos demandados no son susceptibles de control jurisdiccional, en consideración a que son actos de ejecución, y a que se presenta caducidad de la acción. 8.- Según los actores, lo anterior no es acertado, pues aunque en los actos demandados se señala que se está dando cumplimiento a una sentencia de tutela, lo cierto es que CAJANAL en forma arbitraria se apartó de las ordenes impartidas

en dicho fallo, pues liquidó la pensión gracia omitiendo los factores salariales que los actores devengaron durante el año inmediatamente anterior; además, el Tribunal se equivocó en su decisión, ya que los actos que reconocen prestaciones periódicas pueden ser demandados en cualquier tiempo, sin importar la fecha de su expedición ni la del fallo de tutela. 9.- De otro lado, frente a casos similares el Tribunal si ha proferido auto admisorio de la demanda. 10.- Como las citadas providencias fueron dictadas en segunda instancia, el único mecanismo al que se pueda acudir para controvertirlas es la presente acción constitucional. II.- La respuesta a la Acción de Tutela 1.- Los doctores Fernando Alberto Álvarez Beltrán y Carlos Arturo Jaramillo Ramírez, Magistrados del Tribunal Administrativo de Risaralda, se refirieron a la presente acción en los siguientes términos: Señalaron que las demandas que se han admitido en otras oportunidades son aquellas en las que se han cumplido los requisitos procesales exigidos en el C.C.A. y en el Decreto 2591 de 1991, esto es, las demandas en las que se pretende la nulidad de los actos administrativos denegatorios del reconocimiento de la pensión gracia, y que son promovidas dentro del término de cuatro (4) meses de que trata el artículo 8º de dicho decreto. Precisaron que la tesis sostenida en los autos impugnados apunta a que cuando la Administración, en este caso CAJANAL, se ve obligada mediante fallo judicial proferido en acción de tutela a reconocer mediante acto administrativo una prestación que con antelación había negado, es claro que no está mediando su

voluntad, adquiriendo así la connotación de acto administrativo de ejecución de la orden impartida por el juez, no susceptible por tanto de control jurisdiccional. Destacaron, en ese orden, que los actores debieron haber demandado, durante los cuatro (4) meses concedidos en el amparo transitorio, los actos administrativos que les negaban la pensión solicitada, y no atacar las resoluciones que solo materializaban la garantía reconocida transitoriamente por orden judicial. Consideran que la presente acción se está utilizando como una tercera instancia judicial, lo cual no es procedente. Finalmente, estiman que la presente acción es improcedente, por cuanto se dirige contra una providencia judicial. 2.- La Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL, a quien se le vinculó a la actuación en calidad de tercero con interés directo en sus resultados, no intervino en el proceso. III.- El fallo impugnado La Sección Quinta del Consejo de Estado mediante el fallo impugnado rechazó por improcedente la acción de tutela impetrada, en razón a que a través de la misma no es posible dejar sin efectos providencias judiciales, tal como lo ha señalado en forma reiterada la jurisprudencia, pues el juez de tutela no puede inmiscuirse en un proceso judicial modificando las decisiones adoptadas por el juez de conocimiento, ya que se quebrantarían los principios de autonomía e independencia de las autoridades judiciales en la emisión de sus providencias, el principio de la cosa juzgada, y valores como el de la seguridad jurídica. Anotó que si llegare a aceptarse la acción de tutela como mecanismo para dejar

sin efectos o revocar sentencias judiciales se iría en contra de la decisión adoptada por la Corte Constitucional en la sentencia C-543 de 1° de octubre de 1992, por medio de la cual declaró inexequibles los artículos 11 y 40 del Decreto 2591 de 1991 que permitían su ejercicio para tales efectos. IV.- La impugnación Inconformes con la anterior decisión los demandantes la impugnaron, con el fin de que sea revocada, argumentando que la acción de tutela, según lo ha precisado la Corte Constitucional, sí es procedente contra providencias judiciales, y que no hay lugar en este caso a declarar improcedente la acción, ya que no existe otro mecanismo para restablecer y garantizar la efectividad de los derechos fundamentales de aquellos, en tanto que contra las providencias judiciales censuradas no procede recurso ni acción judicial alguna diferente a la aquí impetrada. V.- Las Consideraciones de la Sala 1.- Los señores Guillermo Villa Escudero, Mario López Arango, Jesús Arcadio Echeverri Granada, Oscar Aguirre Lozano y la señora Maria Nelida Castaño Caña, a través de apoderado judicial, instauraron acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y al derecho a acceder a la administración de justicia, los cuales consideran vulnerados por dicha Corporación con ocasión de las providencias dictadas el 31 de julio de y 10 de agosto de 2007, que confirmaron en todas sus partes los autos de 14 y 22 de mayo de 2007, que rechazaron las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho instauradas

