CE-11001-03-15-000-2007-01192-01(AC)-2008

INCIDENTE DE DESACATO – Finalidad. Auto sancionatorio. Grado de consulta La entidad accionada ante la orden emitida por el Juez de Tutela adoptará las medidas que considere necesarias para dar cabal cumplimiento a la sentencia. Así lo dejó consignado el Legislador en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, conforme al cual una vez emitido el fallo concediendo el amparo la autoridad responsable del agravio deberá cumplirlo dentro del lapso señalado en la sentencia. En efecto, se quiso proveer al Juez de las herramientas necesarias para que la especial protección que otorga la Acción de Tutela ante la amenaza o vulneración de un derecho fundamental sea eficaz y el amparo sea realmente inmediato. Ante tal circunstancia se instituyó la figura procesal del Incidente de Desacato en el artículo 52 ibídem. Dicho trámite incidental especial concluye con un Auto que si es sancionatorio debe ser objeto del Grado Jurisdiccional de Consulta, cuya finalidad consiste en que el superior jerárquico revise si está correctamente impuesta la sanción. Y ello es así por cuanto el trámite de la Acción de Tutela es especial, preferente y sumario que busca la protección inmediata de los derechos fundamentales, lo cual implica una especial atención al principio de celeridad en este proceso accesorio. En otras palabras, el Juez encargado de hacer cumplir el fallo tiene también la facultad para sancionar por Desacato del mismo, sin que se pueda confundir una actuación (cumplimiento del fallo) con la otra (el trámite de desacato). DESACATO AL FALLO DE TUTELA – Sanción. Procedencia. Responsabilidad. No presunción / SANCION POR DESACATO – Finalidad.

Antecedente jurisprudencial El Desacato consiste en una conducta que, mirada objetivamente por el Juez, implica que el fallo de tutela no ha sido cumplido y, desde el punto de vista subjetivo, la negligencia comprobada de la persona para el acatamiento de la decisión; no pudiendo, por tanto, presumirse la responsabilidad por el sólo hecho del incumplimiento. En síntesis, la procedencia de la sanción por desacato consagrada en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 exige comprobar que, efectivamente y sin justificación válida, se incurrió en rebeldía contra el fallo de tutela. La Corte Constitucional en sentencia T-188/02 precisó que el objeto del incidente de desacato es “sancionar con arresto y multa, a quien desatienda las órdenes o resoluciones judiciales que se han expedido para hacer efectivo la protección de derechos fundamentales, a favor de quien o quienes han solicitado su amparo”. Quiere decir que el objeto del incidente no es la imposición de la sanción en si misma, sino proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, donde la sanción es concebida como una de las formas a través de las cuales el Juez puede lograr el cumplimiento de la sentencia de tutela cuando la persona obligada ha decidido no acatarla. FACULTADES DEL JUEZ DE TUTELA EN EL INCIDENTE DE DESACATO – Se delimita por la parte resolutiva del fallo / FALLO DE TUTELA – Incumplimiento. Circunstancias insuperables. Efecto Respecto a los límites, deberes y facultades del Juez de Tutela que conoce del

Incidente de Desacato, la Corte Constitucional1 reiteradamente ha expresado que se encuentra delimitado por la parte resolutiva del fallo correspondiente. Por lo tanto, es su deber verificar: 1º A quién estaba dirigida la orden; 2º Cuál fue el término otorgado para ejecutarla; 3º El alcance de la misma. 4º Y si el incumplimiento fue integral o parcial. Lo anterior con el objeto de concluir si el destinatario de la orden 1 sentencias T-553/02 y T-368/05 la cumplió de forma oportuna y completa. En el presente caso, el Juez de Tutela no encontró probados los elementos que configuran el Desacato, en consideración a que la demandada cumplió la orden que se profirió en sentencia del 15 de noviembre de 2007, en la cual decidió tutelar el derecho fundamental de petición del accionante; ordenando a la entidad accionada que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contados a partir de la notificación resuelva de fondo la petición elevada por el demandante. (Fls. 2-5) Lo anterior atendiendo la respuesta emitida por el Presidente del Consejo Superior de la Judicatura el día 17 de enero de

2008. Si bien es cierto, la respuesta no se produjo dentro del término señalado en la providencia, la Sala observa que esto se debió a que el accionado solamente tuvo conocimiento del mismo durante el trámite incidental de desacato debido a que se traspapeló y que no fue enterado por sus subalternos de la acción de tutela, como lo expresa el Profesional Especializado de Presidencia del Consejo Superior de la Judicatura, cuando expresa: “(…) Por estas razones, señor Presidente,

nunca se le informó de la existencia del derecho de petición y tampoco de la acción constitucional que se derivó del incumplimiento por parte de esta oficina al mismo. (…)”. Quiere decir que en el sub-lite han mediado circunstancias insuperables que le impidieron dar oportuna ejecución al fallo, al señalar los hechos en que se funda y allegar las pruebas conducentes que le impidieron contestar el requerimiento del Juez de Tutela.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION “B”

Consejero ponente: BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ

Bogotá, D.C., siete (7) de febrero de dos mil ocho (2008) Radicación número: 11001-03-15-000-2007-01192-01(AC)

Actor: HENRY BUITRAGO MONTERO

Demandado: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA INCIDENTE DE DESACATO Decide la Sala el Incidente de Desacato promovido por el señor Henry Buitrago Montero, ya que en su sentir, el Presidente del Consejo Superior de la Judicatura, no ha dado cumplimiento a la orden impartida en la sentencia de Tutela de 15 de noviembre de 2007, proferida por esta Sección del Consejo de Estado, mediante la cual decidió tutelar el derecho de petición del accionante.

ANTECEDENTES La Subsección ‘B’ de la Sección Segunda del Consejo de Estado, conoció de la acción de tutela interpuesta por el accionante y decidió mediante sentencia de 15 de noviembre de 2007, tutelar el derecho fundamental de petición; ordenando a la

entidad accionada que en el término de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación del fallo de tutela, dé respuesta a la petición elevada por el señor Henry Buitrago Montero. (Fls. 2-4) La anterior providencia no fue impugnada, por lo que fue enviada a la Corte Constitucional para su eventual revisión. INCIDENTE DE DESACATO El señor Henry Buitrago Montero mediante escrito presentado el 6 de diciembre de 2007 (Fl. 1) solicitó al Despacho, dar curso al Incidente de Desacato por el incumplimiento del Presidente del Consejo Superior de la Judicatura, al proveído de 15 de noviembre de 2007, porque hasta la fecha no ha llegado respuesta a la petición manifestada anteriormente, muy a pesar de haberse vencido el término dado en el fallo para su respuesta. TRAMITE DEL DESACATO Antes de decidir sobre el Incidente de Desacato, se dio apertura mediante Auto de 12 de diciembre de 2007 (Fl. 6) y ordenó notificar al Presidente del Consejo Superior de la Judicatura, para que procediera a contestar el Incidente y peticionara pruebas si así lo consideraba. Y por Auto de 16 de enero de 2008, se abrió a pruebas. (Fls. 11-12) A folio 15 el Presidente del Consejo Superior de la Judicatura, precisa que: “De la manera más atenta, me permito remitir a su digno Despacho copia (con su respectiva constancia de envío de la Oficina de correspondencia de esta Corporación), de la respuesta al derecho de petición instaurado ante la

Presidencia del Consejo Superior de la Judicatura, por el señor Henry Buitrago Moreno, dando cumplimiento con esto a lo ordenado en el fallo de primera instancia del 15 de noviembre de 2007, dentro de la acción de la referencia.” Y a folio 16 obra escrito de 16 de enero del año en curso, mediante el cual el Presidente del Consejo Superior de la Judicatura, da respuesta al derecho de petición instaurado por el accionante, así: “(…) De la manera más atenta, me permito informarle que recibí su derecho de petición a través de la cual realiza algunas preguntas específicas sobre el procedimiento disciplinario establecido en la Ley 1123 de 2007, ‘Por medio de la cual se expide el Código Disciplinario del Abogado’ y sobre la Ley 906 de 2004, ‘Por la cual se expide el Código de Procedimiento Penal’. Al respecto, le comunico que el Consejo Superior de la Judicatura, no tiene entre sus funciones constitucionales, ni legales, la de ser cuerpo consultivo, razón por la cual no es posible para esta Corporación realizar consideraciones de fondo sobre sus peticiones.” La respuesta al derecho de petición del señor Buirago Montero, se remitió por correo certificado el día 18 de enero de 2008. (Fl. 17) Al indagar sobre los motivos que dieron lugar al incumpliendo del fallo de tutela, el Profesional Especializado de la Presidencia del Consejo Superior de la Judicatura, mediante escrito del 17 de enero de 2008, precisa: “(…) 1. El señor Henry Buitrago Montero, radicó en esta Corporación el día 11 de septiembre de 2007, un derecho de petición, bajo el número EXPCS07-1917, (…)

2. El mismo día 11 de septiembre fue recibido en el Despacho de Presidencia del Consejo Superior de la Judicatura, (…)

3. Por error involuntario, el documento se traspapeló, por lo cual no se le realizó el estudio y tampoco se proyectó la respuesta, tal y como sucede con todos los documentos que ingresan al Despacho.

4. Posteriormente, ingresó al Despacho la notificación de la admisión de una acción de tutela en contra del Consejo Superior de la Judicatura, por la vulneración del derecho fundamental de petición, interpuesto por Henry Buitrago Montero.