contra CAJANAL, en los procesos radicados con los números C-200, F-195, C219, F-199 y C-198, todos de 2007. Con miras a la protección de tales derechos solicitan que se dejen sin efectos tales providencias y, en su lugar, se admitan las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.- Sea lo primero observar que en el presente asunto se pretende dejar sin efecto unas providencias judiciales, y que el 9 de julio del 2004 la Sala rectificó su posición al respecto, en el sentido de expresar que la acción de tutela es improcedente contra providencias judiciales dictadas dentro de un proceso o contra aquellas que pongan fin a un proceso o actuación1. 3.- No obstante lo anterior, la Sala ha admitido la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, excepcional y restringidamente, cuando con esas decisiones se vulnera el derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia. Ciertamente, como quiera que en sub lite las providencias judiciales que se atacan a través de la acción de tutela fueron proferidas antes de que se trabara la litis, la Sala considera que en este caso excepcional sí es procedente la acción, por cuanto al no existir aún proceso se encuentra en juego la posibilidad de accionar ante la jurisdicción, esto es, el derecho de acceso a la administración de justicia que es una garantía de carácter fundamental, razón por la cual, pese a que como ya se dijo, se pretende que se dejen sin efecto decisiones que ostentan el carácter de judiciales, procederá al estudio del asunto, como en efecto se hará a continuación.

Ahora bien, la admisibilidad de la acción de tutela en dichos eventos supone que el juez constitucional al decidir sobre el amparo solicitado no actué como juez de instancia, pues si ello ocurre estaría desconociendo la órbita de competencia del juez ordinario. 4.- Al examinar el expediente se observa que mediante los autos censurados (5 en total), de fechas 31 de julio de 2007 y 10 de agosto de 2007, se confirmó por parte del Tribunal Administrativo de Risaralda la decisión contenida en autos del 14 y el 22 de mayo de 2007, proferidos todos por el Juez Tercero Administrativo de Pereira, mediante los cuales rechazó por caducidad las demandas promovidas, en forma independiente, por los demandantes contra los siguientes actos proferidos por la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL – CAJANAL, en cumplimiento de la sentencia de tutela del 13 de diciembre de 2005, proferida por el Juzgado Único Penal del Circuito Especializado de Pereira – Risaralda, que concedió el amparo constitucional como mecanismo transitorio: 1 Sentencia de 9 de julio del 2004, Expediente 2004 00219, Actor: William Enrique Salleg Taboada, M. P. Dr. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. - En el expediente C-0198-2007 se demanda la nulidad parcial del artículo 1º de la Resolución núm. 27194 del 6 de junio de 2006, “Por la cual se Reconoce (sic) y ordena el pago de una Pensión Gracia a favor del (la) señor (a) GUILLERMO

VILLA ESCUDERO”. - En el expediente C-0200-2007 se demanda la nulidad parcial del artículo 1º de la Resolución núm. 17365 del 20 de abril de 2006, “Por la cual se Reconoce (sic) y ordena el pago de una Pensión Gracia a favor del (la) señor (a) MARIO ANTONIO LÓPEZ ARANGO”. - En el expediente F-0195-2007 se demanda la nulidad parcial del artículo 1º de la Resolución núm. 23060 del 16 de mayo de 2006, “Por la cual se Reconoce (sic) y ordena el pago de una Pensión Gracia a favor del (la) señor (a) MARÍA NÉLIDA CASTAÑO CAÑAS”. - En el expediente C-0219-2007 se demanda la nulidad parcial del artículo 1º de la Resolución núm. 23072 del 16 de mayo de 2006, “Por la cual se Reconoce (sic) y ordena el pago de una Pensión Gracia a favor del (la) señor (a) JESÚS ARCADIO ECHEVERRI GRANAGA”. - En el expediente F-0199-2007 se demanda la nulidad parcial del artículo 1º de la Resolución núm. 60604 del 27 de noviembre de 2006, “Por la cual se Reconoce (sic) y ordena el pago de una Pensión Gracia a favor del (la) señor (a) OSCAR

AGUIRRE LOZANO”.

Según consta en los autos censurados, las demandas se promovieron contra los citados actos, en relación con la cuantía reconocida en ellos, y en cuanto que ellos

refieren: “... pero con efectos fiscales a partir del 30 de marzo de 2006, fecha de notificación del fallo de tutela ...”, “... y durante cuatro (4) meses contados a partir de la notificación de la presente resolución y con posterioridad siempre y cuando la interesada acredite ante el Grupo de Nómina de esta Entidad el inicio de la acción pertinente ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa ...”, y en orden a que el derecho allí reconocido se configure de manera definitiva en cabeza de los actores y la cuantía establecida corresponda a la liquidación de la pensión con inclusión de todos los factores salariales devengados por aquellos. 5.- Las providencias objeto de reproche en este asunto confirman las decisiones de rechazo de la demanda proferidas por el Juez Tercero Administrativo de Pereira, con el argumento que los actos demandados son actos administrativos de ejecución (pues se expidieron en cumplimiento a un fallo de tutela) que, por lo tanto, no son pasibles de control jurisdiccional por la vía de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. (fls. 19 a 48) 6.- De conformidad con lo establecido en el artículo 135 del C.C.A., los actos administrativos objeto de control de legalidad por la vía jurisdiccional son aquellos que ponen término a un proceso administrativo. A su turno, el artículo 50 ibídem, definió que son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, y que los actos de trámite solo ponen fin a una actuación cuando, por su contenido, hagan imposible continuarla. En ese contexto normativo, se advierte que únicamente las decisiones de la