5. Así las cosas, se revisaron los documentos que estaban pendientes dentro del Despacho y como no se encontró ninguno que tuviera un solicitante con este nombre, se presumió que la acción, estaba contra otra dependencia por lo que se inicio la búsqueda del derecho de petición dentro de las Salas especializadas, las unidades del Consejo Superior de la Judicatura y la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, sin resultados satisfactorios

6. Posteriormente, una vez notificado el fallo, el cual fue mediante telegrama no muy legible y sin mucha claridad, se procedió a realizar la misma búsqueda, con los resultados nugatorios anteriores.

7. Por estas razones, señor Presidente, nunca se le informó de la existencia del derecho de petición y tampoco de la acción constitucional que se derivó del incumplimiento por parte de esta oficina del mismo.

8. El día de hoy 17 de enero de 2008, se encontró una copia del derecho de petición tantas veces mencionado, y se le dio a conocer al señor Presidente, Magistrado Jorge Alonso Flechas, quien procedió inmediatamente a darle respuesta.” (Fls. 18-19)

Para resolver se, CONSIDERA La Acción de Tutela es un mecanismo idóneo para que quien considere vulnerado un derecho fundamental obtenga de la Autoridad Pública o particular en los casos previstos por el legislador, el amparo constitucional de manera inmediata, siempre que no tenga otro mecanismo de defensa judicial al cual se pueda acudir para obtener la protección al derecho amenazado. La Autoridad Judicial emitirá el fallo en derecho el cual tiene la connotación de obligatorio con el fin de que el acceso a la Administración de Justicia sea eficaz y realmente se obtenga una reparación del derecho conculcado. La entidad accionada ante la orden emitida por el Juez de Tutela adoptará las medidas que considere necesarias para dar cabal cumplimiento a la sentencia. Así lo dejó consignado el Legislador en el artículo 27 del Decreto 2591 de 19912, conforme al cual una vez emitido el fallo concediendo el amparo la autoridad responsable del agravio deberá cumplirlo dentro del lapso señalado en la sentencia. En efecto, se quiso proveer al Juez de las herramientas necesarias para que la especial protección que otorga la Acción de Tutela ante la amenaza o vulneración de un derecho fundamental sea eficaz y el amparo sea realmente inmediato. Ante tal circunstancia se instituyó la figura procesal del Incidente de Desacato en el artículo 52 ibídem con el siguiente tenor literal: “ La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una

consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. 2 CORTE CONSTITUCIONAL, sentencia T-040/96, M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero. “(…) En conclusión: el juez de primera instancia, que ha adquirido la competencia a prevención, la mantiene a efectos de hacer efectiva la orden de tutela. En el presente caso, el Juez Promiscuo Municipal de Tello había ordenado que se cumpliera la medida preventiva del statu quo. Si la orden se ha violado en forma reiterada, el solicitante de la tutela no solamente tiene derecho a acudir ante el juez que falló en primera instancia para que se inicie el incidente de desacato, sino que también puede solicitar al Juez de tutela que le ordene a la autoridad responsable del agravio que la cumpla sin demora y ejercitar las otras atribuciones señaladas en el artículo 27 citado. Es decir, el desacato no entorpece la aplicación del artículo 27 del decreto 2591 de 1991. (…)” La Sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes, si debe revocarse la sanción”. Dicho trámite incidental especial concluye con un Auto que si es sancionatorio debe ser objeto del Grado Jurisdiccional de Consulta, cuya finalidad consiste en que el superior jerárquico revise si está correctamente impuesta la sanción. Y ello es así por cuanto el trámite de la Acción de Tutela es especial, preferente y sumario que busca la protección inmediata de los derechos fundamentales, lo cual implica una especial atención al principio de celeridad en este proceso accesorio.

En otras palabras, el Juez encargado de hacer cumplir el fallo tiene también la facultad para sancionar por Desacato del mismo, sin que se pueda confundir una actuación (cumplimiento del fallo) con la otra (el trámite de desacato).3 El Desacato consiste en una conducta que, mirada objetivamente por el Juez, implica que el fallo de tutela no ha sido cumplido y, desde el punto de vista subjetivo, la negligencia comprobada de la persona para el acatamiento de la decisión; no pudiendo, por tanto, presumirse la responsabilidad por el sólo hecho del incumplimiento. En síntesis, la procedencia de la sanción por desacato consagrada en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 exige comprobar que, efectivamente y sin justificación válida, se incurrió en rebeldía contra el fallo de tutela. La Corte Constitucional en sentencia T-188/02 precisó que el objeto del incidente de desacato es “sancionar con arresto y multa, a quien desatienda las órdenes o resoluciones judiciales que se han expedido para hacer efectivo la protección de derechos fundamentales, a favor de quien o quienes han solicitado su amparo”. Quiere decir que el objeto del incidente no es la imposición de la sanción en si misma, sino proteger el derecho fundamental 3 CORTE CONSTITUCIONAL, Sentencia T-458 de 2003, MP. Marco Gerardo Monroy Cabra, dijo: “(…) Paralelamente al cumplimiento de la orden se pude iniciar el trámite incidental del desacato. Pero el desacato no puede desplazar la principal obligación del Juez Constitucional que consiste en hacer cumplir la orden de

tutela. Además, el trámite del cumplimiento no es un prerrequisito para el desacato, ni el trámite del desacato es la vía para el cumplimiento. Son dos cosas distintas el cumplimiento y el desacato. Puede ocurrir que a través del trámite de desacato se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no cumplida sólo tiene como posibilidad el incidente de desacato. Las diferencias entre el desacato y el cumplimiento son las siguientes i) El cumplimiento es obligatorio, hace parte de la garantía constitucional; el desacato es incidental, se trata de un instrumento disciplinario de creación legal. ii) La responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva. iii) La competencia y las circunstancias para el cumplimiento de la sentencia se basan en los artículos 27 y 23 del decreto 2591 de 1991. La base legal del desacato está en los artículos 52 y 27 del mencionado decreto. Es decir que en cuanto al respaldo normativo, existen puntos de conjunción y de diferencia. iv) El desacato es a petición de parte interesada; el cumplimiento es de oficio, aunque puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público. (…)” vulnerado o amenazado, donde la sanción es concebida como una de las formas a través de las cuales el Juez puede lograr el cumplimiento de la sentencia de tutela cuando la persona obligada ha decidido no acatarla. Respecto a los límites, deberes y facultades del Juez de Tutela que conoce del Incidente de Desacato, la Corte Constitucional4 reiteradamente ha expresado que se

encuentra delimitado por la parte resolutiva del fallo correspondiente. Por lo tanto, es su deber verificar: 1º A quién estaba dirigida la orden; 2º Cuál fue el término otorgado para ejecutarla; 3º El alcance de la misma. 4º Y si el incumplimiento fue integral o parcial Lo anterior con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa. En el presente caso, el Juez de Tutela no encontró probados los elementos que configuran el Desacato, en consideración a que la demandada cumplió la orden que se profirió en sentencia del 15 de noviembre de 2007, en la cual decidió tutelar el derecho fundamental de petición del accionante; ordenando a la entidad accionada que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contados a partir de la notificación resuelva de fondo la petición elevada por el demandante. (Fls. 2-5) Lo anterior atendiendo la respuesta emitida por el Presidente del Consejo Superior de la Judicatura el día 17 de enero de 2008 (Fl. 15) Si bien es cierto, la respuesta no se produjo dentro del término señalado en la providencia, la Sala observa que esto se debió a que el accionado solamente tuvo conocimiento del mismo durante el trámite incidental de desacato debido a que se traspapeló y que no fue enterado por sus subalternos de la acción de tutela, como lo expresa el Profesional Especializado de Presidencia del Consejo Superior de la Judicatura, cuando expresa: “(…) Por estas razones, señor Presidente, nunca se le informó de la existencia del derecho de petición y tampoco de la acción constitucional que se derivó del

incumplimiento por parte de esta oficina al mismo. (…)” (Fl. 19) Quiere decir que en el sub-lite han mediado circunstancias insuperables que le impidieron dar oportuna ejecución al fallo, al señalar los hechos en que se funda y 4 sentencias T-553/02 y T-368/05 allegar las pruebas conducentes que le impidieron contestar el requerimiento del Juez de Tutela. Además el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, es claro al precisar que “El Juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia”, es decir, una vez comprobada la intención de incumplir la orden impartida en un fallo de tutela, es facultativo del Juez imponer o no la sanción. Y así lo ha expresado la Corte Constitucional en sentencia T-459-93, M.P. Dr. Jaime Córdoba Triviño: “(…) Así pues, al ser el desacato una manifestación del poder disciplinario del juez la responsabilidad de quien en él incurra es subjetiva5, lo que indica que no puede presumirse la responsabilidad por el sólo hecho del incumplimiento sino que para que haya lugar a imponer la sanción se requiere comprobar la negligencia de la persona comprometida.” En este orden de ideas al no evidenciarse la intención de incumplir la orden de tutela, la Sala rechazará el Incidente de Desacato promovido por el señor Henry Buitrago Montero contra el Presidente del Consejo Superior de la Judicatura. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”,

RESUELVE RECHÁZASE el Incidente de Desacato promovido por el señor Henry Buitrago Montero contra el Presidente del Consejo Superior de la Judicatura, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia. Cópiese, notifíquese y archívese el expediente. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE 5 Corte Constitucional. Sentencia T-763 de 1998, ya citada.

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

MERCEDES TOVAR DE HERRÁN

Secretaria MA/JS