administración producto de la conclusión de un procedimiento administrativo, o los actos de trámite que hacen imposible la continuación de esa actuación, son susceptibles de control de legalidad por parte de la jurisdicción contencioso administrativa, de modo tal que los actos de trámite o preparatorios distintos de los antes señalados se encuentran excluidos de dicho control; así mismo, se exceptúan de control jurisdiccional los actos de ejecución de una decisión administrativa o jurisdiccional, toda vez que a través de ellos tampoco se decide definitivamente una actuación, pues sólo son expedidos en orden a materializar o ejecutar esas decisiones. 7.- Pues bien, visto el contenido y alcance de los actos de CAJANAL demandados, se advierte que, en efecto, los mismos son actos de ejecución, expedidos con fundamento en la sentencia judicial de tutela del 13 de diciembre de 2006 y precisamente para dar cumplimiento a sus ordenamientos, y por lo tanto, no son objeto de control jurisdiccional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 49 y 135 del C.C.A. Ciertamente, según se lee en tales actos, a través de éstos “... SE DA CUMPLIMIENTO A UN FALLO DE TUTELA PROFERIDO POR EL JUZGADO ÚNICO PENAL DEL CIRCUITO ESPECIALIZADO DE PEREIRA, Y SE RECONOCE UNA PENSIÓN GRACIA”. (fls. 75 a 84) En aquellos, igualmente, se cita la parte resolutiva del mencionado fallo de tutela2, cuyo tenor literal es el que sigue: “RESUELVE: Primero. TUTELAR como mecanismo transitorio los derechos

fundamentales al debido proceso, igualdad, seguridad social y mínimo vital de los señores ... , vulnerados por parte de la CAJA NACIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL Cajanal, en atención a lo expuesto en la parte motiva de esta decisión. Segundo. ORDENAR a la Caja Nacional de Previsión Social Cajanal, que desde la fecha en que se notifique de esta decisión y hasta cuando la Jurisdicción Contencioso Administrativa lo decida en forma definitiva, adopte la decisión que corresponda respecto de cada uno de los docentes accionantes, para lo cual deberá tener en cuenta las leyes 116 de 1928, ley 37 de 1933 y aplicar en su integridad, las leyes 43 de 1975 y la ley 91 de 1989 de acuerdo con las consideraciones hechas en el presente fallo. Tercero. Prevenir a los accionantes para que, si no lo han hecho, a más tardar en cuatro (4) meses contados a partir de la notificación de este fallo, instauren e impulsen la correspondiente acción ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Cuarto. Advertir a las partes que esta decisión de tutela permanecerá vigente durante todo el tiempo que la justicia contencioso administrativa utilice para decidir de fondo las pretensiones de los actores relativas al mismo asunto.” (fl. 77 – mayúsculas sostenidas del texto original) Ahora bien, debe precisarse que esta Corporación en relación con el enjuiciamiento de los actos que se expiden para darle cumplimiento a una decisión u orden judicial ha sido uniforme en señalar que tales actos no son pasibles de los recursos en la vía gubernativa ni de acciones judiciales, a menos que

desconozcan el alcance del fallo o creen situaciones jurídicas nuevas o distintas 2 De la citada providencia no obra copia en esta actuación. que vayan en contravía de la providencia que ejecutan3, lo cual no consta que ocurra en este asunto. 8.- En esa perspectiva, no advierte la Sala que haya existido vulneración alguna del derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia, en consideración a que el auto de rechazo de la demanda estuvo soportado en lo ordenado por la ley, que solo autoriza el control de actos administrativos definitivos, naturaleza que no comparten los actos que demandaron los actores. En consecuencia, se confirmará la sentencia impugnada pero con fundamento en la motivación aquí expuesta. Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E: CONFÍRMASE la sentencia impugnada, pero por las razones expuestas en esta providencia. Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada el 7 de febrero de 2008. MARCO ANTONIO VELILLA MORENO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE Presidente 3 Sobre el particular ver entre otras las siguientes sentencias: de 9 de agosto de 1991 proferida dentro del expediente radicado con el num.5934 (Sección Tercera, C.P. Dr. Julio César Uribe Acosta); de 15 de agosto de 1996, dictada dentro del expediente num. 9932 (sección Segunda,

C.P. Dr. Javier Díaz Bueno), y de 4 de septiembre de 1997, proferida en el proceso radicado con el num. 4598 (Sección Primera, C.P. Dr. Ernesto Rafael Ariza Muñoz).

RAFAEL E. OSTAU DE LAFONT PIANETA MARTHA SOFIA SANZ TOBÓN